搞好國有企業(yè)監(jiān)管體制改革

1、搞好國有企業(yè)監(jiān)管體制改革現(xiàn)階段國有企業(yè)監(jiān)管和改革的指導思想和工作目標？眾所周知，市場經濟體制下政府的職責主要是高效經濟地提供公共產品，維護穩(wěn)定而公平的社會秩序和健全的經濟制度框架，而非單純追求自身的經濟利益。政府抓經濟工作并非就是忙于上項目、辦企業(yè)。如果政府將大量的資源用于官員偏好的經濟項目上，由于天然就解決不了營利性和公益性的矛盾，這本身就會降低經濟資源的利用效率，再加上片面追求GDP的高增長，往往導致大量的資源被用于明顯不具有公共性或公共性很弱的項目上，而未被服務于公共目標，未被用于提供真正的公共產品，從而使政府在面臨真正的公共事件時捉襟見肘，這次SARS事件就是很好的例證。因而，搞好國有

2、企業(yè)的監(jiān)管和改革，應以“三個代表”重要思想為指針，真正深刻領悟理解“三個代表”是我們黨的立黨之本、執(zhí)政之基、力量之源；而不能簡單地認為國有經濟（企業(yè)）是我們黨的執(zhí)政基礎，是保持社會穩(wěn)定的不可或缺的一塊基石。從長遠看，國有經濟存在的領域原則上應是私有經濟不愿（無利可圖）或不能（雖有利，但風險過大）進入但又是國家需要的領域或產業(yè)，如：一次性投資大且資金回收周期長的基礎設施等項目，以及科學的基礎性研究等等。其他領域即便是傳統(tǒng)意義上關系國民經濟命脈、國家安全和重要自然資源等領域，國有經濟（企業(yè)）也應逐步依法有序退出。廣為人知的撒切爾夫人在英國推行的改革，其主要的做法就是政府從國有企業(yè)中退出，大規(guī)模的私

3、有化。當然，這就迫切需要建立起一套穩(wěn)定、有效的司法制衡體系，以確保國家的利益和安全不受損害和威脅，由過去主要通過直接經營管理國有企業(yè)的方式控制國家經濟，變?yōu)橹饕ㄟ^間接手段在法律的框架內更科學、高效地控制國家經濟。這與我國加入WTO在指導思想上是一致的。因而，現(xiàn)階段搞好國有企業(yè)監(jiān)管和改革的指導思想是：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，堅持有所為、有所不為，積極貫徹落實國有經濟布局和結構的戰(zhàn)略性調整，加快建立符合社會主義市場經濟體制要求的國有經濟（企業(yè)）監(jiān)督管理體制。新的國有資產監(jiān)督管理機構（國資委）對企業(yè)的監(jiān)管屬于 “國有資本”監(jiān)管，這意味著以資本回報為目標和以業(yè)績考核為指標，按公司法

4、規(guī)定的方式和程序行使出資人職責。其工作目標應有三個：一是完善國有企業(yè)法人治理結構；二是實施國有經濟的戰(zhàn)略性結構調整；三是保障國有資本高效使用。有人說：國有企業(yè)是最后的“免費午餐”，這說明當前確立正確的指導思想，加快建立符合社會主義市場經濟體制要求的國有經濟（企業(yè)）監(jiān)督管理體制，盡快做到在國有企業(yè)監(jiān)管與改革中依法、有序、公開、公平具有現(xiàn)實的迫切的重要意義。國有資產監(jiān)督管理機構的法律地位？最近，國務院令第號企業(yè)國有資產監(jiān)督管理暫行條例中明確了新的國有資產監(jiān)督管理機構（國資委）是代表本級政府履行出資人職責、負責監(jiān)督管理企業(yè)國有資本的直屬特設機構。中華人民共和國憲法修正案（年月日第八屆全國人民代表大會

5、第一次會議通過，公告第號發(fā)布）第五條規(guī)定：“國有經濟，即社會主義全民所有制經濟”。從這個角度講，國資委（政府）行使的出資人職權（國有企業(yè)產權）來源于人大，各級人民代表大會具有國有企業(yè)股東大會的性質。國有資產監(jiān)督管理機構（國資委）是政府內專司監(jiān)管企業(yè)中國有資本的常設機構，是行政執(zhí)行層面的機構，是典型的授權行政主體，并非國有企業(yè)架構的一部分。在法律上并不是國有及國有控股、國有參股公司的股東會（國有獨資企業(yè)例外），更不具有董事會的性質。而國有資產監(jiān)督管理機構（國資委）任命或選派股東、董事參加的國有及國有控股、國有參股公司的股東會、董事會，才是企業(yè)架構的一部分。因而國有資產監(jiān)督管理機構（國資委）與國有

6、企業(yè)之間并沒有“行政隸屬關系”，只是被授權行使“出資人職責”，國有資產監(jiān)督管理機構（國資委）應通過“管人”即管股東和董事來實現(xiàn)“管事”、“管人”和“管資產”。企業(yè)經營層只需對董事會負責。如何做好國有企業(yè)監(jiān)督管理體制與現(xiàn)行政府體制的有機結合？年初國務院國有資產監(jiān)督管理委員會成立之前，我國國有企業(yè)監(jiān)督管理體制是：在“體”方面是“多龍治水”-分部門分職責分別行使國有資本出資人權力；在“制”方面是國家（國務院）“統(tǒng)一所有”、各級政府“分級監(jiān)管”。最近，國務院令第號企業(yè)國有資產監(jiān)督管理暫行條例中明確了新的國有企業(yè)監(jiān)督管理體制：在“體”方面：國務院、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和設區(qū)的市（自治州）人民政府，分別設

7、立權利、義務和責任相統(tǒng)一，管資產和管人、管事相結合專司的國有企業(yè)監(jiān)督管理機構，為結束“多龍治水”的局面邁出了重要的一步；在“制”方面，實行由國務院和地方人民政府（不包括縣、鄉(xiāng)兩級）分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益。堅持政府的社會公共管理職能與國有資產出資人職能分開，堅持政企分開，實行所有權與經營權分離。國有資產監(jiān)督管理機構不行使政府的社會公共管理職能，政府其他機構、部門不履行企業(yè)國有資產出資人職責。新的國有企業(yè)監(jiān)督管理體制改變了過去國家（國務院）“統(tǒng)一所有”各級政府“分級監(jiān)管”的模式，明確了地方人民政府（不包括縣、鄉(xiāng)兩級）代表國家履行出資人職責，享有所有者權益。但也同時上劃了縣級政府

8、的國有資本的監(jiān)管權、出資權和收益權。這樣就需要研究以下幾個方面的問題：國有企業(yè)監(jiān)督管理體制與現(xiàn)行行政區(qū)劃的關系我國憲法第三十條規(guī)定，我國的行政區(qū)域劃分如下：（一）全國分為省、自治區(qū)、直轄市；（二）省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；（三）縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。自治州分為縣、自治縣、市。雖然我國憲法規(guī)定我國行政區(qū)劃分省、縣、鄉(xiāng)三級，但目前普遍實行的是“市管縣（市）”體制。1999年，中央關于地方機構改革的中發(fā)19992號文件明確了“市管縣(市)”體制改革方向并要求加大改革力度。隨著中央2號文件的貫徹執(zhí)行，在地方政府機構改革中，我國72個地區(qū)行政建制被撤銷，市

9、管縣的行政體制將在我國全面確立。其中遼寧、廣東、江蘇、山東等省已經全部實行市管縣體制。市管縣體制對于密切城鄉(xiāng)關系、加強城鄉(xiāng)合作、鞏固工農聯(lián)盟、促進城鄉(xiāng)一體化進程等諸多方面都起到了一定的推動作用。但隨著區(qū)域經濟和城市化的發(fā)展，尤其是市與縣經濟差距的縮小，同時由于市管縣體制缺乏系統(tǒng)配套的城市發(fā)展機制和人口政策的平臺，該體制下的市縣矛盾已經成為當前我國城市產業(yè)群區(qū)行政區(qū)劃管理中的突出矛盾。尤其在經濟發(fā)達的東南沿海地區(qū)，如蘇錫常地區(qū)、珠江三角洲、環(huán)渤海經濟圈等，市管縣體制已經嚴重束縛了區(qū)域經濟發(fā)展，影響了區(qū)域城市規(guī)劃和管理，許多市視縣為附屬行政單位，要求縣的經濟發(fā)展從屬于市區(qū)經濟發(fā)展的需要，導致了這兩

10、個利益主體的沖突，市管縣體制的弊端日益突出（1）。顯然，新的國有企業(yè)監(jiān)督管理體制通過上劃縣級政府的國有資本監(jiān)管權，否定了縣、鄉(xiāng)兩級政府的國有資產出資權和收益權，必將加深當前市管縣體制的矛盾。在市場經濟體制下，作為法律上不同主體的各級政府，理應具有權責一致的財產權。在國有企業(yè)監(jiān)督管理體制上，也應相應地在法律的框架內賦予各級地方政府國有資本監(jiān)管權。而且，由于上下級政府國有資產監(jiān)督管理機構之間沒有行政隸屬關系，亦沒有資產關系，因而也就不存在國有資產監(jiān)督管理機構層次過多，會減低管理有效性的問題。國有企業(yè)監(jiān)督管理體制與財政體制的關系 1994年我國正式推行分稅制財政體制。這是建國以來規(guī)模和范圍較大、利益

11、格局調整明顯、影響深遠的一次重大制度創(chuàng)新。分稅制規(guī)范了各級政府間的財政分配關系和分配秩序，初步確立了具有中國特色的分稅制財政體制的基本框架；建立了收入穩(wěn)定增長的機制；促進了中央財政收入占總財政收入比重的提高，強化了中央宏觀調控能力；出臺了過渡期轉移支付法規(guī)，初步建立了地區(qū)間財力均衡的機制。但我國實行的分稅制，是在中央與地方的事權劃分和支出范圍不很明晰的基礎上進行的；中央和地方政府職能尚未得到重新界定，政府間的事權劃分基本上保持了原體制的范圍。企業(yè)所得稅基本仍接行政隸屬關系劃分（今年已初步做了調整）。由于事權劃分不明，財政在職能上是缺位與越位并存。新的國有企業(yè)監(jiān)督管理體制上劃了縣級政府的國有企業(yè)

12、的所有者權利，必將加重市級政府與縣級政府之間對事權的推諉。我國國家資本收益（包括出售國家股的收益）的一個重要用途應該用于建立社會保障制度，如果縣級政府沒有相應的國家資本所有權和收益，當前又未建立完善的轉移支付制度，他們就會拖延甚至推諉社會保障的責任，這對于整個社會公平和社會穩(wěn)定都是不利的。中央政府和各級地方政府之間的一個重要工作就是要合理確定與分級行使國家資本所有權、分稅的財政體制相匹配的社保責任，使國有資產的產權與社保事權、財政體制相匹配。國有資產監(jiān)管體制的分權與政府行政體制集權的矛盾將加劇政府的“唯利是圖”趨勢新的國有企業(yè)監(jiān)督管理體制雖然使省、市級政府擁有了相對獨立的財產權，但并沒有相對獨

13、立的行政立法權力，上級政府在政治上對下級政府有絕對的權威。在這種情況下，上級政府很容易產生機會主義行為：把問題盡量往下級政府壓，把利益盡量往本級政府收，這種行為的結果是矛盾層層下放，上級政府的日子好過了，下級政府卻犯了難。此外，政府行為的機會主義傾向也有損政府的公正性，政府的行為也因此更像唯利是圖的企業(yè)，而不像提供公共產品的公共組織。如何防止國有資產監(jiān)督管理機構的錯位和缺位？在市場經濟體制下，對具有較完善法人治理結構的公司制企業(yè)的經營、監(jiān)督和管理，本質上要求實行分權體制，即所有權與經營權分離。同時為防止損害所有者權益，又要求權力制衡，分權與制衡是密不可分的。這也是當前建立國有企業(yè)監(jiān)督管理體制的

14、出發(fā)點。如何防止國有資產監(jiān)督管理機構的錯位和缺位？所謂“錯位”有兩方面含義：一是損害企業(yè)的法人財產權。表現(xiàn)為干預企業(yè)正常合法的經營管理活動；二是非法越權行使“出資人職責”，不能體現(xiàn)國家所有者的意志。表現(xiàn)為內部人控制。所謂“缺位”是指：不能盡職盡責，或無所作為。在理論上講，防止國有資產監(jiān)督管理機構的錯位和缺位，本質上不在于執(zhí)行層面的內部控制，而在于國有資產所有者監(jiān)督權的實現(xiàn)，這一點已經由內部人理論所證明，如韋伯那樣期待的精英治理模式已經越來越收受到沖擊和拋棄。因而，維護國有資產所有者權益的合法利益不受侵害，其源動力來源于所有者或其代表。因而建立民主的、完善的、高效的立法和司法體制，是確保有效地貫

15、徹國有資產所有者或其代表的意志，維護國有資產權益的合法利益不受侵害的根本保證。因而，當前建立新的國有企業(yè)監(jiān)督管理體制，在“體”上是“一龍治水”還是“多龍治水”；在架構上是“兩層制”還是“三層制”，都僅是形式不同罷了。只要國有資產監(jiān)督管理機構（國資委）和國有資產經營機構（企業(yè)）既不受立法機構監(jiān)督，又不受司法機構的獨立審查，書面上對權責利的規(guī)定再好，也難免國有資產監(jiān)督管理機構的缺位和錯位，難免國有企業(yè)被內部人控制。當前，為防止國有資產監(jiān)督管理機構錯位和缺位的首要任務是組建一支職業(yè)董事隊伍，并通過這支隊伍行使好“出資人職責”。傳統(tǒng)的管理國企的方式未能擺正董事的位置，未能充分發(fā)揮董事的作用。具體表現(xiàn)為

16、：第一，把董事的職位作為即將離退休干部的過渡職位安排。沒有打算真正使其發(fā)揮作用，再者，這些人員的學識水平和結構大多不能適應要求，難有作為；第二，由上級機構的各級干部派到下屬子公司和關聯(lián)公司去兼任董事，不能集中精力；第三，由子公司的董事長、總經理、財務總監(jiān)等執(zhí)行人員兼任董事。由于“屁股決定腦袋”，這些董事往往是從子公司的角度考慮問題，而不是為股東考慮，結果很難擺正母子公司的關系。在目前的國有大型公司和企業(yè)集團的母子關系上，都遇到這樣的問題。因而，必須組建一支職業(yè)化的非執(zhí)行董事隊伍，這些人員要從社會上懂經濟會管理的人才中選聘，他們的職責就是代表出資人（國有資產監(jiān)督管理機構）在一家或若干家公司中擔任

17、董事，并嚴格按董事職責辦事，不讓其在任職子公司中擔任任何執(zhí)行性職務。母、子公司千條線，董事一線牽，職責分明，獎懲掛鉤。由他們代表國有資產監(jiān)督管理機構具體監(jiān)管企業(yè)，這是確保新國資監(jiān)管體系成功的重要一環(huán)(2)。當然，這涉及改革當前的干部人事制度問題。國有企業(yè)監(jiān)督管理新體制需要司法體制保障？十六大報告要求“國家要制定法律和法規(guī)”，明確國有資產管理機構、營運主體和企業(yè)的法律地位、機構組織，運行規(guī)則和權利、職責，落實國有資產保值增值責任。切實發(fā)揮各級人大立法機構的監(jiān)督和制約作用 1994年我國正式在三級政府之間實行了分稅制財政體制，最近新的企業(yè)國資監(jiān)管條例初步明確了三級政府之間的財產權，這樣進一步動搖了

18、傳統(tǒng)的自上而下的集權的經濟體制，強化了地方政府配置資源的手段。在我國目前的政體下，為防止諸侯經濟傾向，迫切需要切實發(fā)揮人大立法機構的監(jiān)督和制約作用，完善司法體制，使經濟活動在法律的框架內運行，真正成為市場經濟，而不是“市長經濟”，使經濟資源主要通過市場手段配置，而不是行政手段，使國有企業(yè)監(jiān)督管理走出“一放就亂，一收就死”的怪圈。這方面我們可以從研究建立在聯(lián)邦制基礎上美國的聯(lián)邦和州政府之間的關系上得到啟示。新企業(yè)國資監(jiān)管條例最大的貢獻是使國有企業(yè)從“貴族”變成“平民”成為可能。國有企業(yè)監(jiān)管體系本身就是市場經濟的產物，它的建立是國有經濟市場化的重要組成步驟，其最大的貢獻是使國有企業(yè)從“貴族”變成“

19、平民”成為可能，使國有企業(yè)從過去靠國家行政法調節(jié)的特殊企業(yè)法人變成靠民商法和公司法調節(jié)的一般企業(yè)法人（3）。這是一個歷史性的跨越。當務之急是配合這一“跨越”，抓緊修改和調整公司法等相關法律法規(guī)。這將為規(guī)范國有企業(yè)監(jiān)管的方式和辦法，加大對國有資產流失查處力度，改革和完善國有資產收益收繳辦法等提供法律依據(jù)和保障。防止“周正毅事件”在國有企業(yè)中發(fā)生 “藍田股份”、“超大農業(yè)”戲劇性地破滅了，現(xiàn)在周正毅和他的農凱集團又一個在頃刻間倒塌，這都向我們清楚地表明，那就是即便是產權明晰的股份制公司，也不會天然是市場主義者。只要公共權力不被公眾和司法有效的監(jiān)督和制衡，在逐利的本性下，資本就會和失去監(jiān)督的“公權”

20、緊密結合，即便我們有這樣那樣的規(guī)章制度。失去了“特權”又沒有社會公共管理職能的國有資產監(jiān)督管理機構遇到這類問題時，該如何做？另一方面，如果政府以社會公共管理權挑戰(zhàn)國有資產監(jiān)督管理機構的財產權，如通過“政府會議紀要”、各種“領導小組”、“指揮部”的文件代替國有資產監(jiān)督管理機構的決議等，又能如何做？眾所周知，新國資監(jiān)管條例第四十條規(guī)定，國有及國有控股企業(yè)的企業(yè)負責人濫用職權、玩忽職守，造成企業(yè)國有資產損失的，應負賠償責任，并對其依法給予紀律處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。但這就會產生一個問題，國有資產監(jiān)督管理機構（國資委）將如何行使追究權？由于國資委僅履行出資人職責，對于參股企業(yè)沒有任何特權，

21、如果發(fā)現(xiàn)企業(yè)負責人損害了國有資本利益，直接或間接造成企業(yè)國有資產損失，只能通過選派的董事建議公司董事會采取措施。那么，如果國有參股比例比較小，公司完全被大股東和企業(yè)負責人控制時，國資委是否會同樣面臨目前有些上市公司中小股東被大股東和經營管理人員侵害利益的尷尬局面？可見當前迫切需要抓緊完善我國的司法體制，建立通暢、公平、高效的司法解決渠道，避免“穿新鞋，走老路”。因而作為新國有資產監(jiān)督管理體制，應“新”在體制創(chuàng)新上，而不是職能合并、人員集合。國有資產監(jiān)督管理機構的組織機構設置？新國有資產監(jiān)督管理機構的職責通俗地講就是“定規(guī)則，管董事”，實質是明確所選派董事的權限，科學合理地劃分出資人職責，即公司

22、法講的三大權力選擇經營者、重大決策權和收益權，使董事按照公司法的規(guī)定在董事會中貫徹國有資產監(jiān)督管理機構的意志，因而說新國有資產監(jiān)督管理機構名其曰“國有董事管理委員會或國有董事局”更加名符其實。所謂“定規(guī)則”是指制定董事的工作規(guī)則，也就是明確董事與國有資產監(jiān)督管理機構間的關系和工作規(guī)程，而不是制定企業(yè)的運行規(guī)則。企業(yè)的大政、方針應按照公司法的規(guī)定分別由“董事會”和“股東會”確定。所謂“管董事”是指應通過董事會的渠道來實現(xiàn)管資產、管人和管事，行使出資人職責。為了實現(xiàn)出資人人格化，避免出現(xiàn)出資人機構化，遇事集體決策、集體負責，最后無人負責的局面。作為行使出資人職責的國有資產監(jiān)督管理機構在組織機構上應

23、實行職能制而不是直線制；在決策上，應實行委員會制而不是首長制。如決策采用投票的方式，每人一票，表決結果記錄在案。委員會主席只是會議的召集人，而且由各委員輪流擔任，比如一人一年。國有資產監(jiān)督管理機構由若干專業(yè)委員會組成，委員會的決定通過法律規(guī)定的董事會和股東會權利的行使來影響企業(yè)，而不是繞過董事會或股東會直接向企業(yè)下達紅頭文件等方式來影響企業(yè)。國有資產監(jiān)督管理機構所有的內設專業(yè)委員會只是職能性參謀部門，沒有職能直接對國有企業(yè)發(fā)出指令、表達意見和下達紅頭文件（4）。而且內設專業(yè)委員會應該按照出資人職能來設，不能按照行業(yè)來設，例如可設預算委員會、產權委員會，投資委員會等。同時，應注意運用電腦網絡技術

24、提高效率、減少開支、精簡機構。如何構建國有企業(yè)監(jiān)督管理體系的組織架構？之所以提出這個問題，是為了澄清廣為影響的國有資產管理體系“三層論”中的一些模糊認識。國有資產管理體系“三層論”即指建立國資委國資運營機構企業(yè)三層模式的國有資產管理體系，其理論出發(fā)點是通過三層架構隔斷政府與企業(yè)的直接關系，實現(xiàn)政企分開、所有權與經營權分離。事實上這是一廂情愿的制度設計，只要沒有不同的財產利益主體（如多元化的股東、債權人等），又沒有相應的現(xiàn)代企業(yè)制度、司法體制做保障，“三層論”在運行中走樣就不足為怪了。而且從法律關系上看，作為中間層的“國資運營機構”是經同級政府（國資委）授權負責管理所屬國有企業(yè)，行使出資人職責的

25、企業(yè)法人。雖然我們將國資運營機構設計為企業(yè)法人，但從法律上講，國資運營機構是典型的授權行政主體，其行使出資人職責的行為本身就是行政行為。實踐中也正說明了這一點，基本上國資運營機構是在運用行政手段履行政府職能，成了“婆婆”加“老板”。而且“三層論”的實質是搞“授權經營”，這在新的根據(jù)授權履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統(tǒng)一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制中已沒有現(xiàn)實意義和理論基礎。事實上，新企業(yè)國有資產監(jiān)督管理暫行條例已明確國有企業(yè)監(jiān)督管理機構與國有企業(yè)就是投資人和被投資人的關系，至于國有企業(yè)又對外投資了幾層，這是母子企業(yè)的產權關系，這與我們所講的政府層面上的國有企

26、業(yè)監(jiān)督管理體制沒有直接聯(lián)系。實現(xiàn)政企分開、所有權與經營權分離，關鍵在于建立完善的現(xiàn)代企業(yè)制度，即切實發(fā)揮“新三會”股東會、董事會、監(jiān)事會的作用，并以此作為聯(lián)系政府與國有企業(yè)的橋梁。國有資產經營預算與政府財政預算的關系？編制國有資產經營預算是人大立法機構實現(xiàn)對國有資產運營進行監(jiān)督的需要?，F(xiàn)在我們有政府財政預算,但我們還沒有獨立的國有資產的經營預算,公眾和人大立法機關還無法通過預算對國有資產的經營狀況進行了解和監(jiān)督。獨立的國有資產經營預算應由國有資產監(jiān)督管理機構在每年的年初做出,并提請人大審議通過后執(zhí)行。在預算中,應反映國有資本監(jiān)管的方針、政策，國有資本總額,組成結構 ,年內計劃目標等。在年末的時

27、候,應對年內計劃完成情況進行總結決算。國有資本收入的用途是吃飯還是投資，是公共性開支還是資本性開支。國有資本收益作為政府的重要的收入組成部分，如何從國資體系到財政體系，如何完成整個公共財政體系與資本性收支體系的重新構造，這都是我們需要深入探討的問題。這些在沒有具體規(guī)定之前，對各級政府來講既是挑戰(zhàn)又是機遇。國有資產監(jiān)督管理體制與三農問題的關系？當前我國“三農”問題的實質是鄉(xiāng)村人均占有經濟資源少，人力資源素質普遍低,并且有相對日益惡化的趨勢。造成這一局面的原因既有歷史的自然原因，也與建國以來在鄉(xiāng)村實行的人口政策、經濟政策有關。當前我國“三農”問題日益突出的背景是九十年代后期以來，國內城鎮(zhèn)居民消費結

28、構呈升級式轉變態(tài)勢，城鎮(zhèn)居民的“恩格爾”系數(shù)迅速下降，同時從國際環(huán)境看，北美地區(qū)（包括墨西哥的北美自由貿易區(qū)的成立）和歐洲（1999年末，歐盟在英國的尼斯開會，決定從2004年開始，將陸續(xù)接納10個以上的東歐國家加入歐盟）建立了新的產業(yè)垂直分工體系，對亞洲國家的勞動密集型產品出口產生了替代效應，國內國際市場對我國鄉(xiāng)村的勞動密集型產品需求萎縮，加上貿易壁壘等因素的影響，直接表現(xiàn)為鄉(xiāng)村外向型經濟拉動減弱，鄉(xiāng)村經濟發(fā)展停滯，農民收入增長乏力，實質是經濟資源交換受阻，擴大了鄉(xiāng)村失業(yè)人口，使“三農”問題顯現(xiàn)的猶為突出。另一方面，我國長期實行集權的計劃經濟體制，廣大鄉(xiāng)村經濟資源呈“單向流動”狀態(tài)，而不是雙

29、向的市場等價交換，表現(xiàn)為廣大鄉(xiāng)村經濟資源主要由下級“組織”向上級“組織”集中（如產品剪刀差及鄉(xiāng)紳階層的消失），同時對城市投入相對多對鄉(xiāng)村投入少，而且基本不承認地方政府特別縣鄉(xiāng)政府對轄區(qū)內自然經濟資源的財產權，這都促使了鄉(xiāng)村的貧困，加重了縣鄉(xiāng)基層政府財權與事權不對稱的矛盾。解決我國“三農”問題的根本在于改善鄉(xiāng)村人口素質，提高勞動技能，更加高效地獲取和利用經濟資源?，F(xiàn)階段可通過明確地方政府對某些自然經濟資源的財產權（如土地），通過“財”來聚集“人”。一是可以直接改善鄉(xiāng)村人口素質，在鄉(xiāng)村內部形成新的產業(yè)分工體系，擺脫對外向型經濟的過分依賴，進而實現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，形成能夠自我發(fā)展的良性機制。二是可以

30、直接拓寬地方政府特別縣鄉(xiāng)政府的收入渠道，解決農村稅費改革后縣鄉(xiāng)政府收入下降的問題，同時也可以緩解私采礦藏、掠奪式開采、環(huán)境污染等問題相應的需要在各級地方政府中建立國有資產監(jiān)管機構，明確其對轄區(qū)內某些資本性自然經濟資源（即作為資本金的自然經濟資源）的所有者權益，履行出資人職責。中央政府與地方政府的利益關系可通過稅收財政體制解決。如何開創(chuàng)國有資產監(jiān)督管理工作新局面？俗話講：萬事開頭難。國有資產監(jiān)督管理工作千頭萬緒，有屬于體制層面的“大事”，也有技術層面的“小事”，我們應該放眼全局，從“小事”做起，以“小事”推動“大事”。規(guī)范使用各種概念。如我們常說的企業(yè)國有資產，實際是指國有資本，即財務報告中反映的國有所有者權益。再如我們不要用企業(yè)國有權益概念代替國有資本，因為國有權益除包括國有資本外，還包括國有債權，等等。全面規(guī)范各類國有投資企業(yè)，使其符合工業(yè)企業(yè)法和公