俄羅斯的公共行政課件

1、俄羅斯的公共行政改革：過去、現(xiàn)在與將來 1二十世紀(jì)九十年代俄羅斯的公共行政2000-2006年間的公共行政改革公共行政改革取得的重大成果主要挑戰(zhàn)及取得的教訓(xùn)下一步發(fā)言內(nèi)容2在向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的第一個(gè)10年里，公共行政改革屬于低優(yōu)先級(jí)的問題當(dāng)時(shí)主要的改革挑戰(zhàn)是:建立聯(lián)邦制國家的機(jī)構(gòu)形成政黨民主的基礎(chǔ)引入基本市場制度取得金融穩(wěn)定結(jié)束嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)為了完成這一議程，公務(wù)員必須擔(dān)當(dāng)“變化海洋中的穩(wěn)定之島”的角色全面的公共行政改革是不可能的，因?yàn)槟菢涌赡軐⒄鎮(zhèn)€轉(zhuǎn)型過程置于過度的風(fēng)險(xiǎn)之中二十世紀(jì)九十年代改革日程表3當(dāng)時(shí)，只有在公共行政中最為急迫的變化才被引入：廢除“權(quán)貴階層”制度對中央和地方行政進(jìn)行各種重組

2、逐步進(jìn)行公務(wù)員制度改革對預(yù)算和貨幣當(dāng)局進(jìn)行全面改革在某些類似于公共財(cái)政管理改革的領(lǐng)域是成功的但是，公共行政制度的根本仍然未有變化二十世紀(jì)九十年代改革日程表4設(shè)立中央銀行、聯(lián)邦財(cái)政部和審計(jì)院簡化征收體系預(yù)算分類制度的現(xiàn)代化引入透明、收支平衡的聯(lián)邦預(yù)算通過制度對公共部門開支通過財(cái)政部和審計(jì)院實(shí)行有效的控制二十世紀(jì)九十年代改革的成功史：公共財(cái)政管理5二十世紀(jì)九十年代改革的成功史：聯(lián)邦預(yù)算赤字占GDP的百分比7二十世紀(jì)九十年代改革的成功史： 俄羅斯債務(wù)占GDP 的百分比國債占GDP的百分比主權(quán)債占GDP的百分比8未加改革的公共行政與市場經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)和新政治體制之間的聯(lián)系減少新立法的“邊際效用”因?yàn)樵愀獾?/p>

3、法律執(zhí)行與不足的實(shí)施能力而下降公共行政的整體績效迅速惡化在二十世紀(jì)九十年代末未加改革的公共行政成為經(jīng)濟(jì)成功轉(zhuǎn)型的制度障礙二十世紀(jì)九十年代的重大失敗:公共行政的整體績效10逐步的公務(wù)員制度改革沒有取得重大成效即在二十世紀(jì)九十年代中期被停止公務(wù)員工資遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場部門的工資公務(wù)員的倫理與才能迅速下降腐敗開始盛行二十世紀(jì)九十年代的重大失?。汗珓?wù)員制度改革11二十世紀(jì)九十年代的重大失?。嚎?cè)丝诤凸珓?wù)員隊(duì)伍規(guī)模12法治 - 2000/0114控制腐敗 - 2000/0115INEFFICIENCY OF STATE POLICY/REGULATION 國家不是有競爭力的雇主 公務(wù)員的反向動(dòng)機(jī)資源的無效率配

4、置公共優(yōu)先為既得利益者所取代 公務(wù)員的素質(zhì)低下規(guī)制的無效力與虛弱的法律執(zhí)行 規(guī)制品質(zhì)的惡化腐敗的盛行對輸入而非輸出的管理二十世紀(jì)九十年代重大失?。褐卫聿涣嫉膼盒匝h(huán)17二十世紀(jì)九十年代的重大失敗：公共服務(wù)的不良品質(zhì) 資源的無效率配置關(guān)注輸入而非輸出對服務(wù)提供者的法律規(guī)定缺乏彈性過度且仍在增加的雇傭量反向激勵(lì)（對向符合資格的用途提供服務(wù)不感興趣）低要求 (低工資)公共服務(wù)的不良品質(zhì)及不平等的獲取機(jī)會(huì)社會(huì)開支的增長并不能增加公民的滿意度18幾乎所有公共服務(wù)部門都受到不利影響 教育 醫(yī)療社會(huì)保險(xiǎn) 基礎(chǔ)研究文化基礎(chǔ)設(shè)施 環(huán)境保護(hù)法律秩序等等 公共服務(wù)部門19公共支出的非效率與對其改善的弱激勵(lì)開支與任務(wù)

5、/目標(biāo)之間的微弱聯(lián)系短期開支范圍突出強(qiáng)化現(xiàn)金流管理，而忽視資產(chǎn)管理公共投資的非效率、無效力與政治化公共財(cái)政對于國際油價(jià)的過度敏感二十世紀(jì)九十年代的重大失敗:公共支出方面的未竟課題20到2000年，轉(zhuǎn)型第一階段的議程或多或少已經(jīng)實(shí)現(xiàn)金融穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)增長得到恢復(fù)治理危機(jī)列入首要的議程新公共行政改革的第一稿草案是由戰(zhàn)略研究中心在2000年弗拉基米爾普京首次競選總統(tǒng)職位時(shí)提出的 從那時(shí)起，公共行政改革議程上出現(xiàn)了一系列廣泛的政策行動(dòng)計(jì)劃他們的主要目標(biāo)就是為了使公共行政在有效性和效率上取得明顯改善2000年的轉(zhuǎn)折點(diǎn)：公共行政改革的新議程21簡化中央與地方行政放松規(guī)制商業(yè)流程再造對消費(fèi)者權(quán)利提供更有效保

6、障透明度與問責(zé)度公共行政改革的新議程22在不同的公共行政領(lǐng)域設(shè)立了四個(gè)委員會(huì)劃定聯(lián)邦、地區(qū)和市政行政當(dāng)局之間的責(zé)任行政當(dāng)局的改革公務(wù)員制度改革績效管理和預(yù)算行政改革委員會(huì)(設(shè)立于 2003)劃定責(zé)任委員會(huì)（設(shè)立于 2001）公務(wù)員制度改革委員會(huì)（設(shè)立于 2001 ） 績效預(yù)算委員會(huì)(設(shè)立于 2004)24每一級(jí)中央、地區(qū)和地方公共行政當(dāng)局應(yīng)當(dāng)?shù)玫矫鞔_的要求各級(jí)行政當(dāng)局功能上的重疊需要加以最小化每一級(jí)行政政當(dāng)局應(yīng)當(dāng)主要從自己的稅基中為其責(zé)任提供資金聯(lián)邦、地區(qū)和市政行政當(dāng)局的責(zé)任劃定委員會(huì):主要活動(dòng)25公務(wù)員彈性就業(yè)機(jī)制（引入彈性工資安排的有期限合同）公開招募建立人才儲(chǔ)備引入財(cái)力資源管理制度公務(wù)員

7、制度改革委員會(huì)：主要議程27倫理守則和利益沖突規(guī)定的引入引入職級(jí)制度報(bào)酬制度改革重組額外福利公務(wù)員制度改革委員會(huì)：重大活動(dòng)（續(xù)）28通過了新公務(wù)員法，為公務(wù)員制度改革的所有關(guān)鍵要素提供了法律框架 引入公務(wù)員的新職級(jí)制度報(bào)酬制度做了部分的調(diào)整上層和中層官員的薪水得到大幅提高公務(wù)員制度改革委員會(huì)：重大成果29職能審查對國家行政機(jī)構(gòu)的要求、任務(wù)、目標(biāo)和業(yè)務(wù)流程進(jìn)行復(fù)議聯(lián)邦和地區(qū)一級(jí)行政當(dāng)局的重組 業(yè)務(wù)流程的重構(gòu)和行政規(guī)章國家服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn) 公共行政改革委員會(huì)：重大活動(dòng)30放松規(guī)制外包 庭前糾紛解決透明度與反腐敗市民社會(huì)的參與跟蹤最佳實(shí)踐 公共行政改革委員會(huì)：重大活動(dòng)（續(xù)）31在聯(lián)邦層級(jí)進(jìn)行職能評審正在消

8、除冗余的職能和職能重疊引入中央政府的三層結(jié)構(gòu)對聯(lián)邦企業(yè)和組織進(jìn)行重組新許可法將許可數(shù)量減少大半到大約75項(xiàng) 公共行政改革委員會(huì)：重大成效32開始業(yè)務(wù)流程再造，通過了指引性的行政規(guī)章指引性的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)也在起草之中透明度要求被引入聯(lián)邦政府，公眾獲取信息的綜合法案也已起草聯(lián)合國反腐敗公約已經(jīng)獲準(zhǔn)通過反腐敗草案的專家意見指南已經(jīng)發(fā)行 公共行政改革委員會(huì)：重大成效（續(xù)）33 公共行政改革委員會(huì):政府的三層結(jié)構(gòu)聯(lián)邦政府部長政策制定和規(guī)制機(jī)構(gòu)與設(shè)施之間的協(xié)調(diào)國家設(shè)施國家財(cái)產(chǎn)管理監(jiān)督法律執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)施* 某些 設(shè)施仍直接附屬于總統(tǒng)和總理34公共行政改革委員會(huì):政府的三層結(jié)構(gòu)在2004年重組之前，政府呈扁平結(jié)構(gòu)，其

9、中56個(gè)部和其它一些行政機(jī)構(gòu)直接向總統(tǒng)或總理報(bào)告工作。2004年，政府機(jī)構(gòu)改革之間已經(jīng)成為3層次結(jié)構(gòu)三層次結(jié)構(gòu)中，行政機(jī)構(gòu)的整體數(shù)量已經(jīng)增加到超過70個(gè)，但是第二層的各部和其它直接附屬于總統(tǒng)和總理機(jī)構(gòu)的數(shù)目已經(jīng)減少到不足30個(gè)。但是，這次政府機(jī)構(gòu)改革并不被視為完全成功的，主要是因?yàn)樗l(fā)了進(jìn)一步的人才流失，缺乏充分的激勵(lì)和行政流程再造的支撐35聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)與地方行政當(dāng)局的基準(zhǔn)與績效指標(biāo) 較少強(qiáng)調(diào)輸入控制 國家機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目預(yù)算 發(fā)生制會(huì)計(jì) 績效評估與審計(jì) 績效預(yù)算委員會(huì):主要活動(dòng)36所有聯(lián)邦機(jī)構(gòu)有關(guān)任務(wù)、目標(biāo)、產(chǎn)出、結(jié)果等的年度報(bào)告限定現(xiàn)有的和新的開支責(zé)任開始向三年預(yù)算周期的轉(zhuǎn)型引導(dǎo)項(xiàng)目預(yù)算到現(xiàn)有

10、的開支上基于績效的聯(lián)邦投資配置績效預(yù)算委員會(huì)：重大成果37設(shè)立7大聯(lián)邦區(qū)，在每一區(qū)內(nèi)派駐總統(tǒng)全權(quán)代表，并設(shè)置秘書處設(shè)立專門的行政司法機(jī)構(gòu)改革海關(guān)行政體制電子政府“電子俄羅斯”計(jì)劃其它相關(guān)問題38學(xué)校、學(xué)院和大學(xué)的人頭稅計(jì)劃在公共衛(wèi)生中推廣保險(xiǎn)計(jì)劃 提供者的新法律規(guī)定重構(gòu)提供者的網(wǎng)絡(luò)才能其它相關(guān)問題：“國家工程”-教育衛(wèi)生體制改革39教育衛(wèi)生體制改革：供應(yīng)者的新法律-州（市）自治實(shí)體基于產(chǎn)出的融資廣泛的財(cái)政和經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，包括雇傭和工資不動(dòng)產(chǎn)交易中的優(yōu)先自主權(quán) 通過信托委員會(huì)的公眾控制 與NGO性質(zhì)的供應(yīng)者并駕齊驅(qū)40教育衛(wèi)生體制改革41設(shè)立7大聯(lián)邦區(qū)，向每一區(qū)派駐總統(tǒng)全權(quán)代表和秘書處設(shè)立專門的行

11、政司法機(jī)構(gòu)改革海關(guān)行政體制電子政府-”電子俄羅斯”計(jì)劃其它相關(guān)問題42盡管公共行政改革在2000-2005年間在俄羅斯取得了顯著的進(jìn)展，公共行政改革的核心議程還遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)未竟的改革未能提高俄羅斯國家的整體績效商業(yè)環(huán)境的特定改善因?yàn)榉潘梢?guī)制政策而得到了實(shí)現(xiàn)但是，法律執(zhí)行仍在惡化公共行政改革的影響43國家作為雇主的競爭力還欠充分，尤其是對于中層或底層經(jīng)理人來說人事的整體質(zhì)量仍在惡化激勵(lì)制度、透明度和問責(zé)度并未改善未竟的改革未能阻止公共行政和公共服務(wù)部門的整體制度惡化公共行政改革的影響 (續(xù))44俄羅斯的腐敗現(xiàn)象重新抬頭在透明度國際評級(jí)中，腐敗率評級(jí)高于俄羅斯/中國的國家所占百分比45國家的績效在惡化

12、46主要的挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)對改革議程的共識(shí)的相對膚淺性變革管理能力不足和缺乏專長 政治約束、既得利益和文化阻力 較長的執(zhí)行周期俄羅斯公共行政的規(guī)模與復(fù)雜性風(fēng)險(xiǎn)眾多改革領(lǐng)域中將要出現(xiàn)的不確定性 實(shí)施效果不佳 僵局、分散實(shí)施或模仿改革 對長期政治不確定 性的脆弱性協(xié)調(diào)較差、實(shí)施緩慢、分散和不一致47改革的高風(fēng)險(xiǎn)地帶公共行政改革的領(lǐng)域劃定不同層及政府之間的責(zé)任界限 公務(wù)員制度改革 行政流程再造 透明度與反腐敗 績效預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)集權(quán)與分權(quán)因素之間的沖突 因?yàn)閷?shí)施不充分導(dǎo)致的較高失敗風(fēng)險(xiǎn) 由于文化阻力、既得利益和設(shè)計(jì)不足導(dǎo)致的復(fù)制“老路” 由于強(qiáng)大的既得利益而導(dǎo)致陷入僵局 由于變革管理能力較弱、文化障礙和缺乏

13、專長導(dǎo)致進(jìn)展緩慢48改革的高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域 (續(xù))與公共行政改革相關(guān)的領(lǐng)域 行政司法機(jī)構(gòu)電子政府社會(huì)服務(wù)改革 風(fēng)險(xiǎn)由于既得利益的影響而使進(jìn)展緩慢因?yàn)閰f(xié)調(diào)不良而導(dǎo)致的分散化與不一致 由于政治抵抗和大量的社會(huì)服務(wù)部門的存在而導(dǎo)致的進(jìn)展緩慢 49需要學(xué)習(xí)的教訓(xùn)國家的復(fù)雜性與規(guī)模在俄羅斯就意味著改革要想帶來切實(shí)的進(jìn)步，需要花費(fèi)很長的時(shí)間。有效地管理變革是成功至關(guān)重要將變革管理的能力與改革的步伐和規(guī)模相協(xié)調(diào)，這一點(diǎn)是重要的“在廣泛的陣線上”推行迅速全面的公共行政改革是超出了俄羅斯改革家們的掌控能力，因而“步步推進(jìn)”的方法更為可取試圖事前引入統(tǒng)一的原則，而沒有合適的指引和對最佳實(shí)踐的分析，將是反效率的50需要學(xué)

14、習(xí)的教訓(xùn) (續(xù))成功的公共行政改革戰(zhàn)略需要建立在擁有可以成功推行指引的制度品質(zhì)基礎(chǔ)之上；只有在這時(shí)成功的實(shí)踐才能得到擴(kuò)充項(xiàng)目管理方法可以運(yùn)用于實(shí)施階段大量的專業(yè)技術(shù)外包在計(jì)劃和實(shí)施階段都是關(guān)鍵性的公共行政改革成本昂貴，需要有足夠資金隨著改革的推進(jìn)，獲得充分的信息非常重要；這些信息并非現(xiàn)成的，必須積極主動(dòng)地加以收集和分析51需要學(xué)習(xí)的教訓(xùn) (續(xù))要盡可能避免大規(guī)模地重組；這樣會(huì)使挫傷公務(wù)員的士氣，引發(fā)抱怨，或損害長期的績效透明度、公開性和市民社會(huì)的積極參與可以用來制衡政客和公務(wù)員中間的既得利益者個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)是必要的；負(fù)責(zé)改革的高級(jí)官員應(yīng)當(dāng)遵循改革議程，必須享有直接接觸國家最高政治領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)利。52下一步53下一步 (續(xù))54結(jié)語二十世紀(jì)九十年代的俄羅斯公共行政改革并不在優(yōu)先級(jí)表項(xiàng)目之中二十世紀(jì)九十年代的公共行政受到了