公共危機(jī)治理中的政府與非政府組織協(xié)作

1、公共危機(jī)治理中的政府與非政府組織協(xié)作內(nèi)容提要伴隨著全球社團(tuán)革命的興起及治理理念的提出，現(xiàn)代公共危機(jī)的治理主體不僅涉指政府，非政府組織正在成為一股重要的參與與協(xié)作的力量。非政府組織不僅以市場失靈、政府失靈以及公民社會開展等多種理論獲得支持，理論中它還通過在公共危機(jī)發(fā)生前進(jìn)展宣傳與預(yù)警、公共危機(jī)發(fā)生時(shí)進(jìn)展社會發(fā)動與整合、公共危機(jī)完畢后進(jìn)展善后修復(fù)與回應(yīng)反響等發(fā)揮著重要作用。要實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)的多元共治，需要建立政府與非政府組織的協(xié)作伙伴關(guān)系，形成良好的互動應(yīng)對機(jī)制；克制制度性缺陷，在非政府組織內(nèi)部建立完好的危機(jī)應(yīng)對機(jī)制以及創(chuàng)立良好的言論氣氛和制度保障，為非政府組織參與治理提供助力。關(guān)鍵詞公共危機(jī)非政府

2、組織多元治理公共危機(jī)是相對于人類生活中正常的社會秩序而形成的一個(gè)概念，它一般是指由于內(nèi)部或外部高度不確定的變化因素對社會共同利益和平安產(chǎn)生嚴(yán)重威脅的一種危險(xiǎn)境況和緊張狀態(tài)。20世紀(jì)90年代以來，全球社會幾乎都面臨著無法意料的各種重大的自然災(zāi)害、人為災(zāi)難、恐懼襲擊、烈性傳染病的爆發(fā)與流行等等公共危機(jī)的威脅，從美國911事件到印度洋海嘯災(zāi)難，從SARS病毒及禽流感肆虐、煤礦透水或瓦斯爆炸頻發(fā)、松花江水受污染到九江地震，說明了在經(jīng)濟(jì)全球化、社會復(fù)雜化和自然環(huán)境不斷惡化的時(shí)代背景下，社會公共危機(jī)已由非常態(tài)化的偶發(fā)轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)化的頻發(fā)，因此公共危機(jī)治理也成為現(xiàn)代社會不可防止的重要社會行動。傳統(tǒng)的管理理論認(rèn)

3、為，公共危機(jī)管理是政府針對潛在的或者當(dāng)前的危機(jī)，在危機(jī)開展的不同階段采取一系列有組織、有方案、持續(xù)動態(tài)的控制行動。而伴隨著治理理念的提出，社會日益達(dá)成的共識是：公共危機(jī)治理是指政府、非政府組織等主體通過對公共危機(jī)的預(yù)測、預(yù)防、控制、處理、以及到達(dá)防止、減緩危機(jī)危害和彌補(bǔ)危機(jī)損失的行為過程，在這個(gè)過程中，公共危機(jī)治理主體除了政府之外，非政府組織以及公司、企業(yè)甚至公民個(gè)人都將涵蓋在內(nèi)。一、非政府組織參與公共危機(jī)治理的理論基石非政府組織是指不以營利為目的，主要開展各種志愿性的公益或互益活動的社會組織，又稱為“第三部門。公益性、民間性、非營利性、志愿性、自治性是非政府組織的根本特點(diǎn)。非政府組織可以在理

4、論中有效地參與公共危機(jī)治理，是具有一定的理論根據(jù)的。根據(jù)學(xué)者們的研究，主要有這樣幾種：一是市場失靈理論。古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)斯密的市場調(diào)節(jié)理論認(rèn)為，只要給予公民追求利益的自由，“看不見的手就會自動調(diào)節(jié)資源配置，促進(jìn)社會的經(jīng)濟(jì)繁榮，并到達(dá)社會福利的最大化。實(shí)際上，市場機(jī)制在開展經(jīng)濟(jì)和進(jìn)步資源配置效率方面顯示出宏大的優(yōu)越性的同時(shí)，也會造成分配不公、外部化、失業(yè)、市場壟斷等問題，在公共事務(wù)的處理上更是無能為力。由于市場本身的缺陷，在公共物品領(lǐng)域常常出現(xiàn)“搭便車行為即一局部人支付公共物品的費(fèi)用，而大多數(shù)人免費(fèi)享用。在這種情況下，追求本錢最小化、效益最大化的“理性經(jīng)濟(jì)人就會紛紛采取不付費(fèi)而搭便車的行為，私人

5、因提供公共物品會導(dǎo)致資源配置的損失而不愿投資，最終會導(dǎo)致公共物品的嚴(yán)重短缺。由此可見，在公共效勞領(lǐng)域中，單純依靠市場機(jī)制是難以提供充足的公共物品和公共效勞的。因此，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯頓韋斯布羅德BurtnA.Eisbrd認(rèn)為，任何選民都有對公共效勞的需求，由于私人企業(yè)的營利取向以及市場存在的內(nèi)在局限性，單純的市場手段不可能實(shí)現(xiàn)社會資源的最正確配置和公共效勞的有效性，由此產(chǎn)生提供公共物品方面的“市場失靈，而這恰恰是政府存在及非政府組織產(chǎn)生的合法性前提。二是政府失靈理論。政府作為整個(gè)社會組織中最具權(quán)威的公共機(jī)構(gòu)，它的存在就是為了管理公共事務(wù)，為社會提供公共效勞，這就是人們通常所說的，政府是為了彌補(bǔ)市場

6、的缺乏或市場失靈的。然而在理論中人們發(fā)現(xiàn)，政府也有局限性，也同樣會失靈。因?yàn)樯鐣蓡T對公共效勞的需求存在異質(zhì)性，而政府公共效勞的提供是由政治決策過程決定的，不可能滿足社會成員的個(gè)性化需求，而只能從中性的角度作出選擇，這樣，政府在提供公共效勞時(shí)也產(chǎn)生了失靈，也就是說，僅僅依靠國家的方案和命令等手段，也無法到達(dá)資源配置的最優(yōu)化。尤其是在一些突發(fā)狀態(tài)下，危機(jī)事件的不可預(yù)知性往往會加劇政府權(quán)利“失靈。在這種情況下非政府組織的作用將會最大限度地彰顯出來。非政府組織在專業(yè)技術(shù)、靈敏性、組織機(jī)制上等具有優(yōu)勢，這就為非政府組織在應(yīng)對公共危機(jī)時(shí)發(fā)揮重要作用創(chuàng)造了條件。三是公民社會與治理理論。20世紀(jì)90年代以來

7、，建立在政府、市場和民間社會三分法根底上的公民社會概念日益得到國內(nèi)外學(xué)者們的普遍承受并廣泛流行。按照這種理論，公民社會是國家和市場之外的所有民間組織或民間關(guān)系的總和，其組成要素是各種非政府所屬的公民組織。公民社會將人們從國家和市場的超強(qiáng)控制與統(tǒng)治中解脫出來，主張建立自治、自主、自律性的社會組織，從而形成國家、市嘗社會良性互動的現(xiàn)代化的社會構(gòu)造。社會不再是以政府為中心的、等級制的、命令式的統(tǒng)治，而是多中心的、自主地、合作管理的治理與善治。治理的根本理念就是多元、合作和互動，它是一種既發(fā)揮政府的功能，又重視社會組織群體權(quán)力互相合作、共同管理的方式和理念，它強(qiáng)調(diào)對社會管理力量多元化格局的關(guān)注，對社會

8、組織群體權(quán)力的重視和關(guān)切。管理社會并不只有政府一個(gè)公共權(quán)利中心，除政府外，社會上還有一些志愿性的或?qū)儆诘谌块T的機(jī)構(gòu)，如志愿組織、非政府機(jī)構(gòu)、社區(qū)互助組織以及各種社會運(yùn)動在負(fù)責(zé)維持秩序、參加政治、經(jīng)濟(jì)與社會事務(wù)的管理與調(diào)節(jié)。公共危機(jī)治理是一個(gè)復(fù)雜的、系統(tǒng)的社會公共工程，其需求的不僅僅是財(cái)力、物力和強(qiáng)迫性機(jī)制，而且需要危機(jī)治理主體的多元化，最大可能地吸納各種社會力量，使公共危機(jī)處理具有更大的靈敏性和高效性。治理理論為公民社會的重要組織非政府組織參與公共危機(jī)管理提供了有力的理論根據(jù)。二、非政府組織在公共危機(jī)治理中的參與方式公共危機(jī)治理的重點(diǎn)在于：危機(jī)信息的獲取和預(yù)警；危機(jī)的準(zhǔn)備與預(yù)防；危機(jī)的控制與

9、回應(yīng)；危機(jī)后的恢復(fù)與重建；持續(xù)不斷的學(xué)習(xí)與創(chuàng)新。在這一過程中，非政府組織通過在不同階段不同方式的參與有效地發(fā)揮了自己的作用。一是公共危機(jī)發(fā)生前進(jìn)展宣傳與預(yù)警。公共危機(jī)的主要特性表現(xiàn)為突發(fā)性、緊迫性、威脅性、公共性、復(fù)雜性、危害性及社會性等特點(diǎn)。這些特點(diǎn)決定了對公共危機(jī)的預(yù)防以及相關(guān)信息的采集與傳遞極其重要，在危機(jī)事件發(fā)生前，任何政府機(jī)構(gòu)之間信息傳遞的延誤，互相推諉，復(fù)核審批等問題的出現(xiàn)都會在不同程度上對危機(jī)征兆視而不見，形成盲點(diǎn)。非政府組織那么可以相對而言防止上述情況的發(fā)生。一方面，非政府組織的專業(yè)性使得它們對于特定公共危機(jī)的產(chǎn)生有著更加敏銳、前瞻的洞察力，他們可以運(yùn)用自己的技術(shù)優(yōu)勢，為社會提

10、供各種層次、各種形式和各種性質(zhì)的社會效勞，通過民間大量的宣傳，樹立群眾的危機(jī)觀念；另一方面，非政府的中介地位使得它們上接政府，下聯(lián)基層群眾，利用其廣泛的社會觸角和成員根底，在危機(jī)埋伏時(shí)期，大量搜集信息、及早發(fā)現(xiàn)危機(jī)的根源和苗頭，為危機(jī)的預(yù)警提供信息，向政府提出政策建議和應(yīng)對措施。例如，在“非典尚未大規(guī)模擴(kuò)散之前，國際紅十字會就已向各國分支紅十字會提出預(yù)警和進(jìn)展發(fā)動，并建議世界各國公民防止到疫區(qū)旅行。二是公共危機(jī)發(fā)生時(shí)進(jìn)展社會發(fā)動與整合。對政府而言，危機(jī)管理是一種非常態(tài)性的管理方式，由于危機(jī)事件的突發(fā)性與不可預(yù)見性，政府在常態(tài)管理中有效的行政發(fā)動和政治發(fā)動方式往往可能在危機(jī)事件的突發(fā)性、瞬時(shí)性和

11、緊急性面前顯得滯后單保與之相對應(yīng)，非政府組織作為一種社會自治機(jī)制，社會效勞是其最突出的功能，它能通過組織構(gòu)造的靈敏多樣和獨(dú)立的決策與行使才能開展社會發(fā)動，對公共危機(jī)快速做出反響，因此，非政府組織能配合行政發(fā)動和政治發(fā)動，通過有效的社會發(fā)動的方式實(shí)現(xiàn)對社會資源和社會力量最快和最大的整合?？梢哉f，每一次的公共危機(jī)都關(guān)聯(lián)著大量公共資源和志愿資源的調(diào)配與使用，能否擁有充足的資源是決定危機(jī)回應(yīng)效力的關(guān)鍵因素。非政府組織是政府之外公共應(yīng)急資源的籌集者，它們可以廣泛發(fā)動政府財(cái)政體系之外的社會公益資源來向危機(jī)受害者提供援助，有效彌補(bǔ)政府的資源短缺。它們還可以作為國際社會各種力量救助支援的中介機(jī)構(gòu)，尋求國際支持

12、，募集國外援助，通過游說、呼吁、勸募等方式引導(dǎo)更多的社會組織參與應(yīng)對危機(jī)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1998年抗洪賑災(zāi)過程中，國家財(cái)政向?yàn)?zāi)區(qū)直接撥款48億元，而來自社會各界的救災(zāi)捐款達(dá)72億元。假如沒有中華慈善總會、中國紅十字會等慈善團(tuán)體的募捐和社會各界的捐獻(xiàn)，政府的財(cái)政支出壓力會更大。與此同時(shí)，非政府組織作為一種為追求公共利益，本著自我意愿與選擇結(jié)合而成的社群組織，團(tuán)結(jié)了許多具有公共意識和獻(xiàn)身精神的公民成為工作志愿者，他們在危機(jī)時(shí)刻提供的志愿效勞，不僅為政府應(yīng)對危機(jī)管理提供和儲藏了大量的人力資源，還以高素質(zhì)的專業(yè)資深人員及專業(yè)性幫助，形成了在精神發(fā)動和戰(zhàn)勝危機(jī)方面政府無法替代的作用。三是公共危機(jī)完畢后進(jìn)展善

13、后修復(fù)與回應(yīng)反潰危機(jī)的爆發(fā)是一個(gè)有生命周期的過程，危機(jī)救治階段的完畢，并不意味著危機(jī)管理的完畢，而是進(jìn)入了一個(gè)新的階段即危機(jī)恢復(fù)階段，假如處理不當(dāng)，危機(jī)恢復(fù)期可能成為新危機(jī)的發(fā)生期。在這一階段，非政府組織主要是輔助政府部門進(jìn)展危機(jī)后的重建工作，重新恢復(fù)和建立穩(wěn)定的社會秩序。例如許多志愿組織幫助那些因危機(jī)而產(chǎn)生的、政府事后未能充分幫助但又需要救助的弱勢群體。有的非政府組織還參與政府危機(jī)管理的評估工作，為政府回歸常態(tài)管理提供建議。還有的非政府組織通過研討、交流與政治溝通，全面分析危機(jī)產(chǎn)生的原因，為防止類似危機(jī)的再次發(fā)生而向政府提供相關(guān)建議。轉(zhuǎn)貼于論文聯(lián)盟.ll.三、加大非政府組織的參與與協(xié)作，推進(jìn)

14、公共危機(jī)的多元共治社會學(xué)家指出，危機(jī)最根本的功能是改變組織構(gòu)造、社會關(guān)系和人們的信念體系，同時(shí)危機(jī)提供了樹立組織形象、進(jìn)展社會變革與關(guān)系調(diào)整的一種社會時(shí)機(jī)?？梢姡参C(jī)事件的產(chǎn)生，在一定程度上可以激發(fā)社會各層面的應(yīng)急反響才能，使社會秩序在更高的程度上到達(dá)穩(wěn)定。由于公共危機(jī)的治理涉及到政府、非政府組織以及社會公民等社會主體，要到達(dá)公共危機(jī)多元化的良好治理，需要推進(jìn)非政府組織的參與與協(xié)作，多管齊下，形成合力，最終實(shí)現(xiàn)善治目的。一是建立政府與非政府組織的協(xié)作伙伴關(guān)系，形成良好的互動應(yīng)對機(jī)制公共危機(jī)對社會影響的廣泛性不僅對作為治理主要主體的政府才能提出了挑戰(zhàn)，更是對社會整體才能提出了綜合考驗(yàn)。在公共

15、危機(jī)面前，僅僅依靠政府的力量難以做到危機(jī)應(yīng)對的高效、快速、協(xié)調(diào)、靈敏，因此，在強(qiáng)調(diào)政府部門危機(jī)管理的快速反響、責(zé)任性、透明性和合法性等原那么的同時(shí)，也必須強(qiáng)調(diào)政府危機(jī)管理系統(tǒng)中參與主體的多元性，特別是吸納非政府組織力量，調(diào)動各種社會資源共同應(yīng)對危機(jī)，形成良好的互動應(yīng)對機(jī)制。理論證明，非政府組織和政府在公共效勞領(lǐng)域治理中各自具有不同的作用。喬治里查森指出，資源互補(bǔ)的必要性是組織間合作的關(guān)鍵動力。公共部門與非營利部門建立合作伙伴關(guān)系可被視為積聚公共部門和非營利部門兩者的資源和力量解決復(fù)雜問題的有效方式，同時(shí)也進(jìn)步理解決問題的效率和創(chuàng)新性。這一觀點(diǎn)為政府與非政府組織的合作伙伴關(guān)系奠定了基矗在我國公共

16、危機(jī)治理中，政府與非政府組織的伙伴關(guān)系是有一定的范圍和邊界的。在我國國家主導(dǎo)社會的政治行為形式下，雖然公共事務(wù)的治理邊界已向非政府組織敞開，但政府作為最為強(qiáng)大的社會組織，仍然擁有對社會實(shí)行干預(yù)的最強(qiáng)大力量。在我國非政府組織還遠(yuǎn)未成熟的現(xiàn)實(shí)條件下，在危機(jī)治理中必須有一個(gè)權(quán)利核心進(jìn)展快速有效的決策和救治，政府成為當(dāng)然角色。因此，公共危機(jī)不是一個(gè)市場化的治理過程，也不是僅憑社會力量可以消解的過程，政府的協(xié)調(diào)與控制是實(shí)現(xiàn)多元治理的首要前提。在這一前提下，政府需要主動尋求與非政府組織建立結(jié)合治理的格局，同時(shí)非政府組織也要積極地探尋與政府協(xié)作的途徑，填充政府傳統(tǒng)治理中及權(quán)利回撤后出現(xiàn)的真空，主動回應(yīng)公共效

17、勞領(lǐng)域中出現(xiàn)的治理構(gòu)造的轉(zhuǎn)型。在此過程中，非政府組織一方面自發(fā)地展開工作，另一方面需要得到政府的“委托賦權(quán)?！百x權(quán)是政府與非政府組織合作，成認(rèn)、支持非政府組織開展工作的表現(xiàn)，同時(shí)非政府組織得到了一些政府的幫助如政策上的傾斜、直接撥款、宣傳等。因此，有效的危機(jī)治理必然是政府有選擇地退卻，非政府組織有選擇地進(jìn)入，二者互相信任、互相支持、互相依賴，開展多種契約性、制度性的結(jié)合，建立良性、友好的伙伴關(guān)系才能實(shí)現(xiàn)對公共危機(jī)的有效治理。二是克制制度性缺陷，在非政府組織內(nèi)部建立完好的危機(jī)應(yīng)對機(jī)制非政府組織參與公共危機(jī)治理本身就是對自身形象、影響力和才能的重要檢驗(yàn)。在危機(jī)中，平時(shí)很難發(fā)覺到的缺陷和缺乏會更加明

18、顯，特別是非政府組織自身的“志愿失靈為其參與危機(jī)管理設(shè)置了門檻。非政府組織志愿失靈是指組織偏離所奉行的社會公益宗旨，片面地以功利主義為取向的信念、行為給社會公眾和社會管理所帶來的負(fù)效應(yīng)。它的主要表現(xiàn)一是“慈善供應(yīng)缺乏，由于非政府組織資源有限，當(dāng)社會的自發(fā)機(jī)制無法獲得足夠的資源時(shí)，它們收入與支出將出現(xiàn)很大的缺口；二是“慈善特殊主義，即它們所效勞的對象是某些特定的社會群體，結(jié)果一局部群體可以享受到完善的效勞，而另外一些往往最需要幫助的群體利益卻被無視了，并由此導(dǎo)致資源的浪費(fèi)；三是“慈善組織家長式作風(fēng)，就是說那些控制非政府組織經(jīng)濟(jì)命脈的人對如何使用資源有很大的發(fā)言權(quán)，造成內(nèi)部決策過程的非民主化和非透

19、明化，四是“慈善業(yè)余主義，即非政府組織的工作往往由有愛心的業(yè)余人員來做，這不可防止地會影響到效勞的質(zhì)量。在我國，由于非政府組織與政府有著千絲萬縷的關(guān)系，有很大一局部非政府組織由政府部門轉(zhuǎn)化而來，還有相當(dāng)一局部直接掛靠在政府部門之下，這些對政府形成較強(qiáng)的資源依賴性，這種依賴性使其難以實(shí)現(xiàn)獨(dú)立和自治，而獨(dú)立性的缺失也使得非政府組織帶有較強(qiáng)的官僚化和商業(yè)化傾向，不僅出現(xiàn)志愿失靈的現(xiàn)象，還大大降低了其社會公信度。因此，要有效發(fā)揮非政府組織在公共危機(jī)治理中的應(yīng)有作用，需要大力加強(qiáng)組織的才能建立和制度建立，形成良好的募捐系統(tǒng)、發(fā)動系統(tǒng)、財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)、人力資源、與政府及公民的溝通和公關(guān)才能、管理和控制才能等

20、，并在此根底上建立完好的危機(jī)應(yīng)對機(jī)制。通過一定的制度和程序設(shè)計(jì)，使非政府組織應(yīng)對機(jī)制具有良好的決策系統(tǒng)、明晰的工作流程、有力的社會發(fā)動才能和完善的監(jiān)視機(jī)構(gòu)等要素。另外，為更好地發(fā)揮非政府組織的作用，應(yīng)注意建立非政府組織危機(jī)管理制度的評估機(jī)制，即對非政府組織危機(jī)管理制度自身作出評價(jià)，使制度本身具有自學(xué)習(xí)和自適應(yīng)性，以得到不斷的完善和開展，確保其具有較強(qiáng)的適應(yīng)才能和更新才能。三是創(chuàng)立良好的言論氣氛和制度保障，為非政府組織參與治理提供助力非政府組織是公民基于共同信仰或利益而自愿結(jié)成的社團(tuán)，它在危機(jī)管理活動中，使社會個(gè)體之間的平等互惠精神和社會責(zé)任感得到進(jìn)一步培養(yǎng)，人們之間的互相信任和理解得到進(jìn)一步加

21、深，它所表達(dá)的團(tuán)結(jié)合作、公益精神對于社會文明的開展有著重大作用。與之相照應(yīng)，要實(shí)現(xiàn)這一作用，它也取決于“社會信任這種社會資本的積累。這種信任一方面來自社會體制、政治管理因素對其的認(rèn)可與支持，另一方面來自社會群眾對其的認(rèn)可與信任，因此，“信任的社會意識根底與非政府組織的開展相輔相成，不斷地互相促進(jìn)共同開展。在我國現(xiàn)時(shí)期，由于非政府組織理念還不為大多數(shù)人所熟悉，尤其媒體對它們的宣傳不夠，使得非政府組織的活動透明度不高，容易遭到公眾的猜疑和不信任，很容易導(dǎo)致組織解體或者停滯。這也要求社會對非政府組織的合理性和合法性予以認(rèn)定，防止造成信譽(yù)危機(jī)而挫傷它們應(yīng)對危機(jī)的積極性。同時(shí)也亟需加強(qiáng)公民文化建立，培育公民的主體意識、參與意識和志愿精神，使公民自愿參加到非政府組織，進(jìn)步非政府組織公信力。與此同時(shí)，沒有合理的法律體系和明晰的制度設(shè)計(jì)，是難以保證多元治理的科學(xué)與標(biāo)準(zhǔn)的。非政府組織與政府相比，無論在職權(quán)范圍、活動方式、組織理念均存在著較大的差異，而且，由于政府在公共事務(wù)治理過程中掌控著具有強(qiáng)迫約束力的公共權(quán)利，而非政府組織那么沒有強(qiáng)迫性權(quán)利作后盾，因此，非政府組織要想在公共事務(wù)治理領(lǐng)域謀求與政府組織的平等合作，必須借助法律體系和制度設(shè)計(jì)明晰雙方在公共