邵丹：從兩輪交通白皮書看上海交通發(fā)展演變

1、1 、交通白皮書的內(nèi)涵和定位交通白皮書是一定時期交通綜合政策的重要表現(xiàn)形式，是市政府推進交通發(fā)展的綱領，也是政府對廣大市民的承諾。交通公共政策的內(nèi)涵非常豐富，從領域維度看，涉及規(guī)劃、建設、運行和管理等不同環(huán)節(jié)。從功能維度看，有的政策屬于方針導向性的，旨在明確發(fā)展方向和功能定位，體現(xiàn)引導、規(guī)范和限制等不同的價值取向。有的政策屬于具體制度設計的，旨在設定具體的操作規(guī)則。從具體手段看，又可以劃分為行政、法律、經(jīng)濟和社會等不同的種類。02 版白皮書可以定位為規(guī)劃項目的統(tǒng)籌平衡和重大交通制度政策的設計，而13 版交通白皮書則可以定位為新形勢下的交通發(fā)展導向及重大交通制度政策的設計。2、上海交通綜合交通管

2、理體制變遷交通政策的有效實施取決于合適的體制結構，02 版白皮書編制時，上海交通管理職能分散在規(guī)劃、建設、運營和管理等多個部門，缺乏綜合性的交通主管部門，02 版交通白皮書即由當時的上海市發(fā)展計劃委員會牽頭。2004 年開始上海相關交通職能部門探索通過聯(lián)席會議機制統(tǒng)籌全市的交通綜合管理。2007 年上海市城鄉(xiāng)建設和交通發(fā)展委員會成立，成為全市交通綜合管理的主管部門，13 版交通白皮書即是由上海建交委牽頭編制。兩輪白皮書牽頭單位的差異，反映了上海交通綜合管理體制的變遷，也反映了綜合性交通管理的必要性。02 版白皮書編制之初，由于缺乏一個結構精密、統(tǒng)籌能力強、權威高的領導機構，導致管理資源分散、無

3、法形成有效的管理體系和協(xié)調(diào)的管理機制，在政策、規(guī)劃、建設和管理的具體實施中難以真正有機銜接，進而制約整體交通管理效率的提升。正如02 版白皮書的外方咨詢單位SYSTRA/MVA 公司指出的，以未來上海城市交通系統(tǒng)的規(guī)模、復雜性以及綜合的程度看，有必要建立一個高層次機構，以確保對城市交通系統(tǒng)的綜合管理，其中包括道路和軌道交通基礎設施，交通、停車、公交服務法規(guī)等。實踐證明，統(tǒng)一高效的綜合管理體制是實現(xiàn)交通設施、運行、管理高效運作的重要保障。3、上海交通發(fā)展階段的變化城市發(fā)展定位的持續(xù)提高。城市發(fā)展定位是交通白皮書編制的重要依據(jù)和背景。02 版白皮書編制的重要依據(jù)是2001 年國務院批復的上海市城市

4、總體規(guī)劃(1999-2020 )，總規(guī)明確上海的定位社會主義現(xiàn)代化國際化大都市，并著力打造國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易和航運四個中心功能。13 版白皮書編制期間，正值新一輪城市總體規(guī)劃編制啟動，2013 年初，市政府發(fā)布了關于編制上海新一輪城市總體規(guī)劃的指導意見，指出要努力建設成為具有全球資源配置能力、較強國際競爭力和影響力的全球城市。全球城市是國際大都市的最高級別，從交通體系上說，全球城市的交通服務圈層大致包括全球網(wǎng)絡重要節(jié)點、全球城市區(qū)域及核心功能區(qū)域三個層次。既有市域范疇城鄉(xiāng)差別的二元空間模式以及交通基礎設施功能體系日益難以適應新的發(fā)展要求。除此之外，如何繼續(xù)保持并增強全球城市競爭力，如何實現(xiàn)可

5、持續(xù)發(fā)展，也是全球城市需要考慮的問題，而這均都對新一輪白皮書的愿景設置提出了更高的標準和要求。市域城鎮(zhèn)體系格局的變化。 城市空間體系格局的變化意味著人口和崗位規(guī)模和空間布局的巨大變化，并對交通需求產(chǎn)生源頭的影響，是白皮書交通政策需要關注的源頭要素?；仡櫳鲜兰o90 年代以來的上海城市空間布局的發(fā)展歷程，城市發(fā)展空間逐步由浦西核心區(qū)、向浦東、 向市域范圍擴展，區(qū)域間的聯(lián)系也在持續(xù)密切。從上海市域航空遙感圖變化來看，二輪城市總規(guī)頒布后的十余年中，城市擴展的速度進一步加快，中心城浦東地區(qū)得到了充分的發(fā)展，近郊的發(fā)展速度顯著加快，中心城蔓延態(tài)勢日益明顯，以外環(huán)線為分界的區(qū)域差別化設施配置標準面臨客觀的發(fā)

6、展挑戰(zhàn)和調(diào)整要求。交通設施體系和出行特征的變化。 交通設施是引導城市空間開發(fā)的重要載體。在02 版白皮書頒布時，上海市整體的交通基礎設施仍相對滯后，道路網(wǎng)絡總體容量不大，軌道交通網(wǎng)絡嚴重滯后。經(jīng)過十年發(fā)展，在13 版白皮書頒布時，交通基礎設施由相對滯后到初步建成，網(wǎng)絡結構逐步優(yōu)化，服務質(zhì)量大大提高，但設施規(guī)模進一步拓展的難度也在日益增大。從需求層面看，隨著居民出行距離的不斷拉長和生活水平的提高，汽車保有量迅猛增加。雖然公共交通出行比例不斷提升，但增幅逐步放緩。同時，隨著電動自行車的普及發(fā)展和私人小客車的快速增長，以公共交通為導向的交通模式面臨較大挑戰(zhàn)，公共交通出行比重提升速度明顯滯后于小客車和

7、電動自行車。既有以車輛擁有控制和設施增量為核心的政策導向面臨向交通需求管理轉型的迫切需求。4、一體化發(fā)展理念的堅持和提升1998 年 7 月，英國政府頒布了解決交通問題的新手段：方便所有出行者(A New Deal For Transport ： Better for everyone )的交通政策白皮書。 英國以往交通政策的主題是私有化、競爭和放松管制，但上世紀末，英國交通運輸體系暴露出很多問題。為了改善交通，該報告首次提出了一體化交通的概念，一體化交通就是這版白皮書解決交通問題的新手段。該報告涉及3 個重要的觀點，即目標和價值理念上追求可持續(xù)發(fā)展，減少出行對小客車的依賴； 應對手段上注重系

8、統(tǒng)的整合，包括設施體系的整合以及運營組織的整合； 管理保障上注重綜合性管理機構的統(tǒng)籌管理，并強化社會參與。雖然在政策背景、目的、階段等方面與上海交通發(fā)展存在較大的差異，但其白皮書中所提及的三大理念，卻給上海交通發(fā)展較多的啟示和借鑒。02 版白皮書首次系統(tǒng)性闡述了上海一體化交通的內(nèi)涵，明確提出了上海一體化交通應該具備的價值取向，即人性化、捷運化、信息化和生態(tài)化4大基本特征，設定了一體化交通的階段控制目標要求，即提供 “暢達、 安全、舒適、清潔”的交通服務，同時闡述了交通應與土地、經(jīng)濟、環(huán)境等外部要素聯(lián)動發(fā)展，交通體系內(nèi)部要實現(xiàn)設施平衡、運行協(xié)調(diào)、管理統(tǒng)一等發(fā)展要求。十年來上海始終高舉交通一體化的

9、旗幟，堅持以人為本、集約高效、智能生態(tài)等價值取向，但兩輪白皮書依然體現(xiàn)了一定的差別，其核心差異在02 版白皮書面對02 版白皮書面對的是一個相對分散但快速發(fā)展的交通基礎設施快速建設時期，隨著交通設施規(guī)模的擴大，各系統(tǒng)關聯(lián)性不強的矛盾日益突出，如各類交通設施之間連接不緊密，各種方式之間無法協(xié)調(diào)運作以及各部門之間難以形成管理合力等等，促使子系統(tǒng)整合發(fā)展成為新世紀上海城市交通發(fā)展的首要任務，因此 02 版白皮書更加側重交通體系內(nèi)部的一體化要素整合。而13 版白皮書面臨的更大挑戰(zhàn)來自于交通外部，隨著生態(tài)文明建設上升為國家戰(zhàn)略，隨著全球城市構建對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域聯(lián)動等不同圈層交通與城鎮(zhèn)體系的聯(lián)動發(fā)展要求的

10、強化，隨著社會治理體系的變化，交通與環(huán)境、用地、經(jīng)濟、社會參與等外部因素的關聯(lián)度越來越大，交通必須和外部要素聯(lián)動發(fā)展，才能適應新的發(fā)展形勢和要求。而與之相適應，在階段控制性指標的設置和選取過程中，除了既有的效率指標外，交通文明、綠色低碳等指標也上升到頂層目標。5、重大交通制度設計的變化重大交通制度設計是交通白皮書政策的核心。02 版交通白皮書以構筑國際大都市一體化交通為總體目標，以“公共交通優(yōu)先、交通區(qū)域差別、道路車輛協(xié)調(diào)”為基本準則，開展了包括設施建設、通行秩序、運輸組織、綜合管理等全方面的政策制度設計。13 版交通白皮書總體延續(xù)了02 版白皮書的核心制度，但對其內(nèi)涵和外延均進行了拓展。關于

11、交通基礎設施建設02 版白皮書制定了適度超前的交通基礎設施關于交通基礎設施建設投資政策，設定了城市交通基礎設施投資規(guī)模占全市國內(nèi)生產(chǎn)總值5% 的目標，其中軌道交通投資額占比高達40% 。 13 版白皮書雖未設定明確的投資規(guī)模占比，但依然強調(diào)交通設施的建設投入，當然投資重點和區(qū)域有所變化。城市交通基礎設施依然是投資重點，按交通方式分，投資將進一步向公共交通傾斜，慢行設施的重要度也得到提升；按區(qū)域分，投資將進一步向郊區(qū)新城、新市鎮(zhèn)傾斜。對外交通中，航運中心建設的高峰已經(jīng)過去，未來設施建設重點在于機場服務能力的提升、海港設施的完善以及內(nèi)河航運的突破，而鐵路系統(tǒng)建設方興未艾，也將成為近期對外交通建設的

12、重點。關于交通工具和通行秩序。 02 版白皮書關于交通工具和通行秩序管理的核心政策是非營運性小客車通行額度拍賣制度，對于摩托車和助動車擁有及使用的限制性政策，以及對于營運性車輛，如貨車的夜運政策，此外還有相配套的交通組織政策等。13 版交通白皮書意識到就上海目前設施發(fā)展階段而言，大規(guī)模的道路設施建設已經(jīng)難以為繼，在小客車擁有管理政策邊際效應逐步消失的背景下，應加速車輛擁有管理向使用管理的轉型，進一步強調(diào)停車管理的調(diào)控作用。對于02 版白皮書尚未政策導向的電動自行車，就其規(guī)范管理設定了上牌、目錄管理、違章治理等制度設計。對電商快速發(fā)展帶來的爆發(fā)式的快遞運輸需求，在延續(xù)夜運政策的基礎上，力爭在車型

13、標準化和規(guī)范化上取得突破。此外，13 版白皮書還進一步提升了交通文明的地位，從人、車、路、秩序環(huán)境等全要素治理的角度，進一步強調(diào)交通參與者文明意識提升對交通通行能力的挖潛作用。關于運輸組織和市場規(guī)制。 02 版白皮書高度關注交通客貨運輸行業(yè)的規(guī)范發(fā)展，在系統(tǒng)層面希望加強軌道與公交網(wǎng)絡和服務的整合，在市場規(guī)制方面重點強化公益性運輸業(yè)態(tài)的準入管理，明確了運輸業(yè)態(tài)發(fā)展的規(guī)?；I(yè)化和規(guī)范化導向，以及公益性和經(jīng)營性相結合定價、收費政策及配套補貼機制。13 版白皮書總體延續(xù)了02 版白皮書的政策導向，結合宏觀發(fā)展形勢和背景的變化進行了優(yōu)化。在運輸組織層面，進一步強化了以軌道交通為核心的公共交通整體服務水平的提升，在軌道交通基礎骨干地位轉型的同時，更加重視地面公交線網(wǎng)和路權體系的建設重構，重視換乘接駁體系的建設完善，重視中運量系統(tǒng)的互補錯位。在市場規(guī)制層面，對市場化、互聯(lián)網(wǎng)背景下新興業(yè)態(tài)的發(fā)展持鼓勵和規(guī)范的態(tài)度，力圖通過新業(yè)態(tài)的有序發(fā)展實現(xiàn)傳統(tǒng)交通模式的轉型升級。關于綜合管理和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。 02 版白皮書從用地、環(huán)境、技術等