公共管理學(xué)（第三版）第09章公共政策

1、公共管理學(xué)第九章公共政策 學(xué)習(xí)目標(biāo)公共政策(public policy)，是目前世界上公共管理研究的主要范疇，但在我國(guó)還屬于起步和發(fā)展時(shí)期。傳統(tǒng)的公共政策研究派生于政治學(xué)和行政學(xué)，意在從規(guī)范意義上探討國(guó)家、社會(huì)和公民之間的利益制衡，通過政治學(xué)和行政學(xué)的原理及模型對(duì)國(guó)家、地方和團(tuán)體層面的政策制定、執(zhí)行與評(píng)估進(jìn)行研究，為高質(zhì)量的公共政策提供咨詢。因此，公共政策研究既是一門相對(duì)獨(dú)立的研究領(lǐng)域，也是公共管理研究中的一個(gè)重要主題或分支。本章將探討公共政策的若干基本問題，通過學(xué)習(xí)本章，要掌握以下幾點(diǎn)內(nèi)容：公共政策應(yīng)有的價(jià)值取向、政策問題建構(gòu)的主要模型、主要的決策模型、政策評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)。本章內(nèi)容政策科學(xué)的演變

2、 1公共政策的內(nèi)容與體系 2中國(guó)的公共政策 3第一節(jié) 政策科學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展9.1.1政策科學(xué)的發(fā)展過程 公共政策所關(guān)注的主要不是政府的結(jié)構(gòu)、政府的行為，也不是抽象的政府應(yīng)該或者必須做什么，它所關(guān)注的是政府實(shí)際應(yīng)當(dāng)做什么。 “政策科學(xué)”這個(gè)概念是由拉斯韋爾首先提出的，1951年拉斯韋爾與拉納合編的政策科學(xué)：范圍和方法的新近發(fā)展里，由拉斯韋爾本人所寫的政策方向一書首次對(duì)政策研究方向，即政策科學(xué)的對(duì)象、性質(zhì)和發(fā)展方向做出規(guī)定，奠定了政策科學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)，因此，拉斯韋爾也成為政策科學(xué)的奠基人。 20世紀(jì)60年代末、70年代初，德洛爾的政策科學(xué)“三部曲”公共政策制定檢討(1968)、政策科學(xué)構(gòu)想 (197

3、1)和政策科學(xué)進(jìn)展(1971)的出版，標(biāo)志著政策科學(xué)作為一個(gè)獨(dú)立學(xué)科的形成。 第一節(jié) 政策科學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展9.1.2公共管理學(xué)中的公共政策公共政策是政府部門針對(duì)社會(huì)生活中存在的或正在發(fā)生的問題做出決策，轉(zhuǎn)化為相關(guān)的公共項(xiàng)目，通過調(diào)動(dòng)各種組織機(jī)構(gòu)，調(diào)配各種社會(huì)資源，運(yùn)用各種功能手段，來解決問題，穩(wěn)定政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展以及規(guī)范人們的行為。公共政策是實(shí)現(xiàn)公共管理目標(biāo)的重要途徑，是公共管理中的基礎(chǔ)。 公共決策貫穿于整個(gè)公共管理過程的始終，是公共管理的起點(diǎn)，是公共管理履行各項(xiàng)功能的基礎(chǔ)。公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會(huì)各種力量，廣泛運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法，強(qiáng)化政府的治理能力，提

4、升政府績(jī)效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)公共福祉與公共利益的活動(dòng)。 整個(gè)公共管理就是政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估，再?zèng)Q策、再執(zhí)行、再評(píng)估的循環(huán)過程。 第二節(jié) 公共政策的內(nèi)容與體系 9.2.1理解公共政策1公共政策的定義 公共政策(public policy)是指國(guó)家、政府或執(zhí)政黨及其他政治團(tuán)體在特定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)一定的政治、經(jīng)濟(jì)和文化目標(biāo)所采取的政治行動(dòng)或規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱。 2公共政策的類型 羅威(T.Lowi)+薩利斯伯瑞(Robert Salisbury)：（1）分配性政策(distributive policy)指政策將服務(wù)和利益分配給不同的標(biāo)的群體。

5、 （2）重分配性政策(re-distributive policy)指政府對(duì)某一標(biāo)的群體有意識(shí)地進(jìn)行財(cái)富、收入或權(quán)利的轉(zhuǎn)移性分配，即政府有意識(shí)地將某一群體的財(cái)富或義務(wù)轉(zhuǎn)移給另一個(gè)群體去享受或承擔(dān)的政策。 （3）管制性政策(regulatory policy)指政府設(shè)置一些規(guī)范和限制以指導(dǎo)標(biāo)的群體從事某種活動(dòng)或處理不同利益的政策。 （4）自我管制性政策(self-regulatory policy)指政府并未設(shè)定嚴(yán)格的管制規(guī)范，由標(biāo)的群體主動(dòng)提出的自行采取的行動(dòng)，作為保護(hù)和促進(jìn)自我利益的手段而出現(xiàn)的，政府不加干涉的政策類型。 第二節(jié) 公共政策的內(nèi)容與體系9.2.1理解公共政策公共政策的價(jià)值取向

6、（1）公平是從屬于價(jià)值理性范疇的概念。公共性是公共政策最本質(zhì)的屬性。 （2）效率被定位于工具理性的界限之內(nèi)。 （3）盡可能滿足社會(huì)主體對(duì)于民主的要求，擔(dān)負(fù)起維護(hù)民主的責(zé)任，這是公共政策的一項(xiàng)基本功能。 公共政策的價(jià)值取向公平效率民主第二節(jié) 公共政策的內(nèi)容與體系9.2.2公共政策的過程 公共政策的過程又是由一系列環(huán)節(jié)或階段構(gòu)成的。將公共政策劃分為一系列環(huán)節(jié)或階段是簡(jiǎn)化公共政策制定的方式之一。由此產(chǎn)生的階段序列被稱為“政策循環(huán)”。 拉斯韋爾將政策過程劃分為七個(gè)階段：信息；建議；法令；試行；執(zhí)行；終止；評(píng)估 布魯爾（Garry Brewer）在20世紀(jì)70年代早期在拉斯韋爾提出的七個(gè)階段的基礎(chǔ)上提出

7、政策過程的六個(gè)階段：發(fā)明/開始；預(yù)評(píng)估；選擇；執(zhí)行；評(píng)估；終結(jié) 政策循環(huán)的五階段及其與實(shí)際解決問題之間的關(guān)系 9.2.2公共政策的過程 在這一模型中，議程設(shè)定(agenda-setting)指的是該問題上升到引起政府關(guān)注的過程；政策制定(policy formulation)指的是多種不同的政策選擇在政府內(nèi)部完成的過程；決策(decision-making)指的是政府決定采取某項(xiàng)行動(dòng)或不行動(dòng)的過程；政策執(zhí)行(policy implementation)指的是政府政策發(fā)生作用的過程；政策評(píng)估(policy evaluation)指的是由國(guó)家和社會(huì)行動(dòng)主體對(duì)政策結(jié)果進(jìn)行監(jiān)控的過程，評(píng)估過程也是一個(gè)

8、政策學(xué)習(xí)的過程。 第二節(jié) 公共政策的內(nèi)容與體系9.2.3公共政策議程設(shè)定議案是如何出現(xiàn)在政府的行動(dòng)議程上的？我們可以將議程分為三大類：傳媒議程(media agenda)指大眾傳媒頻頻報(bào)道和討論的問題公共議程(public agenda)指引起社會(huì)大眾廣泛關(guān)注的問題政策議程(policy agenda)指決策者認(rèn)為至關(guān)重要的問題政策的議程設(shè)定模式 1問題由誰提出？如何提出？議程設(shè)定的核心問題是解決問題的政策子系統(tǒng)的特征，它決定著是由政府還是由社會(huì)首先提出政策程序，以及解決問題的公眾支持程度，見表9-2。 政策的議程設(shè)定模式 2王紹光等人在這個(gè)模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)的實(shí)際，提出議程設(shè)定的六種模式

9、,見表9-3，這些對(duì)于揭示中國(guó)政治制度的深刻變遷有著不可估量的作用。 第二節(jié) 公共政策的內(nèi)容與體系9.2.4公共決策模型 1理性決策模型與有限理性決策模型一個(gè)理想的理性決策模型包含一個(gè)“理性的個(gè)體”，這一理性的個(gè)體承擔(dān)以下一系列活動(dòng)：首先，設(shè)立一個(gè)解決問題的目標(biāo)；其次，考察并列出所有達(dá)到這個(gè)目標(biāo)的可供選擇的策略；第三，預(yù)測(cè)每個(gè)可供選擇策略的所有重要結(jié)果，并評(píng)估這些結(jié)果發(fā)生的概率；最后，選擇出最能解決問題的策略或解決問題花費(fèi)最少的策略。西蒙提出有限理性決策模型(boundary rational choice model)，有限理性的基本思想是人的信息加工能力是有限的，因此，人無法按照充分理性模

10、式去行動(dòng)，即人們沒有能力同時(shí)考慮各種選擇方案，無法總是在決策中實(shí)現(xiàn)效率最大化。 第二節(jié) 公共政策的內(nèi)容與體系9.2.4公共決策模型 1.有限理性決策模型的特點(diǎn)：首先，在就目標(biāo)達(dá)成一致意見之后，決策過程的第一步是決策者需要選擇其滿意的標(biāo)準(zhǔn)，即當(dāng)對(duì)各種替代方案進(jìn)行選擇時(shí)，決策者所選擇的標(biāo)準(zhǔn)并非最佳水平，而是在考慮客觀環(huán)境之后的一個(gè)可能達(dá)到的水平。其次，在確定決策者滿意的標(biāo)準(zhǔn)后，第一個(gè)滿足或超過決策者期望或需求的行動(dòng)方案就會(huì)被選擇。決策者在所搜尋的決策方案達(dá)到滿意標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，就會(huì)停止搜尋和選擇。最后，有限理性決策模型并非同時(shí)對(duì)所有決策方案進(jìn)行比較選擇，而是按照順序?qū)Q策方案進(jìn)行排序，然后兩兩比較。在兩個(gè)

11、決策方案進(jìn)行比較過程中，所有其他方面相同的情況之下，比較兩個(gè)方案的不同之處，這樣可以減少對(duì)決策者的知識(shí)要求和理性要求。與此同時(shí)，由于有限理性決策模型采取滿意標(biāo)準(zhǔn)，即只要決策方案符合期望標(biāo)準(zhǔn)就停止選擇和比較，這樣方案之間的選擇和排序會(huì)影響最后決策的結(jié)果。第二節(jié) 公共政策的內(nèi)容與體系9.2.4公共決策模型漸進(jìn)決策模型漸進(jìn)決策模型是由耶魯大學(xué)政治科學(xué)家查爾斯E.林德布羅姆(Charles E.Lindblom)提出的。他認(rèn)為，這一模型包含了“一系列相輔相成的建議聚焦策略”： 林德布羅姆認(rèn)為，決策者習(xí)慣于通過把前面所做的決策與后面的進(jìn)行比較來完善政策，因?yàn)楝F(xiàn)有的決策是經(jīng)過反復(fù)試驗(yàn)過的，決策者采用的方法

12、是“以現(xiàn)實(shí)的情況為基礎(chǔ)，不斷地、逐漸地向外擴(kuò)展”。因此，這樣做出的決策通常與現(xiàn)有的決策只有細(xì)小的區(qū)別，即與現(xiàn)狀相比的改變是漸進(jìn)的。如他所說的漸進(jìn)決策的核心是“力求實(shí)現(xiàn)決策系統(tǒng)化，強(qiáng)調(diào)政治共識(shí)的必要性，并通過不斷試錯(cuò)來加強(qiáng)學(xué)習(xí)，而不是胡亂地做出隨便的決策?！?林德布羅姆：決策的四種類型在其早先的著作里，林德布羅姆提出了使?jié)u進(jìn)決策與努力達(dá)到更“理性”的決策可以共存的可能性，根據(jù)決策者可以調(diào)用知識(shí)的多少，以及決策所包含的與前面決策不同的程度，可以辨別出決策的四種類型的具體情況，見表9-4。 第二節(jié) 公共政策的內(nèi)容與體系9.2.4公共決策模型混合掃描模型阿米泰埃茨奧尼(Amati Etzioni)所發(fā)

13、展的混合掃描模型，通過結(jié)合理性決策模型和漸進(jìn)決策模型的要素來消除兩者的缺陷。他的模型建議最適宜的決策首先是倉(cāng)促地尋找選擇方法，即掃描；然后通過詳細(xì)地探索找到最有希望的選擇。這樣做帶來的創(chuàng)新要超過漸進(jìn)決策模型，而又不會(huì)造成理性決策模型強(qiáng)加的不現(xiàn)實(shí)的要求。埃茨奧尼進(jìn)一步指出，這的確是現(xiàn)實(shí)中如何做決策的模型?；旌蠏呙枘Ｐ停ɡ澳Ｐ停┘仁亲鳛橐环N處理性決策模型，又是一種描述性的決策模型。 第二節(jié) 公共政策的內(nèi)容與體系9.2.4公共決策模型4. 垃圾桶決策模式這一模型的決策具有如下三個(gè)特征：偏好的不確定性，技術(shù)的不明確性參與的流動(dòng)性垃圾桶模型將決策過程描述成四個(gè)相互獨(dú)立的過程，即“問題流程”、“答案流

14、程”、“參與者流程”以及“決策機(jī)會(huì)”。這四個(gè)過程分別在決策過程中出現(xiàn)、流動(dòng)和消失，只有當(dāng)與決策過程相關(guān)的四個(gè)流程相互融合時(shí)，決策才可能發(fā)生。在“垃圾桶”決策模型中，存在三種決策結(jié)果：第一種決策結(jié)果是問題得到解決，第二種決策結(jié)果是“忽略問題的決策”第三種決策結(jié)果是與問題無關(guān)的決策 第二節(jié) 公共政策的內(nèi)容與體系9.2.5政策執(zhí)行1政策執(zhí)行的方式自上而下的政策執(zhí)行模式 優(yōu)點(diǎn)：缺點(diǎn)：科學(xué)管理的精神，強(qiáng)調(diào)專業(yè)分工、層級(jí)節(jié)制 忽視底層官員與政策標(biāo)的群體采取的各種策略性行為 自下而上的政策執(zhí)行模式評(píng)價(jià)：評(píng)價(jià)：自下而上的政策執(zhí)行模式強(qiáng)調(diào)應(yīng)該給基層官員或地方執(zhí)行機(jī)構(gòu)自主裁量權(quán)，使之能夠適應(yīng)復(fù)雜的政策情境 把注意

15、力放在了那些在政策的制定和執(zhí)行中，構(gòu)成政策網(wǎng)絡(luò)的正式和非正式的關(guān)系上 第二節(jié) 公共政策的內(nèi)容與體系9.2.5政策執(zhí)行政策工具 （1）自愿性政策工具。（2）強(qiáng)制性政策工具。（3）混合型政策工具。學(xué)者們依據(jù)兩個(gè)變量：國(guó)家計(jì)劃能力的大小和政策子系統(tǒng)的復(fù)雜性，構(gòu)建了一個(gè)政策工具選擇的模型，見表95 第二節(jié) 公共政策的內(nèi)容與體系9.2.6政策評(píng)估1政策評(píng)估的類型行政評(píng)估是很多在政策評(píng)估領(lǐng)域已經(jīng)出版的學(xué)術(shù)著作的研究重點(diǎn)。它在政府內(nèi)部得到執(zhí)行，偶爾由專門的評(píng)估政策的專業(yè)機(jī)構(gòu)執(zhí)行。行政評(píng)估對(duì)效率非常關(guān)注，因此，行政評(píng)估需要收集計(jì)劃執(zhí)行的精確信息，并將其編輯成標(biāo)準(zhǔn)的方式，以對(duì)成本和結(jié)果進(jìn)行時(shí)間上的和不同行動(dòng)主體

16、之間的比較，以判斷錢是否花得值。司法評(píng)估不關(guān)注預(yù)算、優(yōu)先權(quán)、效率和開支，而是關(guān)注與政府計(jì)劃的執(zhí)行方式相關(guān)的法律問題。這類評(píng)估由司法部門執(zhí)行，主要關(guān)注政府部門的行為和憲法的規(guī)定或已被確立的行政行為標(biāo)準(zhǔn)以及個(gè)人基本權(quán)利之間可能存在的沖突。司法部門有權(quán)主動(dòng)審查政府部門的行為，法官根據(jù)預(yù)定過程的原則和公認(rèn)的行政法規(guī)來判斷政策是否在以一種非反復(fù)無常和非任意的方式實(shí)施。政治評(píng)估與行政評(píng)估和司法評(píng)估不同，它通常來說既不系統(tǒng)也不必然在技術(shù)上精致。政治評(píng)估的目標(biāo)很少是為了改進(jìn)政府的決策，而更多地是為了表示支持或挑戰(zhàn)政府的決策。政治評(píng)估試圖給政府的政策貼上成功或失敗的標(biāo)簽然后要求繼續(xù)或改變這項(xiàng)政策。政治評(píng)估最常見

17、的形式就是選舉，選民用選票表達(dá)了對(duì)政府及其計(jì)劃和政策的效率和效果的評(píng)估。第二節(jié) 公共政策的內(nèi)容與體系9.2.6政策評(píng)估政策評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)（1）效能（effectiveness）是指某項(xiàng)政策達(dá)到預(yù)期的結(jié)果或影響的程度。效能涉及的含義并非政策是否按原計(jì)劃執(zhí)行，而是政策執(zhí)行后是否產(chǎn)生了預(yù)期的影響。（2）效率（efficiency）是指政策產(chǎn)出與所消耗成本之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，通常分為技術(shù)性效率與經(jīng)濟(jì)性效率。效率著重看政策的執(zhí)行是否遵循以最小消耗帶來最大的產(chǎn)出這一原則。（3）公正（equity）指政策執(zhí)行后導(dǎo)致與該政策有關(guān)的社會(huì)資源、利益以及成本公正分配的程度。如果一項(xiàng)政策符合效能、效率的標(biāo)準(zhǔn)，但沒有符合公正的

18、標(biāo)準(zhǔn)，也不能稱之為成功的政策。（4）回應(yīng)性（responsiveness）指政策執(zhí)行結(jié)果滿足標(biāo)的團(tuán)體的需求、偏好或價(jià)值的程度。 第三節(jié) 中國(guó)公共政策的實(shí)踐分析 9.3.1中國(guó)公共政策的體制及完善建議 中國(guó)公共政策決策的核心結(jié)構(gòu)是中國(guó)共產(chǎn)黨的各級(jí)黨委。 其次，中央政府部門在公共政策決策中具有關(guān)鍵性作用。 完善中國(guó)政府決策體制必須：首先，理順黨與政府在決策中的關(guān)系。其次，科學(xué)地劃分縱向決策權(quán)。在縱向上，高度集權(quán)的政府決策體制表現(xiàn)為決策權(quán)集中于中央政府。完善政府決策體制，要求進(jìn)一步明確各級(jí)行政機(jī)關(guān)決策權(quán)限并給予具體的法律保障，建立一個(gè)符合中國(guó)單一制結(jié)構(gòu)形式的層級(jí)目標(biāo)決策系統(tǒng)，既要保證地方政府決策與中

19、央政府決策目標(biāo)、方向的一致性，同時(shí)又能充分調(diào)動(dòng)地方各級(jí)政府在具體執(zhí)行政策中的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，處理好決策主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。最后，改善政府決策信息系統(tǒng)。 第三節(jié) 中國(guó)公共政策的實(shí)踐分析 9.3.2中國(guó)公共政策的特點(diǎn)及改善建議 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院公共政策研究中心白鋼教授指出，中國(guó)公共政策過程的特點(diǎn)是政策問題的提出，主要不是來源于公民的政策訴求，而是來源于決策機(jī)關(guān)內(nèi)部建立的制度性信息收集系統(tǒng)。政策問題界定的準(zhǔn)確性差，公民參與政策選擇的渠道少，政策選擇的隨意性大是制約政策選擇的主要因素。 根據(jù)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)來提升公共政策構(gòu)建和諧社會(huì)的功能，從我國(guó)現(xiàn)實(shí)政府公共政策的改進(jìn)著手，應(yīng)確立新的思

20、路 ：第一，急需解決社會(huì)公平問題，真正實(shí)現(xiàn)公平與效率并重。第二，急需解決民生問題，提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。最后，改善政府決策信息系統(tǒng)。 第三，為了確保決策科學(xué)性與合理性，還要建立公共政策優(yōu)化的長(zhǎng)效機(jī)制。 本章小結(jié)公共政策的主體是權(quán)威的公共部門，是為了解決某個(gè)社會(huì)問題，而對(duì)全社會(huì)的價(jià)值進(jìn)行的權(quán)威分配，涉及社會(huì)上各種利益關(guān)系，是反映決策者意圖、目標(biāo)及價(jià)值取向的一系列政治過程。公共政策的價(jià)值取向應(yīng)是效率、公平以及民主的結(jié)合。公共政策的過程分為：議程設(shè)定、政策制定、政策決策、政策執(zhí)行與政策評(píng)估，是一系列循環(huán)的過程。公共政策的過程本質(zhì)上是政治過程。依據(jù)議程提出者與民眾的參與程度將中國(guó)公共政策議程設(shè)定分為：

21、關(guān)門模式、動(dòng)員模式、內(nèi)參模式、借力模式、上書模式以及外壓模式。公共政策的決策模式主要有：理性決策模型、有限理性決策模型、漸進(jìn)決策模型與垃圾桶決策模型。政策工具可依據(jù)強(qiáng)制性程度分為：自愿性政策工具、強(qiáng)制性政策工具和混合型政策工具。政策評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)主要有：效率、效能、公正以及回應(yīng)性。政策評(píng)估的過程也是政策學(xué)習(xí)的過程。 本土案例“新國(guó)八條”能“按”住房?jī)r(jià)嗎？2011年1月26日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議再度推出八條房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控措施(下稱“新國(guó)八條”)，要求強(qiáng)化差別化住房信貸政策，對(duì)貸款購(gòu)買第二套住房的家庭，首付款比例不低于60%，貸款利率不低于基準(zhǔn)利率的1.1倍。“新國(guó)八條”主要內(nèi)容包括：進(jìn)一步落實(shí)地方政府責(zé)任；加大保障性安居工程建設(shè)力度；調(diào)整完善相關(guān)稅收政策，加強(qiáng)稅收征管；強(qiáng)化差別化住房信貸政策；嚴(yán)格住房用地供應(yīng)管理；合理引導(dǎo)住房需求；落實(shí)住房保障和穩(wěn)定房?jī)r(jià)工作的