淺析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程中的土地非糧化傾向

1、淺析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程中的土地非糧化傾向嚴(yán)慎內(nèi)容提要：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程的進(jìn)一步加速使今后一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)土地非糧化壓 力將不斷加大。此外，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的逐步推進(jìn)，休閑觀(guān)光農(nóng)業(yè)的蓬勃發(fā)展以及農(nóng)業(yè)種植 結(jié)構(gòu)的調(diào)整都將對(duì)保障糧食安全提出挑戰(zhàn)。本文立足于探析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程中土地非糧化 的成因以及其對(duì)糧食安全造成的影響，旨在尋找保障糧食安全的政策建議。關(guān)鍵詞：非糧化糧食安全中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定指出，要健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng) 村土地管理制度，加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)， 按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)

2、土地承 包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。土地流轉(zhuǎn)在推進(jìn)中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程、促進(jìn)農(nóng)民 增收等方面發(fā)揮了不容置疑的作用。然而，也隨之出現(xiàn)了土地種植“非糧化”愈演愈烈之勢(shì)， 這一趨勢(shì)目前尚未對(duì)糧食安全構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響，但未雨綢繆處理好我國(guó)土地流轉(zhuǎn)中的“非糧 化”問(wèn)題，當(dāng)是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大關(guān)鍵。一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中非糧化的成因目前，土地流轉(zhuǎn)非糧化呈現(xiàn)出規(guī)模大、速度快的特點(diǎn)，其形成原因是多方面的。國(guó)內(nèi) 有關(guān)研究表明，土地流轉(zhuǎn)從剛開(kāi)始實(shí)施時(shí)的流轉(zhuǎn)率偏低，到目前農(nóng)民參與程度的逐漸提高， 其主要原因是非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)的增加、流轉(zhuǎn)政策穩(wěn)定性的增強(qiáng)以及與農(nóng)民自身特征有關(guān)的因素 等。隨著土地流轉(zhuǎn)的不斷推進(jìn)，雖然

3、農(nóng)民的參與程度不斷提高，但是，流轉(zhuǎn)過(guò)程中的“非糧 化”種植現(xiàn)象也日益突出?；谡憬?、河北兩省的農(nóng)戶(hù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，被調(diào)查農(nóng)戶(hù)所經(jīng)營(yíng)的 全部耕地用于種植糧食作物與非糧食作物的面積比為1:1.2,其中，轉(zhuǎn)入耕地用于種植糧食 作物與非糧食作物的面積比為1:3.2,而自由耕地用于種植糧食作物與非糧食作物的面積比 為5.4:1。由此可見(jiàn)，轉(zhuǎn)入耕地上的“非糧化”種植現(xiàn)象已經(jīng)十分明顯。1、糧食種植與高效農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益差距的不斷拉大造成土地非糧化。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展 過(guò)程中，土地資源要素的流動(dòng)呈現(xiàn)出向具有高效行業(yè)轉(zhuǎn)移集中的趨勢(shì)，土地流轉(zhuǎn)過(guò)分市場(chǎng)化， 必然會(huì)帶來(lái)“非糧化”傾向，尤其是目前農(nóng)產(chǎn)品內(nèi)部?jī)r(jià)格體系尚存在一定的不

4、合理性，同等 單位糧食作物的價(jià)格遠(yuǎn)低于同等單位經(jīng)濟(jì)作物的價(jià)格，由此導(dǎo)致種糧效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于種植其他 經(jīng)濟(jì)作物和養(yǎng)殖效益，從而不可避免地導(dǎo)致農(nóng)村土地“非糧化”現(xiàn)象的產(chǎn)生。例如目前紹興 縣大部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)作物租賃價(jià)格高達(dá)1200元每畝，如楊汛橋等地區(qū)已達(dá)1800元每畝。晚稻 尚處生長(zhǎng)期時(shí)周邊地區(qū)花木大戶(hù)已紛紛前去商談糧田承包事宜。2、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程造成土地非糧化。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2010年來(lái)我國(guó)首 次出現(xiàn)夏糧減產(chǎn)。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組表示，盡管?chē)?guó)內(nèi)目前不存在糧食短缺，但農(nóng)村土地 在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化中被大量占用，影響了糧食安全。我國(guó)現(xiàn)在城鎮(zhèn)化率是46.8%，到2015年“十二五”期間，我國(guó)的城市人

5、口占全國(guó)的比例是54%左右，到2020年會(huì)達(dá)到65%，在人 多地少的國(guó)情下，會(huì)有大量耕地被占用，所以保持億畝耕地紅線(xiàn)壓力較大。此外，工業(yè)化、 城鎮(zhèn)化的進(jìn)程帶走大量農(nóng)村勞動(dòng)力，土地閑置拋荒或是隨意流轉(zhuǎn)現(xiàn)象一并存在。3、農(nóng)業(yè)三產(chǎn)的發(fā)展、種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整造成土地非糧化。在我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)，特別 是在城郊地區(qū)，各種休閑農(nóng)業(yè)、觀(guān)光農(nóng)業(yè)和農(nóng)家樂(lè)迅速發(fā)展，占用了大量耕地，雖然很多項(xiàng) 目土地用途仍屬于農(nóng)業(yè)范圍，然而種植花卉苗木等經(jīng)濟(jì)作物顯然已成為首選。此外，隨著農(nóng) 業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，糧食播種面積逐年減少，余糧的省份越來(lái)越少，20世紀(jì)50年代我國(guó)余糧 省份為21個(gè)，目前已不到15個(gè)，其中能夠大量調(diào)出糧食的省份只有8

6、個(gè)。即使在一些糧食 主產(chǎn)區(qū)，糧食播種面積的下降幅度也很大。二、農(nóng)村土地非糧化對(duì)糧食安全的影響目前，土地流轉(zhuǎn)在加速，“非糧化”現(xiàn)象也同時(shí)在加劇。據(jù)調(diào)查，當(dāng)前農(nóng)戶(hù)對(duì)農(nóng)戶(hù)流 轉(zhuǎn)的土地基本還是用來(lái)種糧食，但農(nóng)戶(hù)對(duì)協(xié)會(huì)、農(nóng)戶(hù)對(duì)企業(yè)、農(nóng)戶(hù)對(duì)種養(yǎng)殖大戶(hù)的土地流轉(zhuǎn) 多數(shù)出現(xiàn)了土地“非糧化”趨勢(shì)。1、非糧化勢(shì)必對(duì)糧食產(chǎn)量的穩(wěn)定增長(zhǎng)產(chǎn)生影響。糧食單產(chǎn)一定的條件下，糧食播種 面積的下降必然帶來(lái)糧食產(chǎn)量的下降。糧食單產(chǎn)的提高主要依賴(lài)糧食品種的改良和生產(chǎn)技術(shù) 的提高，目前地方政府已對(duì)此加大了投入力度，例如在浙江省，超級(jí)水稻、甬優(yōu)系列等糧食 高產(chǎn)品種得到大范圍推廣，平均畝產(chǎn)均有大幅提高，一定程度上緩解了土地非糧化對(duì)糧食穩(wěn)

7、 產(chǎn)帶來(lái)的壓力，然而品種改良和技術(shù)提高畢竟是一個(gè)較為緩慢的過(guò)程，其進(jìn)度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于土 地“非糧化”的速度。2、非糧化對(duì)糧食生產(chǎn)能力的影響不容忽視。土地由糧田改為設(shè)施農(nóng)業(yè)或種植苗木等 經(jīng)濟(jì)作物后，田間的水利設(shè)施、灌溉系統(tǒng)隨之改變，更為重要的是土壤層也發(fā)生了改變甚至 破壞。一旦流轉(zhuǎn)方因?yàn)榱鬓D(zhuǎn)期限到期或因經(jīng)營(yíng)原因中途離開(kāi)，將已從事設(shè)施農(nóng)業(yè)的土地恢復(fù) 為種植糧食的農(nóng)田將非常困難，甚至根本不可能恢復(fù)。當(dāng)前由于市場(chǎng)需求的變化，花卉苗木 基地成為侵占糧田的一大主要威脅，苗木成長(zhǎng)期較長(zhǎng)，并在出售時(shí)連同帶走大量土壤，導(dǎo)致 土壤肥力下降，在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)不再適宜種植糧食。3、非糧化將進(jìn)一步影響農(nóng)民糧食生產(chǎn)積極性。

8、“非糧化”給農(nóng)民造成許多假象，由于 糧食價(jià)格不高，在生產(chǎn)資料等物價(jià)上漲的大背景下，農(nóng)民收入相對(duì)減少，使之不得以改種經(jīng) 濟(jì)作物（如花卉、蔬菜等），水稻小麥等糧食作物的種植面積銳減。此外，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化 導(dǎo)致大量農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，更不利于糧食先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)及新品種的引進(jìn)與應(yīng)用，形成 惡性循環(huán)。三、防止農(nóng)村土地非糧化，保障糧食安全的建議1、修正農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和土地流轉(zhuǎn)中的政策取向。我國(guó)人均土地非常稀缺，所以要按 照“劃定永久基本農(nóng)田，建立保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，保持基本農(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量 有提高”的要求，努力轉(zhuǎn)變用地方式，促進(jìn)土地利用方式的創(chuàng)新和土地利用效率的提高，以 土地供應(yīng)的硬約束來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)

9、發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變。此外，建議地方政府根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展 水平，因地制宜地對(duì)流轉(zhuǎn)租金進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，處理好高效農(nóng)業(yè)與糧食種植的關(guān)系，著力解決 種糧效益與其他經(jīng)濟(jì)作物或養(yǎng)殖效益剪刀差問(wèn)題，從而根據(jù)土地“適宜種糧則種糧，適宜發(fā) 展經(jīng)濟(jì)作物則發(fā)展經(jīng)濟(jì)作物”的原則，進(jìn)行土地農(nóng)業(yè)用途的功能區(qū)劃。在糧食主產(chǎn)區(qū)，高效 農(nóng)業(yè)應(yīng)讓位于糧食生產(chǎn)。地方政府可出臺(tái)指導(dǎo)性意見(jiàn)，禁止糧食生產(chǎn)功能區(qū)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)種植 多年生木本植物，防止農(nóng)戶(hù)的過(guò)度“非糧化”種植行為。2、加大政策傾斜力度，促進(jìn)糧食生產(chǎn)功能區(qū)的農(nóng)民增收。從我國(guó)農(nóng)業(yè)投入資金的實(shí) 際來(lái)看，雖然農(nóng)業(yè)的投資主體出現(xiàn)多元化的趨勢(shì)，但政府投入仍然是主要來(lái)源。因此，各級(jí) 部門(mén)應(yīng)落

10、實(shí)支農(nóng)資金到位，以保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展。同時(shí)，建議地方政府加大對(duì)糧食生 產(chǎn)的財(cái)政扶持力度，整合資金向糧食生產(chǎn)功能區(qū)的種糧農(nóng)戶(hù)傾斜，提高農(nóng)戶(hù)種糧積極性；并 在縣級(jí)層面加大對(duì)20畝以上種糧大戶(hù)的補(bǔ)助力度，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)功能區(qū)域，營(yíng)造穩(wěn)定糧食 生產(chǎn)、保障糧食安全的社會(huì)氛圍。此外，地方政府要出臺(tái)鼓勵(lì)政策，引導(dǎo)離鄉(xiāng)農(nóng)民把土地經(jīng) 營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給種糧大戶(hù)、種田能手或糧食產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，進(jìn)行集中管理開(kāi)發(fā)，規(guī)?；?jīng)營(yíng)， 方便政府對(duì)種糧大戶(hù)從信息服務(wù)、技術(shù)咨詢(xún)、政策指導(dǎo)、信貸扶持、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等方面給予全 方位支持。與此同時(shí)，培育農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)推進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，加大糧食生產(chǎn)龍頭企業(yè)的培 育力度，促進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的步伐，

11、確保農(nóng)民增收、企業(yè)增效。3、合理改善糧食補(bǔ)貼政策。建立激勵(lì)糧食生產(chǎn)、保障糧食效益、穩(wěn)定種糧環(huán)境的長(zhǎng) 效機(jī)制，對(duì)糧食生產(chǎn)給予合理的補(bǔ)貼，逐步消除或平衡種糧與發(fā)展高效農(nóng)業(yè)之間的效益剪刀 差。增加惠農(nóng)補(bǔ)貼，用于種糧大戶(hù)按其規(guī)?；N糧面積或提供的商品糧數(shù)量進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼。 完善糧食價(jià)格形成機(jī)制，合理分?jǐn)偧Z食補(bǔ)貼政策的成本。實(shí)施糧食價(jià)格逐步市場(chǎng)化。允許糧 食價(jià)格以市場(chǎng)為導(dǎo)向，由市場(chǎng)形成價(jià)格，再由價(jià)格信號(hào)引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)和企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為， 由此推動(dòng)價(jià)格回升到合理水平，才能增加農(nóng)民收入、減輕財(cái)政糧食補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)。4、依靠科技，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的戰(zhàn)略性調(diào)整。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整必須依靠科技進(jìn)步，因 此地方政府應(yīng)根據(jù)本地實(shí)際，不斷調(diào)整農(nóng)業(yè)科研與開(kāi)發(fā)工作的方向。重點(diǎn)研究和開(kāi)發(fā)優(yōu)質(zhì)高 產(chǎn)新品種、高效種植技術(shù)，農(nóng)產(chǎn)品精深加工及綜合利用技術(shù)，如農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)藏、保鮮、包裝技 術(shù)，優(yōu)質(zhì)新品種選育、疫病防治、