“碳關(guān)稅”與WTO規(guī)則相符性研究

1、 “碳關(guān)稅”與WTO規(guī)則相符性研究 “碳關(guān)稅”是值對(duì)未采取相應(yīng)溫室氣體減排措施的國(guó)家進(jìn)口的能源密集型和碳密集型產(chǎn)品征收的二氧化碳排放稅。2009年6月，美國(guó)國(guó)會(huì)眾議院通過(guò)2009年美國(guó)清潔能源與安全法案，拋出碳關(guān)稅的單邊措施方案，在國(guó)際上引起軒然大波。這意味著，美國(guó)已有意拋開(kāi)聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約的多邊束縛，強(qiáng)行推行其氣候變化解決方案。與此同時(shí)，在哥本哈根大會(huì)未獲得成功之后，歐洲政策研究中心等智囊機(jī)構(gòu)也紛紛游說(shuō)歐盟征收碳關(guān)稅。美歐“碳關(guān)稅”似乎已箭在弦上。 然而迄今為止，什么是“碳關(guān)稅”，如何征收“碳關(guān)稅”，以及“碳關(guān)稅”是否與現(xiàn)有的國(guó)際規(guī)則(特別是wto規(guī)則)相符等問(wèn)題，各國(guó)政府、學(xué)者等均各

2、執(zhí)一詞。在詳細(xì)考察“碳關(guān)稅”及其政策考量的基礎(chǔ)上，結(jié)合wto爭(zhēng)端解決實(shí)踐，全面分析碳關(guān)稅與wto規(guī)則的相符性，將有助于協(xié)調(diào)未來(lái)多邊框架下的氣候政策與貿(mào)易政策。 一、碳關(guān)稅及其政策考量 碳關(guān)稅雖名為“關(guān)稅”，但不國(guó)際企業(yè)的生產(chǎn)成本，但烏拉圭回合談判企業(yè)間競(jìng)爭(zhēng)失衡。若根據(jù)生產(chǎn)過(guò)程和生產(chǎn)方法的不同，否認(rèn)這些企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品是“同類產(chǎn)品”，相當(dāng)于否決了碳關(guān)稅存在的基礎(chǔ)。 對(duì)于進(jìn)口產(chǎn)品與同類國(guó)產(chǎn)品待遇的比較，第條規(guī)定，對(duì)本國(guó)產(chǎn)品和進(jìn)口產(chǎn)品征收的國(guó)內(nèi)稅費(fèi)須完全相等。這要求對(duì)本國(guó)產(chǎn)品和進(jìn)口產(chǎn)品制定詳細(xì)的減排標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算減排成本的方法。國(guó)際貿(mào)易中的產(chǎn)品千差萬(wàn)別，同類產(chǎn)品的碳排放量也千差萬(wàn)別。為每一項(xiàng)產(chǎn)品制定具體的

3、碳排放標(biāo)準(zhǔn)和成本計(jì)算是不現(xiàn)實(shí)的，只能取一個(gè)平均標(biāo)準(zhǔn)，如對(duì)來(lái)自某一國(guó)家的某一類產(chǎn)品征收碳關(guān)稅。LoCaLhosT這極易導(dǎo)致具體產(chǎn)品待遇上的差異，違反gatt第條。 根據(jù)wto爭(zhēng)端解決實(shí)踐，直接競(jìng)爭(zhēng)或替代產(chǎn)品的認(rèn)定范圍廣于同類產(chǎn)品，包括盡管物理特征不相同，但具有最終用途，并被消費(fèi)者視為相似的產(chǎn)品。即便以碳排放標(biāo)準(zhǔn)和成本計(jì)算上的差異等為由，否認(rèn)進(jìn)口產(chǎn)品與國(guó)內(nèi)產(chǎn)品是同類產(chǎn)品，兩者存在的直接競(jìng)爭(zhēng)或替代關(guān)系不可置疑。碳關(guān)稅的適用對(duì)象往往集中于貿(mào)易集中度高的產(chǎn)業(yè)類別，明顯旨在保護(hù)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)。這也將導(dǎo)致違反gatt第條。 與gatt第3條相比，gatt第1條“普遍最惠國(guó)待遇”觸及碳關(guān)稅的核心，碳關(guān)稅最難被證明與

4、其相符。根據(jù)第1條，任何締約方給予來(lái)自或運(yùn)往任何其他國(guó)家任何產(chǎn)品的利益、優(yōu)惠、特權(quán)或豁免應(yīng)立即無(wú)條件地給予來(lái)自或運(yùn)往所有其他締約方領(lǐng)土的同類產(chǎn)品。普遍最惠國(guó)待遇不僅適用于國(guó)內(nèi)稅費(fèi)，也適用于關(guān)稅等邊境措施。關(guān)于來(lái)自不同國(guó)家產(chǎn)品的待遇，以美國(guó)氣候法案為例，其碳關(guān)稅條款(法案第766768節(jié))的核心是，按照出口國(guó)是否參加了美國(guó)作為締約方的減排協(xié)定、是否負(fù)有至少與美國(guó)同等的國(guó)際減排義務(wù)、特定產(chǎn)業(yè)部門(mén)的年度能源或溫室氣體濃度、發(fā)展程度、占全球碳排放量的比重，以及特定產(chǎn)品出口所占比重等標(biāo)準(zhǔn)，確定是否對(duì)某一國(guó)家進(jìn)口產(chǎn)品征收碳關(guān)稅，迫使其他國(guó)家參與氣候談判或承諾高水平的減排標(biāo)準(zhǔn)。其直接和必然結(jié)果是，不同wto

5、成員的同類產(chǎn)品在進(jìn)口到美國(guó)時(shí)享受不同的待遇，直接違反gatt第1條。 三、碳關(guān)稅能否根據(jù)gatt第20條“一般例外”獲得豁免 一旦證明碳關(guān)稅違反上述任何一項(xiàng)，即可認(rèn)定違反wto規(guī)則，除非成功援引gatt第20條“一般例外”作為抗辯理由。在第20條列舉的各項(xiàng)例外中，與氣候措施相關(guān)的是(b)項(xiàng)“為保護(hù)人類、動(dòng)物或植物的生命或健康所必需的措施”，以及(g)“與保護(hù)可用盡的自然資源有關(guān)的措施，如此類措施與限制國(guó)內(nèi)生產(chǎn)或消費(fèi)一同實(shí)施”。根據(jù)wro爭(zhēng)端解決實(shí)踐，主張gatt第20條例外的一方，如美國(guó)，須依次證明碳關(guān)稅(1)符合(b)或(g)項(xiàng)，并且；(2)滿足第20條序言的要求，即“不在情形相同的國(guó)家之間

6、構(gòu)成任意或不合理歧視的手段，或構(gòu)成對(duì)國(guó)際貿(mào)易的變相限制”。 (一)碳關(guān)稅是否滿足gatt第20條(b)、(g)項(xiàng)條件 美國(guó)標(biāo)準(zhǔn)汽油案專家組報(bào)告已確認(rèn)清潔空氣是可用盡的自然資源。在此基礎(chǔ)上，碳關(guān)稅是否符合(b)或(g)項(xiàng)的關(guān)鍵是，是否為保護(hù)人類、動(dòng)物或植物的生命或健康所“必需”，或者與保護(hù)可用盡的自然資源“有關(guān)”。 在wto爭(zhēng)端解決實(shí)踐中，“必需”一詞歷經(jīng)多個(gè)案件的解釋與修正。在最近的巴西翻新輪胎案中，上訴機(jī)構(gòu)總結(jié)道，在判斷某一措施是否“必需”時(shí)，須考慮若干相關(guān)因素，特別是所涉利益或價(jià)值的重要性、措施對(duì)達(dá)到政策目標(biāo)的貢獻(xiàn)程度和對(duì)貿(mào)易的限制。如果初步結(jié)論是肯定的，則必須再將該措施與可能存在的貿(mào)易限

7、制更小，但對(duì)達(dá)到目標(biāo)有同等貢獻(xiàn)的替代措施進(jìn)行比較，之后才能做最終決定。對(duì)于(g)項(xiàng)“與有關(guān)”，在加拿大鮭魚(yú)案、美國(guó)標(biāo)準(zhǔn)汽油案和美國(guó)蝦及蝦制品案中，專家組和上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告澄清，假若一項(xiàng)貿(mào)易措施的“主要目的”是保護(hù)可用盡的自然資源，便構(gòu)成(g)款所指的“與保護(hù)自然資源有關(guān)”；判斷“主要目的”的標(biāo)準(zhǔn)是措施與保護(hù)可用盡的自然資源之間存在某種“實(shí)質(zhì)聯(lián)系”。而若判斷是否存在“實(shí)質(zhì)聯(lián)系”，必須要審查涉案措施的基本結(jié)構(gòu)和設(shè)計(jì)與其追求的政策目標(biāo)之間是否存在緊密和真實(shí)的手段與目的關(guān)系。 以美國(guó)氣候法案為例，首先，碳關(guān)稅很難滿足(b)項(xiàng)“必需”一詞的要求。雖然氣候變化非常重要，但至今尚無(wú)權(quán)威研究成果證明碳泄露的嚴(yán)重性

8、。相比之下，碳關(guān)稅的貿(mào)易限制作用是顯著的。美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬也表示，應(yīng)當(dāng)有“除關(guān)稅之外的其他方法”保證公平的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。其次，對(duì)于(g)項(xiàng)，雖然表面上碳關(guān)稅與氣候變化和碳減排有關(guān)，但法案條款的基本結(jié)構(gòu)和內(nèi)容表明，其根本的政策目標(biāo)是保護(hù)國(guó)內(nèi)易受貿(mào)易影響的能源和碳密集產(chǎn)業(yè)，競(jìng)爭(zhēng)力是首要考慮因素。第768節(jié)(a)(2)款字面上強(qiáng)調(diào)碳關(guān)稅的宗旨是將碳泄露降至最低，但未要求任何部門(mén)撰寫(xiě)碳泄露報(bào)告或規(guī)定任何衡量方法，字里行間關(guān)注的仍是各國(guó)氣候措施成本差異導(dǎo)致的競(jìng)爭(zhēng)失衡。貿(mào)易集中度是確定碳關(guān)稅產(chǎn)業(yè)適用范圍的資格標(biāo)準(zhǔn)之一，評(píng)估和實(shí)施碳關(guān)稅與生產(chǎn)成本的變化具有內(nèi)在聯(lián)系，但與是否發(fā)現(xiàn)碳泄露無(wú)關(guān)聯(lián)。透過(guò)上述因素，很難

9、說(shuō)碳關(guān)稅與防止碳泄露、應(yīng)對(duì)氣候變化之間存在緊密和真實(shí)的手段與目的關(guān)系，構(gòu)成與自然資源“有關(guān)”的措施。 (二)碳關(guān)稅是否滿足第20條序言條件 第20條序言旨在防止濫用例外。即便碳關(guān)稅符合(b)或(g)項(xiàng)，若要獲得豁免，還須證明碳關(guān)稅的實(shí)施符合第20條序言，即未在情形相同的國(guó)家之間構(gòu)成任意或不合理歧視的手段，或構(gòu)成對(duì)國(guó)際貿(mào)易的變相限制。 在美國(guó)標(biāo)準(zhǔn)汽油案、美國(guó)蝦及蝦制品案中，專家組和上訴機(jī)構(gòu)裁定，如果在尋求單邊措施之前，未盡善意努力締結(jié)雙邊或多邊協(xié)定，或措施的實(shí)施缺乏靈活性，將構(gòu)成任意或不合理歧視。關(guān)于對(duì)國(guó)際貿(mào)易的“變相限制”，wto爭(zhēng)端解決實(shí)踐中形成的三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)是：其一，涉案措施是否已被公開(kāi)，若未

10、公開(kāi)，將視為構(gòu)成變相限制，但若已經(jīng)公開(kāi)，則不必然做相反推定；二是根據(jù)措施的設(shè)計(jì)、架構(gòu)和結(jié)構(gòu)，考察其實(shí)施是否具有保護(hù)目的；三是措施的實(shí)施是否已構(gòu)成任意或不合理的歧視。只要構(gòu)成其中任何一項(xiàng)，碳關(guān)稅就不能根據(jù)第20條獲得豁免。 從圍繞碳關(guān)稅的現(xiàn)實(shí)和實(shí)踐來(lái)看，首先，眾所周知，當(dāng)前正處于聯(lián)合國(guó)氣候變化談判的關(guān)鍵時(shí)期。在減排目標(biāo)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、資金支持、監(jiān)督機(jī)制等關(guān)鍵問(wèn)題上，各國(guó)正處于交換、磋商和調(diào)整談判立場(chǎng)的階段。推行單邊主義的碳關(guān)稅，只能使多邊談判形勢(shì)復(fù)雜化，而決不是在盡“善意努力”締結(jié)多邊協(xié)定。其次，在減排措施的靈活性方面，以前文美國(guó)氣候法案下征收碳關(guān)稅的標(biāo)準(zhǔn)為例，其窮盡性和非常有限的列舉，表明我國(guó)自主

11、承諾的減排目標(biāo)和采取的各類減排措施將不在美國(guó)考慮范圍之內(nèi)，缺乏應(yīng)有的靈活性。最后，無(wú)論美國(guó)，還是法國(guó)等歐盟國(guó)家，在力推碳關(guān)稅的同時(shí)，未相應(yīng)地強(qiáng)調(diào)碳泄露的衡量與評(píng)估。依據(jù)美國(guó)氣候法案，即便總統(tǒng)認(rèn)為碳泄露已通過(guò)其他途徑充分緩解，或碳關(guān)稅不能解決碳泄露，非經(jīng)國(guó)會(huì)兩院同意，也無(wú)權(quán)放棄采取碳關(guān)稅。這使得法案第768節(jié)關(guān)于碳關(guān)稅旨在降低碳泄露的“宗旨”陳述缺乏可信度。換言之，只要在發(fā)現(xiàn)重大碳泄露與征收碳關(guān)稅之間缺乏直接和內(nèi)在聯(lián)系，就難以擺脫變相限制國(guó)際貿(mào)易的嫌疑。 綜上所述，碳關(guān)稅保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的考量超過(guò)了對(duì)碳泄露等減排措施有效性問(wèn)題的關(guān)注，不滿足gatt第20條例外規(guī)定。 四、多邊框架下處理碳關(guān)稅問(wèn)

12、題的展望 在美國(guó)眾議院通過(guò)氣候法案的同時(shí)，wto與unep發(fā)布了聯(lián)合報(bào)告。在邊境措施與wto規(guī)則一致性方面，總體結(jié)論是，在wto規(guī)則之下，單個(gè)國(guó)家仍有采取邊境措施應(yīng)對(duì)氣候變化的空間，單邊措施本身與wto規(guī)則之間不存在固有的沖突，具體取決于這些政策是如何設(shè)計(jì)的，以及詳細(xì)的實(shí)施條件。報(bào)告發(fā)布之后，招致了發(fā)展中國(guó)家的不滿，抨擊其在尚未達(dá)成多邊氣候協(xié)定的情形下，試圖先行在wto框架下澄清氣候變化和貿(mào)易措施的關(guān)系，不合時(shí)宜。時(shí)隔半年之后，2009年12月哥本哈根大會(huì)結(jié)束時(shí)，wto總干事拉米的表態(tài)頗具深意。他指出：“哥本哈根會(huì)議期間，提出了邊境措施的問(wèn)題。wto成員方之間，正如在哥本哈根的聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)那樣

13、，在此問(wèn)題上也存在分歧。但我可以說(shuō)的是，在氣候變化問(wèn)題上，我們?cè)较蚨噙吙蚣芊较虬l(fā)展，單邊貿(mào)易措施問(wèn)題就越難解釋清楚?！睂?duì)于美國(guó)、法國(guó)極具單邊性質(zhì)的碳關(guān)稅行動(dòng)，這是個(gè)含蓄但有力的回應(yīng)。 聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)和wto為解決碳關(guān)稅問(wèn)題提供了穩(wěn)定、可靠的多邊場(chǎng)所。碳排放和碳泄露屬氣候政策范疇。要真正解決世界氣候變化問(wèn)題，最理想、最徹底的途徑是，通過(guò)聯(lián)合國(guó)氣候變化談判達(dá)成多邊協(xié)定，并在多邊協(xié)定中排除碳關(guān)稅。在哥本哈根氣候大會(huì)上，在中國(guó)、印度等發(fā)展中國(guó)家的努力之下，公約長(zhǎng)期合作行動(dòng)特設(shè)工作組報(bào)告對(duì)碳關(guān)稅提出了三種可供選擇的方案：一是完全禁止“碳關(guān)稅”。二是僅要求締約方“考慮”公約第條的規(guī)則，即“為應(yīng)對(duì)氣候變化所采取的方法，包括單邊措施，不應(yīng)構(gòu)成對(duì)國(guó)際貿(mào)易的不公正或不合理歧視，也不能構(gòu)成變相的限制”，未施加任何確定的、強(qiáng)制性的義務(wù)。三是直接搬用了公約第條。其中，只有第一種方案對(duì)中國(guó)、印度等發(fā)展中國(guó)家具有實(shí)際意義。但根據(jù)美國(guó)國(guó)會(huì)議員的態(tài)度和各派政治力量，美國(guó)不太可能接受一個(gè)明確禁止碳關(guān)稅的多邊協(xié)定。從務(wù)實(shí)的態(tài)度來(lái)看，假若未來(lái)兩年內(nèi)達(dá)成多邊氣候協(xié)定，很可能對(duì)碳關(guān)稅模糊其辭。 一旦碳關(guān)稅付諸實(shí)施，其與wto規(guī)則的相符性難免被訴至wto爭(zhēng)端解決專家組和上訴機(jī)構(gòu)，爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)是wto核心規(guī)則下成員采取氣候措