西部地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的困境與政策選擇

1、西部地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的困境與政策選擇【論文關鍵詞】西部地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品困境【論文摘要】社會主義新農(nóng)村的建立就是要大力進步農(nóng)村的公共產(chǎn)品和公共效勞事業(yè)開展，以此推動我國小康、和諧社會開展的進程。本文首先描繪了我國西部地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的現(xiàn)狀，分析了所存在的主要問題，最后提出了在工業(yè)化、城市化、市場化進程較慢的西部農(nóng)村，建立以政府出資為主的農(nóng)村公共產(chǎn)品與公共效勞整治機制既有必要性，也有可行性。20世紀90年代以來，中央不斷加大對西部地區(qū)以改善農(nóng)村消費、生活條件為主要內容的農(nóng)村根底設施、農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入力度，農(nóng)田水利設施、農(nóng)村道路、電力、農(nóng)村教育、醫(yī)療、社會救濟等公共效勞事業(yè)有了新的開展，但

2、與西部地區(qū)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟開展的需求相比，已遠遠不能滿足西部地區(qū)對農(nóng)村公共產(chǎn)品與公共效勞的需要。農(nóng)村的公共產(chǎn)品與公共效勞事業(yè)落后，已經(jīng)成為制約西部地區(qū)農(nóng)業(yè)進步和農(nóng)村開展的重要因素。一、西部地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的現(xiàn)狀1、規(guī)劃落后與公共效勞不到位，農(nóng)村居民生活質量惡化。隨著農(nóng)村建立規(guī)模的迅速擴大，由于缺乏合理的規(guī)劃及原有的規(guī)劃不當，造成西部廣闊農(nóng)村地區(qū)在農(nóng)村根底設施建立和社會開展方面出現(xiàn)了三方面問題：一是局部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本沒有進展建立規(guī)劃，農(nóng)戶住宅位置沿襲歷史隨處而建，環(huán)境臟、亂、差，甚至在遙遠地區(qū)有相當一局部是年久失修的土坯房，存在較大的平安隱患；二是村鎮(zhèn)常常形成沿公路開展的帶狀集鎮(zhèn)格局，不利于農(nóng)村

3、小城鎮(zhèn)建立水電等根底設施的配置；三是土地利用沒有進展功能分區(qū)，導致局部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、畜禽養(yǎng)殖場等與農(nóng)村居民的房屋相鄰，使得生活污染物難以處理。調查顯示，西部地區(qū)的社區(qū)生活環(huán)境較東部地區(qū)存在著不小的差距。其中通 的村比例比東部低近30，通郵村比重低于東部地區(qū)36，飲用平安衛(wèi)生水的村比重比東部地區(qū)低近20。2、公共投入嚴重缺乏，造成農(nóng)村教育文化衛(wèi)惹事業(yè)開展滯后。西部農(nóng)村公共投資上存在的供求矛盾，已嚴重影響著西部地區(qū)非農(nóng)人口的就業(yè)和農(nóng)村人口生活程度的進步，阻礙了西部農(nóng)村的經(jīng)濟開展。主要表如今以下三個方面：一是科技文化投人缺乏，不利于農(nóng)村的政治穩(wěn)定和鄉(xiāng)風文明建立。二是教育投資缺乏，農(nóng)民文化素質低。據(jù)

4、全國第五次人口普查資料統(tǒng)計，西部地區(qū)農(nóng)村平均受教育年限為65年，低于東部地區(qū)的78年和中部地區(qū)的76年；高中以上文化程度的勞動力缺乏10，農(nóng)村12周歲以上的文盲率占50左右，比全國高13左右。據(jù)國家最近的農(nóng)業(yè)普查統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，西藏和青海的文盲率高達75和45。三是農(nóng)村醫(yī)療條件差，醫(yī)療程度低。目前西部地區(qū)66以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有衛(wèi)生院，農(nóng)村合作醫(yī)療在這些地區(qū)剛剛起步。3、農(nóng)村公共根底設施落后，影響了農(nóng)業(yè)消費力的進步。據(jù)調查，西部地區(qū)約有1/2左右的水庫帶病運行；灌溉渠工程根本完好率僅占30左右，70的排灌工程設施急需維修。結果導致許多河道淤積，防洪排澇才能降低，防洪設施的標準下降。據(jù)調查，西部地區(qū)每年

5、因農(nóng)田水利設施老化而減少灌溉面積103萬公頃，糧食消費減產(chǎn)51億公斤；西部地區(qū)沒有灌溉設施的農(nóng)田，平均每年受旱面積達1700多萬公頃，僅此項糧食減產(chǎn)就達20多億公斤。因為缺乏資金投入，西部農(nóng)村的根底設施嚴重落后于東、中部地區(qū)，西部農(nóng)村道路未形成體系，多是等外級路。二、西部地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的限制因素1、制度成因。西部少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村問題的制度成因主要是由于“自下而上的籌資機制和“自上而下的用資機制導致有關的公共產(chǎn)品與公共效勞供給嚴重缺乏、不當。首先，“自下而上的籌資機制是隨著我國長期堅持的“城鄉(xiāng)分治、以工促農(nóng)開展戰(zhàn)略逐步形成的。長期以來，我國施行城鄉(xiāng)分治戰(zhàn)略，使得城市和農(nóng)村的公共產(chǎn)品與公共效

6、勞籌資過程正好相反：前者自上而下，后者自下而上。這種戰(zhàn)略的弊端因為1978年以來的改革政策得到放大，造成農(nóng)村社會政府轉換職能的同時不僅沒有解決資金來源，反而加重了資金匱乏。尤其是1994年施行的分稅制和2000年開場進展的以“三取消、兩調整、一改革為主題的農(nóng)村稅費改革使農(nóng)村公共產(chǎn)品與公共效勞的供給發(fā)生了巨變，出現(xiàn)了公共產(chǎn)品與公共效勞供給主體的缺位現(xiàn)象。施行分稅制后，中央與地方雖然劃分了財權，但事權仍是模糊穿插的，特別是在農(nóng)村公共產(chǎn)品與公共效勞方面，本該由上級政府投資的公共產(chǎn)品與公共效勞，卻有相當數(shù)量通過轉移事權交由下級政府提供，甚至村民自治委員會還承當了較多的政務，供給主體錯位現(xiàn)象嚴重。這樣就

7、形成了財權層層上收，而事權層層下放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下政府財權和事權越來越不對稱的場面。農(nóng)村稅費改革加劇了這種不對稱。2、觀念層面：對供給主體認識模糊，致使責任不明確且影響制度創(chuàng)新。農(nóng)村公共產(chǎn)品是相對于農(nóng)民私人產(chǎn)品而言，用于滿足農(nóng)村公共需要，具有非競爭性與非排他性的社會產(chǎn)品。農(nóng)村公共產(chǎn)品中的全國性公共產(chǎn)品包括：農(nóng)村中的義務教育、方案生育、農(nóng)業(yè)根底科研等。農(nóng)村公共產(chǎn)品中的區(qū)域性公共產(chǎn)品包括：大江大河的治理、大型水利工程設施建立、跨區(qū)域的病蟲害防治等。農(nóng)村地區(qū)性的受益范圍較小的公共產(chǎn)品包括：農(nóng)村醫(yī)療、農(nóng)村道路建立、自來水供給等。然而，農(nóng)村的邊緣性那么使農(nóng)民很難享受到全國性和區(qū)域性的公共產(chǎn)品。而地方政府由于財

8、力有限，所能為農(nóng)民提供的公共產(chǎn)品也非常有限。農(nóng)村公共產(chǎn)品短缺遠高于城市。理論滯后和認識模糊，造成“政府缺位，影響了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。長期以來，在公共產(chǎn)品供給問題上有一種所有制決定論，認為城市以全民所有制為主，公共產(chǎn)品供給是政府的責任。因此，城市的大局部公共產(chǎn)品，如道路、橋梁、通訊、電力、供排水等根底設施的建立，學校、醫(yī)院、圖書館等公共效勞設施的建立都是由政府的財政支出來保證。而農(nóng)村那么是以集體所有制為主，公共產(chǎn)品供給應該由集體經(jīng)濟組織自己解決，政府不必承當責任。多年來，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主體不是政府，而是鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民個人，因此，在農(nóng)村到處可以看到諸如“人民教育人民辦、“人民道路人民

9、修等標語口號。最有代表性的是農(nóng)村稅費改革之前向農(nóng)民收取的“五項統(tǒng)籌，包括鄉(xiāng)村兩級辦學、方案生育、優(yōu)撫、民兵訓練、鄉(xiāng)村道路修建等經(jīng)費。在這五項統(tǒng)籌費中，除鄉(xiāng)村道路修建屬于地方性的公共產(chǎn)品之外，其他都是典型的純公共產(chǎn)品，應由政府提供，但在理論中那么全由農(nóng)民負擔。3、村公共產(chǎn)品供給的構造性矛盾突出，不利于農(nóng)村公共事業(yè)的全面協(xié)調開展。由于供給與需求錯位，使得本已捉襟見肘的公共產(chǎn)品供給問題雪上加霜。一是重“硬輕“軟。熱衷于提供看得見、摸得著的“硬公共產(chǎn)品，對上級要求考核的防洪防澇設施建立、農(nóng)村電網(wǎng)改造、交通道路建立等公共設施工程，千方百計組織資金加以施行，而對農(nóng)業(yè)科技推廣應用、農(nóng)業(yè)開展綜合規(guī)劃和信息系統(tǒng)

10、建立等“軟公共產(chǎn)品沒有太高的積極性。二是重“準輕“純。對農(nóng)村準公共產(chǎn)品的消費比擬重視，而對純公共產(chǎn)品的消費，卻存在著“等、靠、要的思想，假設上級政府不予支持就一籌莫展。三是重“短輕“長。熱衷于提供見效快、易出成績的短期公共工程，不愿提供見效慢、期限長但具戰(zhàn)略性的公共產(chǎn)品。四是重“建輕“養(yǎng)。熱衷于投資新建公共工程，不注重存量工程的保養(yǎng)和維護，造成資金浪費。三、改善西部地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的對策1、消除政策歧視，建立城鄉(xiāng)一體化的公共產(chǎn)品供給體制。長期以來，我國采取的重城輕鄉(xiāng)、重工輕農(nóng)政策形成了今天城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟社會構造，同時也形成了城鄉(xiāng)相對獨立的公共產(chǎn)品供給體系。“解鈴還須系鈴人。要實現(xiàn)農(nóng)村公

11、共產(chǎn)品供給制度的轉換和創(chuàng)新，從根本上說就是要打破這種在公共產(chǎn)品供給上的城鄉(xiāng)分治格局，建立城鄉(xiāng)一體化的公共產(chǎn)品供給體制，讓政府承當起農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給責任。只有這樣，才能從根本上減輕農(nóng)民負擔，改變農(nóng)村長期貧窮落后的相貌，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會的全面開展。2、改革農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的決策程序和管理體制，優(yōu)化供給構造，進步供給效率。要改變過去農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的指導人個人偏好，建立由農(nóng)村內部需求決定公共產(chǎn)品的供給機制，實現(xiàn)供給決策程序由“自上而下到“自下而上的轉變。一方面，要建立農(nóng)村正常的公共產(chǎn)品需求表達機制，使一個村或鄉(xiāng)范圍內多數(shù)人的需求意愿得以表達。這就要求必須推進農(nóng)村基層民主制度建立，可在村民委員會和鄉(xiāng)

12、人民代表大會制度的根底上，通過農(nóng)民和農(nóng)民代表對本社區(qū)的公益事業(yè)建立進展投票表決，使農(nóng)民的意見得到充分反映。要增加公共資源使用的透明度，定期把收支情況公布于眾。另一方面，要貫徹村民委員會組織法，使指導人真正對本地選民負責，可以根據(jù)群眾的意愿提供公共產(chǎn)品和效勞，以滿足農(nóng)村居民的真實需要。另外，要加快農(nóng)村基層行政改革，進一步深化農(nóng)村管理構造改革，減少財政供養(yǎng)人員，減輕農(nóng)村財政負擔，保證物質性公共產(chǎn)品的有效增量，進步農(nóng)村公共資源效率。3、開展市場供給，發(fā)揮政策調節(jié)作用，實行投資主體多元化，建立農(nóng)村公共產(chǎn)品多元化供給體系。我國農(nóng)村地域廣闊，對農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求規(guī)模較大，而且歷史欠賬很多，僅僅依靠現(xiàn)有的有

13、限財力，往往力不從心。因此，對于局部準公共產(chǎn)品，如道路和市場的修建等，可以采取支付與市場混合的方式來提供。要在明晰產(chǎn)權的前提下，積極引進外資和各類民間資本，按照“誰投資，誰受益的原那么，大力興辦農(nóng)村公益事業(yè)，提供更多的農(nóng)村公共產(chǎn)品。這樣，可以通過投資主體多元化，來減輕縣鄉(xiāng)等基層財政的負擔，減少農(nóng)民對公共產(chǎn)品的本錢分擔。政府無疑是農(nóng)村公共產(chǎn)品最主要的供給主體。但是政府及公共部門的過度壟斷會使供給數(shù)量缺乏，質量不高，難以滿足農(nóng)民對公共產(chǎn)品多樣化、高質量的要求。因此，應推進農(nóng)村公共產(chǎn)品供給由政府主導形式向政府誘導形式轉變，做到民主決策、政府誘導、混合消費，根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品的層次和性質，在供給主體、資金來源和供給方式上實現(xiàn)多元化。4、促進社會公平，加大農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的支持和投入力度。隨著經(jīng)濟開展和收入程度的逐步進步，公共產(chǎn)品供給的相對規(guī)模呈現(xiàn)不斷上升趨勢。在財政約束條件下，確定公平合理的公共產(chǎn)品優(yōu)先供給順序是非常有益的。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)供給方面，基于農(nóng)村公共產(chǎn)品嚴重短缺的現(xiàn)狀，應把公共資源的分配重點放在農(nóng)村，縮減城市“錦上添花的公共開支，增加農(nóng)村“雪中送炭的工程建立。在地域平衡方面，對于中西部地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，中央財政應優(yōu)先考慮并以中央和省級財政承當為主。東部地區(qū)財力較強，主要由省和縣鄉(xiāng)負擔，中央財政給予適當補助。在供給