PPP模式、含義（PPP的各種模式與含義、現(xiàn)實(shí)應(yīng)用、必要條件）

1、 .wd. .wd. .wd.PPP模式即PublicPrivatePartnership的字母縮寫(xiě)，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為根基，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方到達(dá)比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。公私合營(yíng)模式PPP，以其政府參與全過(guò)程經(jīng)營(yíng)的特點(diǎn)受到國(guó)內(nèi)外廣泛關(guān)注。PPP模式將局部政府責(zé)任以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會(huì)主體企業(yè)，政府與社會(huì)主體建設(shè)起“利益共享、不安全因素共擔(dān)、全程合作的共同體關(guān)系，政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)減輕，社會(huì)主體的投資不安全因素減小。PPP模式比較適用于公益性較強(qiáng)的廢棄

2、物處理或其中的某一環(huán)節(jié)，如有害廢棄物處理和生活垃圾的燃燒處理與填埋處置環(huán)節(jié)。這種模式需要合理選擇合作工程和考慮政府參與的形式、程序、渠道、范圍與程度，這是值得探討且令人困擾的問(wèn)題。PPP模式，也稱PPP融資，或者PPP。隨著工程融資的開(kāi)展，有一個(gè)詞PPP(Public-Private Partnership，公私合伙或合營(yíng)，又稱公私協(xié)力)開(kāi)場(chǎng)出現(xiàn)并越來(lái)越流行，特別是在歐洲。該詞最早由英國(guó)政府于1982年提出，是指政府與私營(yíng)商簽訂長(zhǎng)期協(xié)議，授權(quán)私營(yíng)商代替政府建設(shè)、運(yùn)營(yíng)或管理公共根基設(shè)施并向公眾提供公共服務(wù)。本文擬對(duì)PPP的各種定義作一個(gè)綜述，并論述它的理論根基。狹義定義:從各國(guó)和國(guó)際組織對(duì)PPP

3、的理解來(lái)看，PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP泛指公共部門(mén)與私人部門(mén)為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建設(shè)的各種合作關(guān)系，而狹義的PPP可以理解為一系列工程融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBFO等多種模式。狹義的PPP更加強(qiáng)調(diào)合作過(guò)程中的不安全因素分擔(dān)機(jī)制和工程的衡工量值(ValueForMoney)原那么。廣義定義:PPP是英文Public-Private Partnership的簡(jiǎn)寫(xiě)，中文直譯為“公私合伙制，簡(jiǎn)言之指公共部門(mén)通過(guò)與私人部門(mén)建設(shè)伙伴關(guān)系提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種方式。雖然私人部門(mén)參與提供公共產(chǎn)品或服務(wù)已有很長(zhǎng)歷史，但PPP術(shù)語(yǔ)的出現(xiàn)不過(guò)是近十年的事情，在此之前人們廣為使用的術(shù)語(yǔ)是C

4、oncession、BOT、PFI等。PPP本身是一個(gè)意義非常廣泛的概念，加之意識(shí)形態(tài)的不同，要想使世界各國(guó)對(duì)PPP確實(shí)切內(nèi)涵達(dá)成共識(shí)是非常困難的。德國(guó)學(xué)者NorbertPortz甚至認(rèn)為試圖去總結(jié)PPP是什么或者應(yīng)該是什么幾乎沒(méi)有任何意義，它沒(méi)有固定的定義，并且也很難去考證這個(gè)含義模糊的英文單詞的起源，PPP確實(shí)切含義要根據(jù)不同的案例來(lái)確定。一、PPP的各種模式及其含義廣義PPP可以分為外包、特許經(jīng)營(yíng)和私有化三大類(lèi)，其中：外包類(lèi):PPP工程一般是由政府投資，私人部門(mén)承包整個(gè)工程中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)職能，例如只負(fù)責(zé)工程建設(shè)，或者受政府之托代為管理維護(hù)設(shè)施或提供局部公共服務(wù)，并通過(guò)政府付費(fèi)實(shí)現(xiàn)收益。在

5、外包類(lèi)PPP工程中，私人部門(mén)承擔(dān)的不安全因素相對(duì)較小。特許經(jīng)營(yíng)類(lèi):工程需要私人參與局部或全部投資，并通過(guò)一定的合作機(jī)制與公共部門(mén)分擔(dān)工程不安全因素、共享工程收益。根據(jù)工程的實(shí)際收益情況，公共部門(mén)可能會(huì)向特許經(jīng)營(yíng)公司收取一定的特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)或給予一定的補(bǔ)償，這就需要公共部門(mén)協(xié)調(diào)好私人部門(mén)的利潤(rùn)和工程的公益性兩者之間的平衡關(guān)系，因而特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)工程能否成功在很大程度上取決于政府相關(guān)部門(mén)的管理水平。通過(guò)建設(shè)有效的監(jiān)管機(jī)制，特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)工程能充分發(fā)揮雙方各自的優(yōu)勢(shì)，節(jié)約整個(gè)工程的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)成本，同時(shí)還能提高公共服務(wù)的質(zhì)量。工程的資產(chǎn)最終歸公共部門(mén)保存，因此一般存在使用權(quán)和所有權(quán)的移交過(guò)程，即合同完畢后要求私人

6、部門(mén)將工程的使用權(quán)或所有權(quán)移交給公共部門(mén)。私有化類(lèi):PPP工程那么需要私人部門(mén)負(fù)責(zé)工程的全部投資，在政府的監(jiān)管下，通過(guò)向用戶收費(fèi)收回投資實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)。由于私有化類(lèi)PPP工程的所有權(quán)永久歸私人擁有，并且不具備有限追索的特性，因此私人部門(mén)在這類(lèi)PPP工程中承擔(dān)的不安全因素最大。二、主要內(nèi)涵第一、PPP是一種新型的工程融資模式。工程PPP融資是以工程為主體的融資活動(dòng)，是工程融資的一種實(shí)現(xiàn)形式，主要根據(jù)工程的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府扶持措施的力度而不是工程投資人或發(fā)起人的資信來(lái)安排融資。工程經(jīng)營(yíng)的直接收益和通過(guò)政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益是歸還貸款的資金來(lái)源，工程公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。第二

7、、PPP融資模式可以使民營(yíng)資本更多地參與到工程中，以提高效率，降低不安全因素。這也正是現(xiàn)行工程融資模式所欠缺的。政府的公共部門(mén)與民營(yíng)企業(yè)以特許權(quán)協(xié)議為根基進(jìn)展全程的合作，雙方共同對(duì)工程運(yùn)行的整個(gè)周期負(fù)責(zé)。PPP方式的操作規(guī)那么使民營(yíng)企業(yè)參與到城市軌道交通工程確實(shí)認(rèn)、設(shè)計(jì)和可行性研究等前期工作中來(lái)，這不僅降低了民營(yíng)企業(yè)的投資不安全因素，而且能將民營(yíng)企業(yè)在投資建設(shè)中更有效率的管理方法與技術(shù)引入工程中來(lái)，還能有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)工程建設(shè)與運(yùn)行的控制，從而有利于降低工程建設(shè)投資的不安全因素，較好地保障國(guó)家與民營(yíng)企業(yè)各方的利益。這對(duì)縮短工程建設(shè)周期，降低工程運(yùn)作成本甚至資產(chǎn)負(fù)債率都有值得肯定的現(xiàn)實(shí)意義。第三、P

8、PP模式可以在一定程度上保證民營(yíng)資本“有利可圖。私營(yíng)部門(mén)的投資目標(biāo)是尋求既能夠還貸又有投資回報(bào)的工程，無(wú)利可圖的根基設(shè)施工程是吸引不到民營(yíng)資本的投入的。而采取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應(yīng)的政策扶持作為補(bǔ)償，從而很好地解決了這個(gè)問(wèn)題，如稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保、給予民營(yíng)企業(yè)沿線土地優(yōu)先開(kāi)發(fā)權(quán)等。通過(guò)實(shí)施這些政策可提高民營(yíng)資本投資城市軌道交通工程的積極性。第四、PPP模式在減輕政府初期建設(shè)投資負(fù)擔(dān)和不安全因素的前提下，提高城市軌道交通服務(wù)質(zhì)量。在PPP模式下，公共部門(mén)和民營(yíng)企業(yè)共同參與城市軌道交通的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，由民營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)工程融資，有可能增加工程的資本金數(shù)量，進(jìn)而降低較高的資產(chǎn)負(fù)債率，而且不

9、但能節(jié)省政府的投資，還可以將工程的一局部不安全因素轉(zhuǎn)移給民營(yíng)企業(yè)，從而減輕政府的不安全因素。同時(shí)雙方可以形成互利的長(zhǎng)期目標(biāo)，更好地為社會(huì)和公眾提供服務(wù)。 三、主要優(yōu)點(diǎn) 在于將市場(chǎng)機(jī)制引進(jìn)了根基設(shè)施的投融資。不是所有城市根基設(shè)施工程都是可以商業(yè)化的，應(yīng)該說(shuō)大多數(shù)根基設(shè)施是不能商業(yè)化的。政府不能認(rèn)為，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作根基設(shè)施工程等于政府全部退出投資領(lǐng)域。在根基設(shè)施市場(chǎng)化過(guò)程中，政府將不得不繼續(xù)向根基設(shè)施投入一定的資金。對(duì)政府來(lái)說(shuō)，在PPP工程中的投入要小于傳統(tǒng)方式的投入，兩者之間的差值是政府采用PPP方式的收益。1消除費(fèi)用的超支。公共部門(mén)和私人企業(yè)在初始階段私人企業(yè)與政府共同參與工程的識(shí)別、可行性

10、研究、設(shè)施和融資等工程建設(shè)過(guò)程,保證了工程在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上的可行性，縮短前期工作周期,使工程費(fèi)用降低。PPP模式只有當(dāng)工程已經(jīng)完成并得到政府批準(zhǔn)使用后，私營(yíng)部門(mén)才能開(kāi)場(chǎng)獲得收益,因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造價(jià),能夠消除工程完工不安全因素和資金不安全因素。研究說(shuō)明，與傳統(tǒng)的融資模式相比，PPP工程平均為政府部門(mén)節(jié)約17%的費(fèi)用，并且建設(shè)工期都能按時(shí)完成。2有利于轉(zhuǎn)換政府職能，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。政府可以從繁重的事務(wù)中脫身出來(lái)，從過(guò)去的根基設(shè)施公共服務(wù)的提供者變成一個(gè)監(jiān)管的角色，從而保證質(zhì)量，也可以在財(cái)政預(yù)算方面減輕政府壓力。3促進(jìn)了投資主體的多元化。利用私營(yíng)部門(mén)來(lái)提供資產(chǎn)和服務(wù)能為政府部門(mén)提

11、供更多的資金和技能,促進(jìn)了投融資體制改革。同時(shí),私營(yíng)部門(mén)參與工程還能推動(dòng)在工程設(shè)計(jì)、施工、設(shè)施管理過(guò)程等方面的革新,提高辦事效率,傳播最正確管理理念和經(jīng)歷。4政府部門(mén)和民間部門(mén)可以取長(zhǎng)補(bǔ)短，發(fā)揮政府公共機(jī)構(gòu)和民營(yíng)機(jī)構(gòu)各自的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)對(duì)方身上的缺乏。雙方可以形成互利的長(zhǎng)期目標(biāo)，可以以最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)。5使工程參與各方整合組成戰(zhàn)略聯(lián)盟,對(duì)協(xié)調(diào)各方不同的利益目標(biāo)起關(guān)鍵作用。6不安全因素分配合理。與BOT等模式不同,PPP在工程初期就可以實(shí)現(xiàn)不安全因素分配,同時(shí)由于政府分擔(dān)一局部不安全因素,使不安全因素分配更合理,減少了承建商與投資商不安全因素,從而降低了融資難度,提高了工程融資成功

12、的可能性。政府在分擔(dān)不安全因素的同時(shí)也擁有一定的控制權(quán)。7應(yīng)用范圍廣泛，該模式突破了引入私人企業(yè)參與公共根基設(shè)施工程組織機(jī)構(gòu)的多種限制，可適用于城市供熱等各類(lèi)市政公用事業(yè)及道路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、醫(yī)院、學(xué)校等。 四、開(kāi)展方式 PPP模式的典型構(gòu)造為：政府部門(mén)或地方政府通過(guò)政府采購(gòu)形式與中標(biāo)單位組成的特殊目的公司簽定特許合同(特殊目的公司一般由中標(biāo)的建筑公司、服務(wù)經(jīng)營(yíng)公司或?qū)こ踢M(jìn)展投資的第三方組成的股份)由特殊目的公司負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營(yíng)。政府通常與提供貸款的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成一個(gè)直接協(xié)議，這個(gè)協(xié)議不是對(duì)工程進(jìn)展擔(dān)保的協(xié)議，而是一個(gè)向借貸機(jī)構(gòu)承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關(guān)費(fèi)用的協(xié)定，這個(gè)協(xié)議使特

13、殊目的公司能比較順利地獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款。采用這種融資形式的實(shí)質(zhì)是：政府通過(guò)給予私營(yíng)公司長(zhǎng)期的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)來(lái)?yè)Q取根基設(shè)施加快建設(shè)及有效運(yùn)營(yíng)。 五、現(xiàn)實(shí)應(yīng)用PPP模式在各種工程廣泛應(yīng)用PPP模式已經(jīng)得到了普遍的應(yīng)用。1992年英國(guó)最早應(yīng)用PPP模式。英國(guó)75%的政府管理者認(rèn)為PPP模式下的工程到達(dá)和超過(guò)價(jià)格與質(zhì)量關(guān)系的要求，可節(jié)省17%的資金。80%的工程工程按規(guī)定工期完成，常規(guī)招標(biāo)工程按期完成的只有30%；20%未按期完成的、拖延時(shí)間最長(zhǎng)沒(méi)有超過(guò)4個(gè)月。同時(shí)，80%的工程耗資均在預(yù)算之內(nèi)，一般傳統(tǒng)招標(biāo)方式只能到達(dá)25%；20%超過(guò)預(yù)算的是因?yàn)檎岢稣{(diào)整工程方案。按照英國(guó)的經(jīng)歷，適于PP

14、P模式的工程包括：交通公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、港口、衛(wèi)生醫(yī)院、公共安全監(jiān)獄、國(guó)防、教育學(xué)校、公共不動(dòng)產(chǎn)管理。智利是國(guó)家為平衡根基設(shè)施投資和公用事業(yè)急需改善的背景下于1994年引進(jìn)PPP模式的。結(jié)果是提高了根基設(shè)施現(xiàn)代化程度，并獲得充足資金投資到社會(huì)開(kāi)展方案。已完成36個(gè)工程，投資額60億美元。其中，24個(gè)交通領(lǐng)域工程、9個(gè)機(jī)場(chǎng)、2個(gè)監(jiān)獄、1個(gè)水庫(kù)。年投資規(guī)模由模式實(shí)施以前的3億美元增加到17億美元。葡萄牙自1997年啟動(dòng)PPP模式，首先應(yīng)用在公路網(wǎng)的建設(shè)上。至2006年的10年期間，公路里程比原來(lái)增加一倍。除公路以外，正在實(shí)施的工程還包括醫(yī)院的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)、修建鐵路和城市地鐵。巴西于2004年12月通

15、過(guò)“公私合營(yíng)PPP模式法案，該法對(duì)國(guó)家管理部門(mén)執(zhí)行PPP模式下的工程招投標(biāo)和簽訂工程合同做出具體的規(guī)定。據(jù)巴西方案部稱，已經(jīng)列入2004年2007年四年開(kāi)展規(guī)劃中的23項(xiàng)公路、鐵路、港口和灌溉工程將作為PPP模式的首批招標(biāo)工程，總投資130.67億雷亞爾。促進(jìn)中國(guó)根基設(shè)施建設(shè)工程的民營(yíng)化。在中國(guó)根基設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域引入PPP模式，具有極其重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。中國(guó)政府也開(kāi)場(chǎng)認(rèn)識(shí)到這些重要價(jià)值，并為PPP模式在中國(guó)的開(kāi)展提供了一定的國(guó)家政策層面的支持和法律法規(guī)層面的支持。六、必要條件1政府支持政府部門(mén)的有力支持。在PPP模式中公共民營(yíng)合作雙方的角色和責(zé)任會(huì)隨工程的不同而有所差異，但政府的總體角色和責(zé)任-為

16、群眾提供最優(yōu)質(zhì)的公共設(shè)施和服務(wù)-卻是始終不變的。PPP模式是提供公共設(shè)施或服務(wù)的一種比較有效的方式，但并不是對(duì)政府有效治理和決策的替代。在任何情況下，政府均應(yīng)從保護(hù)和促進(jìn)公共利益的立場(chǎng)出發(fā)，負(fù)責(zé)工程的總體籌劃，組織招標(biāo)，理順各參與機(jī)構(gòu)之間的權(quán)限和關(guān)系，降低工程總體不安全因素等。2015年10月20日，國(guó)家開(kāi)展改革委和全國(guó)工商聯(lián)在北京舉行政府和社會(huì)資本合作(PPP)工程推介電視 會(huì)議,江蘇、安徽、福建、江西、山東、湖北、貴州等七個(gè)省份在會(huì)上推出總投資約9400億元的287個(gè)工程,涉及市政、公路、軌道交通、機(jī)場(chǎng)、水利、能源等多個(gè)領(lǐng)域。國(guó)家開(kāi)展改革委副主任張勇在會(huì)上說(shuō),推廣實(shí)施PPP模式對(duì)于深化投融

17、資體制改革、激發(fā)民間投資活力、提高公共產(chǎn)品和服務(wù)供給效率、擴(kuò)大有效投資等具有重要意義。當(dāng)前,從中央到地方,從政府到企業(yè),推廣實(shí)施PPP模式的熱情很高,取得了積極進(jìn)展。但與此同時(shí),民間資本的參與度仍然缺乏。專家分析,民間資本仍然存在信心缺乏、意愿不強(qiáng)等問(wèn)題,同時(shí)由于對(duì)政策不了解,還存在分散和投資無(wú)序等問(wèn)題。將具有較好盈利預(yù)期的工程對(duì)民間資本開(kāi)放,有助于調(diào)動(dòng)民間資本積極性。2健全法律健全的法律法規(guī)制度。PPP工程的運(yùn)作需要在法律層面上，對(duì)政府部門(mén)與企業(yè)部門(mén)在工程中需要承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和不安全因素進(jìn)展明確界定，保護(hù)雙方利益。在PPP模式下，工程設(shè)計(jì)、融資、運(yùn)營(yíng)、管理和維護(hù)等各個(gè)階段都可以采納公共民營(yíng)

18、合作，通過(guò)完善的法律法規(guī)對(duì)參與雙方進(jìn)展有效約束，是最大限度發(fā)揮優(yōu)勢(shì)和彌補(bǔ)缺乏的有力保證。2015年6月1日，我國(guó)?根基設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理方法?正式施行。該方法明確了在能源、交通、水利、環(huán)保、市政等根基設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)，境內(nèi)外法人或其他組織均可通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，在一定期限和范圍內(nèi)參與投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)根基設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益。?根基設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理方法?確立了社會(huì)資本可參與特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的制度性創(chuàng)新，業(yè)界均默認(rèn)其為“PPP 基本法。3專業(yè)人才專業(yè)化機(jī)構(gòu)和人才的支持。PPP模式的運(yùn)作廣泛采用工程特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式，進(jìn)展構(gòu)造融資，這需要比較復(fù)雜的法律、金融和財(cái)務(wù)等方面的知識(shí)。一方面要求政策制定參與