財(cái)政本質(zhì)與國(guó)有資產(chǎn)管理體制的完善

1、財(cái)政本質(zhì)與國(guó)有資產(chǎn)管理體制的完善摘要從制度變遷的角度看,財(cái)政本質(zhì)的不同認(rèn)識(shí)代表著各利益集團(tuán)的利益格局。主流學(xué)派的“國(guó)家分配論與當(dāng)前較為流行的“公共財(cái)政論等觀點(diǎn),是從各自的角度對(duì)待國(guó)有資產(chǎn)管理體制問題,理論上講,他們都沒什么不正確。但從整個(gè)社會(huì)占支配地位的利益集團(tuán)(國(guó)家)的角度考察,我們認(rèn)為,至少我國(guó)目前仍應(yīng)堅(jiān)持以“國(guó)家分配論為指導(dǎo)思想的“一體兩翼的國(guó)有資產(chǎn)管理形式為主,但不排除一些條件具備的地方施行“國(guó)資委形式。關(guān)鍵詞財(cái)政本質(zhì);國(guó)有資產(chǎn)管理體制中圖分類號(hào)810.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼文章編號(hào)1008-2670(2000)03-0037-04時(shí)至今日,財(cái)政理論的主流學(xué)派仍否認(rèn)國(guó)有資本營(yíng)運(yùn)的獨(dú)立性。他們認(rèn)為

2、,國(guó)家財(cái)政既是“管理型的,又是“經(jīng)營(yíng)型的,“公共財(cái)政與國(guó)有資產(chǎn)管理這兩方面內(nèi)容,僅是財(cái)政的兩個(gè)組成部分,主體是一個(gè),即以國(guó)家為主體,本質(zhì)是一樣的,都反映一定的財(cái)政分配關(guān)系,只是兩者有著不同的活動(dòng)范圍,因此不應(yīng)完全獨(dú)立起來對(duì)待,以免割裂財(cái)政的整體性。這樣,“財(cái)政與國(guó)有資產(chǎn)管理是整體與部分的關(guān)系,是主體與兩翼的關(guān)系(其中另一翼是稅收),三者構(gòu)成一個(gè)完好的財(cái)政體系。本文擬借助于對(duì)財(cái)政本質(zhì)的認(rèn)識(shí),從制度變遷的角度討論國(guó)有資產(chǎn)管理在財(cái)政體系中的定位問題。一、從制度變遷看財(cái)政的本質(zhì)建國(guó)以來,我國(guó)財(cái)政理論在財(cái)政本質(zhì)上的代表性認(rèn)識(shí),最主要的有如下流派:國(guó)家分配論、價(jià)值分配論、國(guó)家資金運(yùn)動(dòng)論、共同需要論、剩余產(chǎn)

3、品分配論和再消費(fèi)前提論等觀點(diǎn)(賈康,1998)。近年來,隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善與開展,有人提出應(yīng)將傳統(tǒng)占主流地位的“國(guó)家分配論開展成為“公共財(cái)政論。他們認(rèn)為,財(cái)政首先表現(xiàn)為一種分配活動(dòng),但就分配論分配顯然是狹隘的,但是把財(cái)政定義為是國(guó)家(或政府)所進(jìn)展的經(jīng)濟(jì)活動(dòng),又失之過寬。因此財(cái)政除參與分配外,還對(duì)資源配置、收入分配,以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和增長(zhǎng)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)起著重要作用。為此,財(cái)政概念一般可表述為:財(cái)政是國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)其職能的需要,憑借政治權(quán)利及財(cái)產(chǎn)權(quán)利,參與一部分社會(huì)產(chǎn)品或國(guó)民收入分配和再分配所進(jìn)展的一系列經(jīng)濟(jì)活動(dòng)(王國(guó)清,1999)。歸納目前中國(guó)財(cái)政理論界的根本格局,大體上可以說是“國(guó)家分

4、配論與“公共財(cái)政論等兩三個(gè)較具影響力的非主流學(xué)派間的學(xué)術(shù)論爭(zhēng)。從財(cái)政本質(zhì)的不同認(rèn)識(shí)上,我們不難發(fā)現(xiàn)其最根本之處仍在于“利益之爭(zhēng)。為此,我們借助于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“制度變遷理論對(duì)此略加闡述。諾斯認(rèn)為,制度是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)那么,或者更標(biāo)準(zhǔn)地說,制度是構(gòu)建人類互相行為的人為設(shè)定的約束。它的主要特征是:制度是人類適應(yīng)環(huán)境的結(jié)果;制度是一種公共品。它由社會(huì)認(rèn)可的非正式約束,國(guó)家規(guī)定的正式約束和施行機(jī)制三部分所組成。非正式約束是人們?cè)陂L(zhǎng)期交往中無意識(shí)形成的,具有持久的生命力,并構(gòu)成世代相傳的文化的一部分,它主要包括價(jià)值信念、倫理標(biāo)準(zhǔn)、道德觀念、風(fēng)俗習(xí)慣、意識(shí)形態(tài)等因素。在非正式約束中,意識(shí)形態(tài)處于核心地

5、位。正式約束是指人們有意識(shí)創(chuàng)造的一系列政策法規(guī)。它包括政治規(guī)那么、經(jīng)濟(jì)規(guī)那么和契約,以及由這一系列的規(guī)那么構(gòu)成的一種等級(jí)構(gòu)造。施行機(jī)制是制度構(gòu)成中的關(guān)鍵一環(huán)。分開了施行機(jī)制,任何制度尤其是正式規(guī)那么就形同虛設(shè)。制度變遷是制度開展的必然規(guī)律,它是指制度的替代、轉(zhuǎn)換與交易過程,其替代、轉(zhuǎn)換與交易活動(dòng)存在著種種技術(shù)和社會(huì)的約束條件。對(duì)財(cái)政本質(zhì)的不同認(rèn)識(shí)代表了一種制度變遷的趨勢(shì),從深層次上講,財(cái)政制度變遷的本質(zhì)是財(cái)政活動(dòng)中有關(guān)各種利益主體利益格局的重新調(diào)整。制度變遷順利進(jìn)展取決兩個(gè)條件:一是這些改革對(duì)利益各方均有好處;二是即使對(duì)某一方面可能產(chǎn)生損害,由于一方(如中央政府)承當(dāng)了這一損失,而不會(huì)引起利益

6、沖突,即所謂“帕累托改良。這實(shí)際上難以辦到,于是就產(chǎn)生了矛盾,需要予以協(xié)調(diào)。對(duì)此,存在兩種觀點(diǎn):一種認(rèn)為,經(jīng)濟(jì)體制改革說到底是一種利益關(guān)系的變革,改革的最大難題是協(xié)調(diào)存在于“體制摩擦背后的“利益摩擦。因此,對(duì)“財(cái)政體制改革戰(zhàn)略的考慮,應(yīng)當(dāng)著眼于如何妥善地解決改革中發(fā)生的各種利益矛盾。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為,制度變遷是一個(gè)包含著具有不同利益和不同相對(duì)力量的行為主體之間互相作用的政治過程,制度變遷的方向、速度、形式、廣度、深度和時(shí)間途徑完全取決于行為主體之間的利益一致程度和力量的比照關(guān)系,任何一組平衡的實(shí)際制度安排和權(quán)利界定(包括重新安排和界定),總是更有利于在力量上占支配地位的行為主體集合,力量比照關(guān)系

7、超過一定的閾值,必定導(dǎo)致制度安排和權(quán)利界定的變化,從而對(duì)制度變遷的方向、速度、形式、廣度、深度和時(shí)間途徑直接產(chǎn)生影響。鑒于此,財(cái)政本質(zhì)問題的研究,一方面要正確處理好不同利益集團(tuán)間的關(guān)系問題,另一方面要盡可能滿足在力量上占支配地位的行為主體(國(guó)家)的利益需求,為此,當(dāng)前學(xué)術(shù)界產(chǎn)生了圍繞“國(guó)家分配論的一些新學(xué)派,如“社會(huì)集中分配論(賈康,1998),這一觀點(diǎn)的根本要點(diǎn)是:把財(cái)政的本質(zhì)歸于分配政策,把財(cái)政分配政策歸于經(jīng)濟(jì)根底;以“國(guó)家分配論為主線,兼收并蓄其他流派的合理內(nèi)容,使“國(guó)家分配論獲得“集大成和“吸收人類社會(huì)一切文明成果的堅(jiān)實(shí)而科學(xué)的根底;將財(cái)政問題放在歷史唯物主義、科學(xué)社會(huì)主義和理論經(jīng)濟(jì)學(xué)

8、的宏大背景中,作全方位的新考慮,在社會(huì)消費(fèi)力、消費(fèi)關(guān)系再消費(fèi)動(dòng)態(tài)過程中和走向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)換、創(chuàng)新過程中把握財(cái)政,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“國(guó)家分配論和財(cái)政理論的不斷豐富和開展。此外,縱觀近幾年學(xué)術(shù)界對(duì)“公共財(cái)政問題的研究,相當(dāng)一部分學(xué)者為了防止上述制度變遷過程中“體制摩擦背后的“利益摩擦,這些學(xué)者采用以“國(guó)家為主體,參與社會(huì)產(chǎn)品或國(guó)民收入的各種“分配活動(dòng)(王國(guó)清,1999)。二、財(cái)政本質(zhì)認(rèn)識(shí)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的影響對(duì)財(cái)政本質(zhì)問題的不同認(rèn)識(shí),代表了對(duì)財(cái)政體系中不同的利益格局的各種看法。而其中最為突出的一個(gè)焦點(diǎn)是國(guó)有資產(chǎn)管理體制應(yīng)否獨(dú)立運(yùn)行的問題。仍據(jù)上述的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論,由財(cái)政本質(zhì)所反映的國(guó)有資產(chǎn)

9、管理體制作為一種制度,變遷可以理解為一種效益更高的制度對(duì)舊的制度的替代過程,在這個(gè)進(jìn)程中,施行國(guó)有資產(chǎn)管理體制變遷的約束條件是國(guó)有資產(chǎn)管理體制變遷的邊際本錢等于或小于制度變遷的邊際收益。國(guó)有資產(chǎn)管理體制變遷代表著有關(guān)利益主體利益格局的調(diào)整。贊成國(guó)有資產(chǎn)獨(dú)立營(yíng)運(yùn)(即堅(jiān)持國(guó)有資產(chǎn)管理獨(dú)立性)的學(xué)者的主要觀點(diǎn)是:國(guó)有資產(chǎn)管理與國(guó)家財(cái)政是兩個(gè)性質(zhì)不同的經(jīng)濟(jì)范疇,國(guó)家作為社會(huì)事務(wù)管理者和國(guó)有資產(chǎn)所有者的雙重身份和權(quán)利不應(yīng)當(dāng)都由國(guó)家財(cái)政來行使和兼任。國(guó)家財(cái)政無法統(tǒng)一國(guó)家雙重身份的責(zé)任要求,國(guó)家作為政治權(quán)利的代表,要承當(dāng)三個(gè)層次的責(zé)任要求:一是保證上層建筑的穩(wěn)固與開展,即政府生存的要求;二是滿足社會(huì)福利事業(yè)

10、與必要的財(cái)政補(bǔ)貼的需要,即社會(huì)穩(wěn)定的要求;三是提供公共設(shè)施與根底設(shè)施,即為國(guó)民經(jīng)濟(jì)開展提供根底條件的要求。國(guó)家作為財(cái)產(chǎn)權(quán)利的代表,也要承當(dāng)三個(gè)層次的責(zé)任要求:一是監(jiān)視國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)資產(chǎn)消耗的足額補(bǔ)償,保證國(guó)有資本的保值;二是從資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者那里獲得產(chǎn)權(quán)投資收益,促使國(guó)有資本的不斷增值;三是以資本收益進(jìn)展再投資,不斷壯大國(guó)有經(jīng)濟(jì)。可見,政權(quán)的責(zé)任目的是社會(huì)效益,財(cái)權(quán)的責(zé)任目的是經(jīng)濟(jì)效益,兩類目的性質(zhì)不同,無法同時(shí)并重,同時(shí)實(shí)現(xiàn),不能由同一部門(如財(cái)政)來統(tǒng)一。國(guó)家或政府作為政治統(tǒng)治的工具和凌駕于社會(huì)之上的管理機(jī)構(gòu),是政治權(quán)利的唯一行使者。由于政治權(quán)利是實(shí)現(xiàn)階級(jí)經(jīng)濟(jì)利益的最強(qiáng)大、最有效的手段,決定著

11、統(tǒng)治階級(jí)為了自身的經(jīng)濟(jì)利益,必然具有強(qiáng)化運(yùn)用政治權(quán)利的動(dòng)機(jī),這使得政治權(quán)利經(jīng)常表現(xiàn)出任意性擴(kuò)張的傾向。這樣,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,假設(shè)市場(chǎng)缺乏與政府的隨意性擴(kuò)張行為相抗衡的力量,那必然會(huì)經(jīng)常導(dǎo)致政府的非市場(chǎng)行為力量干預(yù)市場(chǎng)正常運(yùn)行的后果,從而使市場(chǎng)的有效運(yùn)行機(jī)制受到削弱與破壞。比方會(huì)出現(xiàn)重財(cái)政稅收收入,輕國(guó)有資產(chǎn)保值補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象,各種形式的以稅代利行為還會(huì)繼續(xù)存在。上述觀點(diǎn)從理論上講應(yīng)該是非常正確的,然而,現(xiàn)實(shí)社會(huì)是紛繁復(fù)雜的,尤其是我國(guó)尚處于社會(huì)主義初級(jí)階段,各方面的關(guān)系還未理順,政府職責(zé)分工尚不非常明晰,國(guó)家在許多場(chǎng)合還不得不采用經(jīng)濟(jì)與行政手段并用的方式調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。從一些資本營(yíng)運(yùn)搞得比擬成

12、功的國(guó)有集團(tuán)公司看,假如分開了政府行政手段,兼并、重組等詳細(xì)的資本運(yùn)作往往難以深化下去。這與當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)機(jī)制的不健全有關(guān),如不同利益集團(tuán)的互相“摩擦,使得企業(yè)的運(yùn)行本錢很高,借助于行政手段有時(shí)可以減少企業(yè)的管理本錢。這說明,至少在現(xiàn)階段,強(qiáng)調(diào)“以國(guó)家為主體的財(cái)政活動(dòng)是與制度變遷的途徑一致的,它有助于各方面利益的協(xié)調(diào)以及減少各種本錢(改革本錢和摩擦本錢等)。這正如馬克思所指出:政治權(quán)利是由社會(huì)物質(zhì)條件決定,并隨這種條件的變化而變化,“然而它是由于它本來具有的,即它一經(jīng)獲得便逐漸向前開展了的相對(duì)獨(dú)立性,又反過來對(duì)消費(fèi)的條件和進(jìn)程發(fā)生影響。這是兩種不相等的力量交互作用:一方面是經(jīng)濟(jì)運(yùn)動(dòng),另一方面是追

13、求盡可能多的獨(dú)立性,并且一經(jīng)產(chǎn)生也就有了自己運(yùn)動(dòng)的新的政治權(quán)利?？偟恼f來,經(jīng)濟(jì)運(yùn)動(dòng)會(huì)替自己開拓道路,但是它也必定要經(jīng)受它自己所造成的并具有相對(duì)獨(dú)立性的政治運(yùn)動(dòng)的反作用,即國(guó)家權(quán)利的以及和它同時(shí)產(chǎn)生的反對(duì)派的運(yùn)動(dòng)的反作用?？梢?馬克思主義的國(guó)家學(xué)說在通過考察國(guó)家及其政治權(quán)利與社會(huì)之間的關(guān)系,從而推衍出國(guó)家的階級(jí)統(tǒng)治的本質(zhì)特征之時(shí),非常強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)根底對(duì)于國(guó)家及其政治權(quán)利的決定作用,即使國(guó)家或政府在行使政治權(quán)利的過程中,有時(shí)確實(shí)會(huì)干擾經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的有效運(yùn)行。但是,國(guó)家為了統(tǒng)治階級(jí)的利益,有時(shí)不得不借助于行政的力量。這是因?yàn)檠矍暗募鹊美鎸?duì)于掌握國(guó)家權(quán)利的統(tǒng)治階級(jí)來說是最主要的。當(dāng)然,在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的常態(tài)下,較

14、之政治職能,政府的經(jīng)濟(jì)管理職能無疑將居于主要地位,因?yàn)檫@從根本上有利于其政治職能的實(shí)現(xiàn)。在這種情形之下,從國(guó)家與政府的角度看,它必須遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)律,讓市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)盡可能在有效作用范圍內(nèi)運(yùn)行,從而它有必要而且一般也可以對(duì)自身具有政治權(quán)利的擴(kuò)張傾向進(jìn)展約束。我國(guó)近年來進(jìn)展的政府機(jī)構(gòu)改革,乃至于我國(guó)迄今為止的市場(chǎng)改革中的政府權(quán)利的逐步下放,正是這一方面的佐證。根據(jù)上述分析,我們認(rèn)為,現(xiàn)階段國(guó)有資產(chǎn)管理體制的構(gòu)建應(yīng)結(jié)合國(guó)情,采取分步走的戰(zhàn)略。即有條件的地方可探究采用國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)形式(簡(jiǎn)稱“國(guó)資委形式,含有西方興隆國(guó)家“公共財(cái)政的思想)。對(duì)于暫時(shí)不具備條件的地方仍可采用“一體兩翼形式(即是一種

15、以“國(guó)家分配論思想為根底構(gòu)建的形式)?？陀^地說,這兩種形式作為原有體制變革的過渡形式,在接近目的體制的程度上是有所不同的?！耙惑w兩翼形式剛剛走出原有體制,“國(guó)資委形式那么更接近目的體制。而不同地區(qū)在理論中選擇的國(guó)有資產(chǎn)管理體制形式,那么在很大程度上與該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開展程度和國(guó)有資產(chǎn)的相對(duì)集中程度有關(guān)。在經(jīng)濟(jì)開展程度較高、國(guó)有資產(chǎn)相對(duì)集中的地區(qū),在承受“國(guó)資委形式時(shí),困難和阻力相對(duì)較校一些已經(jīng)設(shè)立“國(guó)資委的地方,都強(qiáng)調(diào)地方政府主要指導(dǎo)的重視是必不可少的條件。而實(shí)際上,這主要是由于這些地方的經(jīng)濟(jì)開展程度較高,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)開展對(duì)政府機(jī)構(gòu)的要求相對(duì)明顯;在國(guó)有經(jīng)濟(jì)仍占國(guó)民經(jīng)濟(jì)較大比重的情況下,這些地方又是國(guó)

16、有資產(chǎn)相對(duì)集中的地區(qū)。這種情況必然對(duì)地方政府主要指導(dǎo)產(chǎn)生較大影響,因此在組建“國(guó)資委的態(tài)度上必然保持積極態(tài)度。上海、深圳、武漢、廈門等地的情況證明了這一點(diǎn),而青島市與山東盛廈門市與福建省在組建“國(guó)資委問題上截然不同的看法和做法,其深層原因同樣是經(jīng)濟(jì)體制程度和國(guó)有資產(chǎn)集中程度方面的差異。河北、遼寧、陜西等地區(qū)在籌建“國(guó)資委的過程中,雖得到地方政府主要指導(dǎo)的重視,但遇到的困難要比上海等地大得多,也說明了這一問題。而目前強(qiáng)調(diào)“一體兩翼形式更合適本地區(qū)情況的省區(qū),在經(jīng)濟(jì)發(fā)程度和國(guó)有資產(chǎn)的集中程度上,大都不如前述省市。由于“經(jīng)濟(jì)根底決定上層建筑,從我們整個(gè)國(guó)家來看,“一體兩翼形式將占很大的比重,因此,政

17、府體制改革過程中撤銷國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局,重組國(guó)有資產(chǎn)管理職能是符合我國(guó)實(shí)際的,是與當(dāng)前的消費(fèi)力開展程度相適應(yīng)的。黨的十五屆四中全會(huì)將國(guó)有資產(chǎn)管理原那么由原來的“國(guó)家統(tǒng)一所有,政府分級(jí)管理更改為“國(guó)家所有、分級(jí)管理、受權(quán)經(jīng)營(yíng)、分工監(jiān)視,但其本質(zhì)“國(guó)家統(tǒng)一所有沒有改變。從理論上分析,國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)無論采取中央政府高度集權(quán)的代理形式,還是采取地方政府高度分散的代理形式,都是不可行的;而采取僅以中央政府作為國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的第一級(jí)代理者的中央政府與地方政府共同代理國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的形式,會(huì)因在中央政府與地方政府之間增加了一層委托代理關(guān)系,以及改變已成既成事實(shí)的國(guó)有資產(chǎn)在中央政府和地方政府之間的劃分等問題

18、,而增加國(guó)有資產(chǎn)的管理本錢和體制改革本錢。較為適宜的、綜合本錢較低的選擇,是中央政府與地方政府同時(shí)作為國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的第一級(jí)代理者的形式。但從我國(guó)的理論情況來看,由于資本市場(chǎng)尚待進(jìn)一步完善,政府機(jī)構(gòu)改革也正處于改革之中,加之其他一些不確定性因素的影響,施行國(guó)家與地方分級(jí)所有的設(shè)想還難以成立,為防止國(guó)有資產(chǎn)的進(jìn)一步流失目前仍繼續(xù)實(shí)行國(guó)務(wù)院統(tǒng)一行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的做法是非常正確的,是符合國(guó)情和現(xiàn)階段改革實(shí)際的。最后,需要補(bǔ)充說明的是,當(dāng)前國(guó)有資產(chǎn)管理體制仍然不健全與標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)一步完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制還需要學(xué)術(shù)界作更新更深化的討論。注釋1鄧子基.堅(jiān)持、開展“國(guó)家分配倫.財(cái)政研究,1997,(1).2鄧子基.財(cái)政與國(guó)有資產(chǎn)管理關(guān)系之討論.國(guó)有資產(chǎn)管理,1995,(1).3馬克思恩格斯選集.北京:人民出版社,1972,482.參考文獻(xiàn)1賈康.從“國(guó)家分配論到“社會(huì)集中分配論(上).財(cái)政研究,1998,(4).2王國(guó)清.公共財(cái)政:財(cái)政的公共性及其開展.經(jīng)濟(jì)學(xué)家,1999,(6)