國有地勘單位改革實踐與發(fā)展分析

1、 國有地勘單位改革實踐與發(fā)展分析【摘要】 本文通過對河南省國有地勘單位改革實踐的調(diào)研分析,結(jié)合我國國有地勘單位改革進程,對地勘單位在新時期企業(yè)化經(jīng)營,其中有一部分公益性工作仍然實行事業(yè)管理。同時,在政策措施中明確提出“地質(zhì)勘查單位轉(zhuǎn)讓國家出資形成的探礦權(quán)時,允許將部分或全部價款轉(zhuǎn)增國家資本金”。2001年,下發(fā)國務院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國家經(jīng)貿(mào)委管理的國家局所屬地質(zhì)勘查單位管理體制改革實施方案的通知(國辦發(fā)20012號),對國家經(jīng)貿(mào)委管理的冶金局、煤炭局、石化局、建材局、輕工局所屬地勘單位進行改革,提出了“政企分開,政事分開”的原則,實行基礎(chǔ)性、公益性、戰(zhàn)略性地質(zhì)勘查工作和商業(yè)性地質(zhì)勘查工作分體運行

2、。同時明確“實行企業(yè)化經(jīng)營的地勘單位,不受地域和行業(yè)的限制,既可以承擔國家基礎(chǔ)性、公益性、戰(zhàn)略性地質(zhì)勘查施工任務,也可以承擔企業(yè)投資的地質(zhì)勘查任務,或投資礦產(chǎn)勘查和開發(fā),成為礦業(yè)權(quán)的經(jīng)營者或探采一體化的資源公司”,并要堅持“一業(yè)為主,多種經(jīng)營”。上述2個文件,明確了我國從事地質(zhì)勘查單位的事業(yè)屬性和企業(yè)化改革方向。2003年,國務院辦公廳關(guān)于深化地質(zhì)勘查隊伍改革有關(guān)問題的通知(國辦發(fā)200376號)進一步明確“維護企業(yè)化經(jīng)營的國有地質(zhì)勘查單位的合法權(quán)益”,“國有地質(zhì)勘查單位轉(zhuǎn)讓國家出資勘查形成礦產(chǎn)地的探礦權(quán)、采礦權(quán),符合規(guī)定并經(jīng)批準,其價款的部分或全部轉(zhuǎn)增為國有地質(zhì)勘查單位的國家資本金”。 上述

3、3個文件從政策上明確了地勘單位改革的方向,即保留國有地勘單位事業(yè)編制,但是在發(fā)展上要求進行企業(yè)化改革,逐步實現(xiàn)公益性和商業(yè)性地勘工作的分離。LocAlhOSt 雖然我國的地勘單位改革歷經(jīng)十年之久,各省地質(zhì)勘查單位也在實踐中探尋發(fā)展之本,在改革中探索可持續(xù)發(fā)展之路,但是國有地勘單位的改革仍然充滿矛盾和困惑。下面僅以河南省地勘單位改革為例進行探討。 一、河南省地勘單位改革實踐 1、河南省地勘單位設(shè)置基本情況 河南省的地勘單位布局形成了以局為中心的公益性的勘查單位地調(diào)院、能夠承擔地質(zhì)勘查項目運作的地勘單位、能夠參與市場化運作的勘查公司為結(jié)構(gòu)的省級地質(zhì)勘查工作架構(gòu)。以河南省地質(zhì)勘查開發(fā)局為主,組織省內(nèi)

4、地勘單位開展地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)。其中,地勘單位主要從事基礎(chǔ)性、公益性、戰(zhàn)略性和商業(yè)性地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)及相關(guān)的輔助性工作;河南省地礦建設(shè)工程(集團)有限公司主要經(jīng)營地質(zhì)類工程、市政建設(shè)總承包、境外基礎(chǔ)工程和境內(nèi)國際招標工程承包等;地質(zhì)調(diào)查院主要承擔中央與地方財政出資的區(qū)域性、基礎(chǔ)性、公益性地質(zhì)調(diào)查和戰(zhàn)略性礦產(chǎn)勘查工作,其服務領(lǐng)域主要是省內(nèi)外基礎(chǔ)性、公益性、戰(zhàn)略性地質(zhì)調(diào)查,地質(zhì)災害、地質(zhì)遺跡、環(huán)境地質(zhì)調(diào)查與評價,礦產(chǎn)資源勘查、保護、開發(fā)與綜合利用規(guī)劃,國土資源遙感綜合調(diào)查與信息化工程,水文地質(zhì)、工程地質(zhì)勘查與測量。 總體來看,河南省地勘工作單位保留了省一級承擔基礎(chǔ)性、公益性、戰(zhàn)略性地質(zhì)勘查任務的骨干

5、力量,將其余地質(zhì)勘查單位逐步改組成按照市場規(guī)則運行和管理的企業(yè)和礦業(yè)投資人的合作,從變現(xiàn)探礦權(quán)向在礦業(yè)企業(yè)占有權(quán)益的方向發(fā)展。地勘單位正由自己找礦、自己籌錢、自己開礦的小打小鬧,逐步向礦業(yè)的社會化大生產(chǎn)靠近。 三、對地勘單位改革存在問題 國有地勘單位的改革雖然有一定成效,但是,地勘單位的改革過程中一直存在矛盾和問題,作為被改革的地勘單位和地方政府、中央管理部門,由于經(jīng)濟社會發(fā)展的要求,導致利益要求不同,從而對于地勘單位改革方向和定位存在一定爭議。本文主要針對地勘單位自身改革談幾個問題。 1、地勘隊伍的事業(yè)單位性質(zhì)與走企業(yè)化發(fā)展模式的改革體制出現(xiàn)矛盾 這一矛盾表現(xiàn)在兩個方面:一方面,在改革初期,

6、國有地勘單位屬地化后,對地勘單位實行事業(yè)化管理,但要求其進行企業(yè)化發(fā)展。這一政策對地勘單位的穩(wěn)定和國家公益性地勘工作的發(fā)展起到了關(guān)鍵的穩(wěn)定和依托作用,在改革過程中應該給以肯定。但是,隨著改革的不斷深化,地勘單位事業(yè)化管理的體制和機制卻制約了其發(fā)展。在進入市場的初期還能夠簡單發(fā)展,但是隨著以資金、資本等形式進行發(fā)展的過程中,由于事業(yè)的體制不能滿足市場化的要求,從而使得地勘單位在實際操作上不能剝離其資產(chǎn)和資本,不能運用相應的市場工具和與社會項目合作,由此矛盾日益凸現(xiàn)。另一方面,由于地勘單位在歷史上形成了一些慣有思維和觀念,對于事業(yè)體制在思想上依然依賴至深,面對市場不愿意輕易摘掉事業(yè)的帽子,但是,市

7、場化的改革又要求其必須盡快改變這種體制,因此,地勘單位改革在體制上和思想上存在著重大矛盾。 2、地勘單位仍然處于為政府和企業(yè)打工的地位,沒有真正成為市場主體 目前,地勘單位主要是承攬來自政府和企業(yè)的地勘項目從而參與到地勘市場中來。其中地勘單位與政府進行項目合作的形式包括兩種:一種是承擔國家地質(zhì)大調(diào)查項目,地方政府申請到中央地質(zhì)調(diào)查項目以后,對地方所屬地勘單位進行招標并進行任務分解,地調(diào)費用也相應撥付,然后按照項目組織規(guī)則進行檢查和成果驗收,地勘隊伍對項目資金沒有自主使用權(quán)利,對項目費用不能結(jié)余留用;一種是地方性質(zhì)的地質(zhì)調(diào)查工作,其組織過程和國家大調(diào)查基本相似,地勘成果完全提交給地方政府,地方政

8、府在對找礦成果形成礦業(yè)權(quán)后,進行市場招拍掛出讓礦業(yè)權(quán),政府和地勘單位對地勘成果沒有分配和共享關(guān)系。 地勘單位與企業(yè)進行項目合作的形式為:地勘單位與企業(yè)以合約的方式成為企業(yè)的委托人進行找礦項目,企業(yè)為地勘單位提供勘查資金。找礦成果提交給企業(yè)完全所有。在進行成果提交后,如果成果好,有的企業(yè)會給予一定的獎勵,但是企業(yè)一般不接受技術(shù)入股或分成等形式。 通過上述項目運作可知,地勘單位并沒有參與地勘成果的分配,他們與政府或者企業(yè)進行合作的關(guān)系完全是委托與被委托關(guān)系,不存在任何經(jīng)濟形式的成果分配,不能成為地勘市場的主體,被稱為“打工”。 3、不具備多種經(jīng)營的能力和條件 地勘單位改革發(fā)展中嘗試了多種方式的經(jīng)營

9、,包括對其他行業(yè)的涉入,如機電、服務、食品加工等產(chǎn)業(yè)。但是大多地勘單位對多種經(jīng)營一般發(fā)展的并不好,由于在這些領(lǐng)域沒有專業(yè)技術(shù)作支撐,也沒有經(jīng)營經(jīng)驗和資金條件,往往不是破產(chǎn)倒閉,就是處在基本能夠解決職工就業(yè)的狀態(tài),贏利水平較低。 4、地勘單位風險勘查參與資本市場程度極低 地勘單位在地勘工作中的資金大都來源于財政預算和企業(yè),這些資金基本上沒有風險。對于地勘單位的礦業(yè)權(quán)項目融資,由于其事業(yè)體制,不能到銀行貸款,更不能上市融資,因此,其參與資本市場的程度極低。 5、地勘單位在制度和政策上不具備可持續(xù)發(fā)展條件 一是地勘單位在承擔項目上沒有成果分配權(quán),政府在政策上沒有考慮地勘單位技術(shù)和智力投資,不能取得這

10、部分成果收益,也因此不能通過主業(yè)形成一部分自有資金的積累;二是地勘成果形成礦業(yè)權(quán)時,國家政策和法律沒有對地勘單位賦予優(yōu)先取得的權(quán)利;三是在政府出讓礦業(yè)權(quán)時,地勘單位缺乏資金,不能與社會資金競爭,往往不能通過市場競爭方式取得礦業(yè)權(quán);四是地勘單位雖然在歷史上形成了一部分礦業(yè)權(quán),但是由于不具備自己開發(fā)的技術(shù)和資金,因此,探采一體化對地勘單位存在困難;五是地勘單位沒有足夠的資金對自有礦業(yè)權(quán)進行維護和投入。 上述幾條分析的根本原因在于地勘單位不能在真正意義上擁有礦業(yè)權(quán),不能通過礦業(yè)權(quán)的經(jīng)營積累自身發(fā)展資金從而具備市場競爭能力,從而失去了在市場上的可持續(xù)發(fā)展條件。 四、對地勘單位改革的兩點建議 1、對地勘

11、單位的事業(yè)編制進行徹底改革 將公益性和商業(yè)性隊伍進行體制上分離,保留公益性地質(zhì)勘查隊伍的精干人員和技術(shù)力量,分離出的商業(yè)性隊伍通過合并或者與大公司聯(lián)合等形式組建現(xiàn)代化的資源勘查等形式的企業(yè)(公司)。這種體制上的分離,不僅有助于公益性和商業(yè)性地質(zhì)工作的分離,而且有助于理順地勘單位體制,最終建立現(xiàn)代企業(yè)制度,在參與市場化改革的方向上能夠與市場經(jīng)濟接軌,全面進入地勘市場,成為真正的主體。 2、充分認識礦業(yè)權(quán)是地勘單位進入市場并進行可持續(xù)發(fā)展的前提條件 推進地勘單位改革應該以礦業(yè)權(quán)有效配置為前提,配置礦業(yè)權(quán)的國家法規(guī)和政策要有所傾斜與支持,在改革過程中允許地勘單位對地勘成果進行分配,在政策上對成果收益進行一定比例的分成或獎勵,或者在礦產(chǎn)資源法中對地勘單位在參與地勘成果轉(zhuǎn)化時要享有優(yōu)先權(quán)利。在與公