做好新形勢下的城市管理工作

1、如何做好新形勢下的城市管理工作城市是一定區(qū)域的政治、經(jīng)濟、文化、科技、交通和信息中心，在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中居于主導地位，城市化水平代表了一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟、社會發(fā)展水平。在改革開放不斷深入的今天，我國正處于從計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變的偉大變革時期，經(jīng)濟體制的變革必然對城市管理工作帶來重大影響。城市管理既面臨著經(jīng)濟實力增強、城市建設快速發(fā)展的新機遇，也面臨著經(jīng)濟利益多元化和體制轉(zhuǎn)軌帶來的新挑戰(zhàn)。如何做好新形勢下的城市管理工作，提高城市管理水平，建立與社會主義市場經(jīng)濟要求相適應的城市管理體制和運行機制，是城市政府當前一項十分重要而迫切的現(xiàn)實問題。一、城市管理的重要性廣義的城市管理

2、，包括城市政府經(jīng)濟、社會和公共服務等各方面的管理和服務職能。狹義的城市管理也就是通常所說的城市管理，是指與城市規(guī)劃、建設相關聯(lián)的基礎設施、公共服務設施和社會公共事務的管理，今天我所講的，就是這方面的城市管理。城市管理是城市政府的首要職能，城市管理在城市工作中的重要地位作用，至少可體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，這是由城市在經(jīng)濟和社會發(fā)展中的中心地位所決定的。城市化是人類文明的必然趨勢，在我國已進入城市化推動經(jīng)濟增長的新階段，城市在區(qū)域發(fā)展中起著中心作用，在現(xiàn)代化建設中起著主導作用，在整個經(jīng)濟社會發(fā)展中起著骨干作用，在兩個文明建設中起著示范和引導作用。做好城市管理工作，意義深遠，影響重大。第二，這是由

3、市場經(jīng)濟發(fā)展對城市管理的要求所決定的。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，市場對資源配置起著基礎性作用，企業(yè)將成為經(jīng)濟活動的主體，政府將不再干預企業(yè)的具體經(jīng)濟活動。政府的經(jīng)濟管理職能將逐步弱化并最終退出微觀管理領域，由直接參與轉(zhuǎn)為宏觀調(diào)控、規(guī)范和政策引導，轉(zhuǎn)向為企業(yè)發(fā)展提供公平有序的競爭環(huán)境和外部基礎條件。根據(jù)上述思路，以集中精力搞好城市的規(guī)劃、建設和管理，提供高效的城市基礎設施、公共服務設施和社會公共事務服務為主要內(nèi)容的職能，將逐步得到加強，將成為城市政府的主要工作。政府的主要職責，就是提供所需的基本設施，配合穩(wěn)定的法律和行政制度，以協(xié)助經(jīng)濟和促進繁榮。從這個意義上說，城市管理的重要性將日

4、益明顯。第三，城市自身發(fā)展的要求決定了城市管理的重要性。我們生活的城市里，每天都要發(fā)生大量的經(jīng)濟活動、社會活動和居民的生活、學習、休息和娛樂活動，為保障這些活動正常有序進行，保證城市正常運轉(zhuǎn)和健康發(fā)展，就必須高度重視并加強城市管理工作。古人說，開門七件事，柴米油鹽醬醋茶?，F(xiàn)在我們每天起來，水、電、氣、電話、公交以及垃圾清運等，哪個環(huán)節(jié)出了問題我們都會很不方便。我們通常說，城市“三分建、七分管”，說的就是這個道理。道路再寬，交通沒做好，仍然要出現(xiàn)擁擠；道路修的再多，市容管理跟不上，必然會被各種各樣的占道經(jīng)營擠掉；住宅小區(qū)建設得好，物業(yè)管理和社區(qū)服務跟不上，仍然要出現(xiàn)臟亂差。第四，人民群眾的愿望和

5、要求決定了城市管理的重要性。隨著人民物質(zhì)生活水平的不斷提高，對精神文明的要求也在不斷增強。城市環(huán)境是否整潔優(yōu)美，城市公共設施、公共事業(yè)是否給人們的衣食住行娛樂提供方便舒適的服務，這不僅體現(xiàn)了人民群眾的迫切愿望和要求，也關系到黨和政府是否關心群眾生活，關系到黨和政府在人民群眾中的形象。創(chuàng)建文明城市、衛(wèi)生城市就是黨和政府在全國范圍內(nèi)開展的一項順民心、合民意的民心工程、形象工程和凝聚力工程。因此，城市管理既關系城市的物質(zhì)文明建設，又涉及精神文明建設，是加強兩個文明建設最充分、最有效的結(jié)合點，在滿足人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)和文化要求中擔負著越來越重要的職責?？傊?，城市管理的好壞，直接制約城市經(jīng)濟和社會發(fā)展的

6、速度和質(zhì)量，直接關系人民群眾的生產(chǎn)生活，直接展示城市市容市貌和形象，直接反映出市民的精神面貌，直接影響城市的對外開放和投資環(huán)境，必須在全社會充分認識其重要性，支持城市管理工作，在政府工作中擺在更加重要的位置。二、城市管理的內(nèi)容、任務、目標和基本原則從城市管理的任務看，其本質(zhì)是為城市社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展服務，管理是手段而不是目的。從管理的次級目標看，一是為居民提供優(yōu)美、舒適的生活環(huán)境，二是為社會經(jīng)濟發(fā)展提供良好的環(huán)境和秩序。城市管理的最終目標與城市發(fā)展的目標是一致的，即通過管理、服務，促進城市兩個文明建設的共同發(fā)展，實現(xiàn)城市功能完善、運轉(zhuǎn)高效、環(huán)境優(yōu)美、結(jié)構(gòu)合理、社會文明的現(xiàn)代化目標。從中小城市的特

7、點來看，城市管理的主要內(nèi)容有：(1)市容管理，包括城市形象和文化環(huán)境；(2)環(huán)境衛(wèi)生管理；(3)市政管理，包括供排水、道路管線、公用設施、通訊、供電等；(4)生態(tài)環(huán)境的管理，包括工業(yè)“三廢”、環(huán)境噪聲、園林綠化等；(5)各類有形市場的管理，主要是各類農(nóng)副產(chǎn)品市場和小商品市場；(6)規(guī)劃管理，包括規(guī)劃管理權(quán)限、建設規(guī)劃的實施和違章查處等；(7)交通管理；(8)社會治安管理；(9)文化娛樂場所的管理；(10)外來流動人口的管理；(11)社區(qū)管理等。根據(jù)城市管理的內(nèi)容、任務和目標，加強城市管理要堅持以下原則：一是統(tǒng)一管理與分級負責相結(jié)合的原則。城市管理對象具有多樣、復雜而且異質(zhì)性強的特點，各經(jīng)濟和社

8、會主體都有各自不同的功能和利益要求，而城市發(fā)展目標的整體性決定了城市的整體功能和利益必須是統(tǒng)一的。這就要求城市管理不能遷就局部的利益要求，而要在全局、整體利益上統(tǒng)一起來。另一方面，根據(jù)城市管理實施的要求，又必須靠分級管理來進行落實，使城市管理真正縱向到底、橫向到邊，管理效力覆蓋全市。所以城市管理中統(tǒng)一管理和分級負責必須有機結(jié)合起來。從而使城市管理既具有高度權(quán)威的統(tǒng)一領導，又有具體靈活的分級實施。二是人本原則，即要以人為中心實施管理。城市的管理對象是人，服務對象也是人，人與城市的關系，是辯證的統(tǒng)一。正如馬克思所說，人創(chuàng)造環(huán)境，環(huán)境也能創(chuàng)造人。城市管理要始終堅持這一原則，從關心、培養(yǎng)、引導的角度出

9、發(fā)，為人們不斷創(chuàng)造改善居住環(huán)境和生活環(huán)境質(zhì)量，不斷提高市民素質(zhì)。要高度重視解決人民群眾關注的熱點、難點問題，如環(huán)境臟亂差等。三是依法治市原則。市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，城市管理也必須適應而不能違背這個原則，這是搞好城市管理的根本保證。不論采用行政手段、經(jīng)濟手段還是法律手段，都必須依法管理，按章行事。在當前全社會法制意識和市民整體文明素質(zhì)與城市管理的要求有一定差距的情況下，依法加強城市管理就具有更為突出的意義。四是可持續(xù)發(fā)展原則?？沙掷m(xù)發(fā)展是整個人類社會進步和發(fā)展的一項基本原則，城市發(fā)展和城市管理也要從屬于這一原則。城市管理中要妥善處理眼前和長遠的關系，保護好生態(tài)環(huán)境，不能把發(fā)展與環(huán)境對立起來，不能以

10、犧牲環(huán)境為代價。五是服從服務于經(jīng)濟發(fā)展的原則。發(fā)展才是硬道理，經(jīng)濟工作是各項工作的主旋律，城市管理也要圍繞這個中心，搞好基礎設施的運行和維護，搞好公共服務，解決制約城市經(jīng)濟發(fā)展中的各種基礎性、服務性問題，有效地發(fā)揮城市管理對經(jīng)濟發(fā)展的服務功能。六是市場化原則。市場經(jīng)濟條件下，城市管理要更充分地運用市場的基本法則，解決城市管理自身存在的問題，把一些適合于市場經(jīng)濟法則運行的行業(yè)和基礎上放手讓各類市場主體投資、經(jīng)營和管理，一方面有利于減輕城市政府的壓力，也能夠更好地提高城市管理效率。如環(huán)衛(wèi)、燃氣、公交、公廁、以及可以收費的道路、橋三、城市管理的現(xiàn)狀和主要問題當前，在從計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的

11、過程中，城市管理從總體上還處于滯后狀態(tài)，沒有得到更充分的認識，重建設、輕管理的現(xiàn)象客觀上仍然較普遍地存在，不能適應經(jīng)濟、社會和城市自身發(fā)展的要求，還存在很多人民群眾不滿意的地方。從現(xiàn)象上看，城市管理的各個環(huán)節(jié)都不同程度存在一定問題。如小攤小販隨意占道經(jīng)營、亂擺亂賣，車輛亂停亂放亂闖，各類廣告亂拉亂掛亂貼亂寫亂送，各類違章搭建到處可見，車輛、工地、娛樂噪聲擾民，工業(yè)“三廢”污染和各種小爐灶煙塵污染，各類衛(wèi)生狀況不容樂觀的小飲食店、排檔，農(nóng)貿(mào)市場、小商品市場，隨意改變墻體結(jié)構(gòu)和房屋用途，行人亂吐亂丟棄物，垃圾亂倒亂堆，公共設施被隨意破壞，公共綠地和空地被侵占等等。這些現(xiàn)象，常常是抓一抓，好一陣，稍

12、一放松就迅速回潮，像韭菜一樣，割了一茬又一茬，有些甚至成了頑癥，成為困擾城市政府的難題。造成上述現(xiàn)象的原因是多方面的，有認識問題，工作力度問題、投入問題、市民素質(zhì)問題、管理隊伍素質(zhì)問題，比較普遍和集中的是管理體制問題。我國的城市管理體制，形成于計劃經(jīng)濟時期。十二屆三中全會以后，改革重點從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，但城市改革的重點是經(jīng)濟體制，作為城市工作重要組成部分的城市管理體制改革一直沒有真正提上議事日程，城市管理的法規(guī)體系也不夠健全。我國的行政體制講究上下對口，而建設系統(tǒng)的管理職能在一個城市里卻只是城市管理的一部分，難以承擔城市整體的管理職能，大量的工作需各部門之間配合，涉及面較大的就有公安、工商、衛(wèi)生

13、、環(huán)保、交通、文化等部門，雖然基本確立了條塊結(jié)合、以塊為主的兩級政府管理體制，但職能卻大不相同，大致可分為：一類是建管分開、直接管理型。各區(qū)設置相應機構(gòu)，直接管理城市市政、園林綠化、市容環(huán)境衛(wèi)生等具體工作，建立直屬的監(jiān)察隊伍實施監(jiān)察、執(zhí)法工作。二類是監(jiān)督檢查、管理結(jié)合型。具體進行政行綜合執(zhí)法工作由專業(yè)職能部門實施，監(jiān)督執(zhí)法也由各職能部門的監(jiān)察隊伍執(zhí)行。這些管理模式可以說各有優(yōu)勢和不足都很明顯。直接管理的，執(zhí)法力度大但管理范圍相對較窄；實行專業(yè)管理、綜合協(xié)調(diào)的，管理范圍大，卻又往往失之于執(zhí)法力度和配合不力。此外，即使在相同的管理類型里，還有一個塊塊與條條的職責劃分問題和條條權(quán)力下放的程度。如從實

14、踐結(jié)果來看，有成功的實例，但大都與較強的經(jīng)濟實力有關，還沒有具有普遍指導意義的統(tǒng)一的模式。因此，從總體看，城市管理體制改革和探索還沒有取得突破性進展，計劃經(jīng)濟體制下形成的管理體制與日益完善和發(fā)展的市場經(jīng)濟體制的沖突和摩擦還在繼續(xù)。更多地從管理體制挖掘潛力和從管理力度上下功夫。我市目前的管理體制，城市管理實行“兩級政府、三級管理”的體制。根據(jù)“事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一、建設與管理相統(tǒng)一、局部與全局相統(tǒng)一”的原則，相應調(diào)整市、區(qū)有關部門職責。市建委主要負責城市規(guī)劃的編制與審批、城市基礎設施的建設與管理、城市管理綜合執(zhí)法的組織指導與協(xié)調(diào)；各區(qū)負責轄區(qū)內(nèi)環(huán)境衛(wèi)生、市容市貌的美化亮化、社會治安、精神文明建設、城

15、市管理行政綜合執(zhí)法的具體組織實施；各街道負責轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)管理、社區(qū)服務、社會治安綜合治理、精神文明建設等日常管理工作的組織協(xié)調(diào)。從幾年來的實踐看，這個體制暴露出很多不足和漏洞，原則性很強，對各部門及區(qū)街的職責界定得比較清楚，但可操作性不夠，沒有解決好相應的權(quán)力調(diào)整和工作配合問題。有利的事情爭著上，無利、難管的事情相互推諉，扯皮的問題層出不窮，部門之間多頭管理，又互不通氣，造成許多管理上的脫節(jié)。創(chuàng)建工作靠突擊整頓，風頭一過就滑坡，沒有從根本上解決問題。區(qū)級政府認為作為一級政府行使城市管理的權(quán)力與實際職責有一定差距，難以發(fā)揮區(qū)街的積極作用。四、進一步加強城市管理工作的幾點思考根據(jù)城市管理的現(xiàn)狀和城

16、市管理的基本原則，加強城市管理，我認為要重點在以下四個方面取得突破：（一）進一步理順城市管理體制健全城市管理體制，當前要突出解決好三個關鍵問題：一是權(quán)責一致的問題。城市管理必須責權(quán)相等、責權(quán)一致。責大權(quán)小、有責無權(quán)都會使城市管理機構(gòu)有名無實，難以履行好職責；而有權(quán)無責、權(quán)大責小，則會造成權(quán)力虛設和執(zhí)法隨意性。兩種狀況都會影響城市管理的效率。權(quán)責不一致是很多城市都存在的問題，其中區(qū)、街作為塊塊管理的責大權(quán)小問題比較突出。目前，以塊塊為主的屬地管理得到了比較普遍的認識，城市管理發(fā)展的趨勢將是重心逐步下移，權(quán)責向區(qū)、街轉(zhuǎn)移，市有關部門將從微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀管理，重點把握好事關全局的原則性問題。但在具體

17、權(quán)力下放的程度上，又有很大反差。大城市的區(qū)級政府和街道將得到更大的城市管理權(quán)限，如上海市在街道辦事處內(nèi)設市政管理、社會發(fā)展、社會治安、財政經(jīng)濟四個委員會，僅市政管理這部分，就可直接指揮、調(diào)度城建監(jiān)察隊伍，并對管區(qū)內(nèi)派出所、巡警、交警、工商所、稅務所的執(zhí)法進行組織協(xié)調(diào)和考核監(jiān)督。中小城市因規(guī)模小，權(quán)力下移影響市有關部門的利益，阻力較大。二是重規(guī)劃和建設、輕管理的問題。城市規(guī)劃是城市在一定時期的發(fā)展目標和計劃，是城市建設的綜合部署。城市建設是城市管理的物質(zhì)基礎和保證。從三者之間的關系看，規(guī)劃是龍頭，建設是基礎，管理是核心。沒有科學的規(guī)劃，良好的基礎設施，城市管理就難以實施。規(guī)劃靠建設來實施，而管理

18、是建設的延續(xù)，沒有嚴格高效的管理，再好的基礎設施也不能實現(xiàn)規(guī)劃目標。因此，加速城市發(fā)展，必須把城市管理放在更加突出的位置，確保必要的投入，使建成的項目都能充分發(fā)揮效益。此外，城市規(guī)劃、建設的過程也存在一個管理問題。尤其是規(guī)劃管理，由于規(guī)劃代表城市的公共利益和整體利益，在市場經(jīng)濟條件下，與部門利益和局部利益不可避免地產(chǎn)生矛盾，因此城市規(guī)劃管理權(quán)限一定要集中在市里，不能下放。三是部門之間的配合問題。城市管理中專業(yè)執(zhí)法部門較多，有行政執(zhí)法職能就要成立執(zhí)法隊伍，不僅政出多門，而且橫向配合與銜接一直是一個薄弱環(huán)節(jié)，這又在很大程度上體現(xiàn)了城市管理的效能。按照城市管理內(nèi)在統(tǒng)一性的要求，加強綜合管理勢在必然。

19、如香港就撤消現(xiàn)有各類執(zhí)法隊伍，成立城市警察，一警多能，綜合執(zhí)法，全面管理。現(xiàn)在很多城市成立了綜合管理機構(gòu)，對城市管理的諸多方面、諸多環(huán)節(jié)進行平衡、協(xié)調(diào)和綜合部署。如柳州市把城建、環(huán)衛(wèi)、市政、房管、公安、文化、工商等多個執(zhí)法主體組合在一起，形成綜合執(zhí)法體系，聯(lián)合執(zhí)法。從目前的法律依據(jù)和實踐看，綜合管理應著重強化綜合管理機構(gòu)的協(xié)調(diào)權(quán)威，而不能取代各專業(yè)執(zhí)法隊伍的執(zhí)法。（二）完善城市管理運行機制在市場經(jīng)濟條件下，既要繼續(xù)加強政府行政管理這只“看得見的手”，又要按照市場化的原則，把市場機制引入城市管理，更多多地用經(jīng)濟手段解決一些具體問題。如改革“門前三包”制度，成立專門的隊伍，有償服務，徹底解決了以往

20、只收費不管理的弊端。市場化是城市現(xiàn)代化管理的有效形式和發(fā)展方向。我們也要借鑒先進城市的改革經(jīng)驗，用市場的觀點、產(chǎn)業(yè)的觀點來推動和促進城市管理事業(yè)的發(fā)展，政企分開，政事分開?？梢钥紤]從易于量化考核的環(huán)衛(wèi)等作為突破口，變以錢養(yǎng)人為以錢養(yǎng)路。（三）嚴格依法行政城市經(jīng)濟要活，但城市管理要嚴。城市“三分建、七分管”，一層意思是說城市管理的重要性，另一層意思就是說明城市管理的難度。因此，城市管理必須嚴格依法行政，嚴管重罰。嚴格管理要體現(xiàn)在三個方面：一要嚴在制度上。要加強城市管理法制建設，建立一套系統(tǒng)、規(guī)范的城市管理法規(guī)體系，要能夠基本覆蓋目前城市管理的方方面面，同時又要具備較強的可操作性。從規(guī)章制度這個源

21、頭上堵塞各責任單位之間管理脫節(jié)的漏洞，減少扯皮，做到事有人管、職責明確、權(quán)責一致。二要嚴在落實上?！巴椒o以自行”，法律法規(guī)貴在落實，再好的法規(guī)不能落實到位也等于一紙空文。城市管理就是對正常有序行為的服務，對違章違法行為的懲處。管理的作用就是遵法、守法護法，有章必循，有法必依，管理出秩序，管理出成果，管理出效益，管理長正氣。要通過嚴格依法管理，堅決維護法律的嚴肅性和政府的權(quán)威，為城市各項工作健康發(fā)展提供保障。新加坡目前高水平的城市管理就是從嚴管重罰起步的。三要嚴在監(jiān)督上。城市管理對象的復雜性，決定了管理過程的復雜性。由于城市管理的方方面面都不同程度、不同環(huán)節(jié)地存在一些執(zhí)行中的具體問題，如執(zhí)法人員的執(zhí)法素質(zhì)、部門之間的配合與工作銜接，必須靠強化經(jīng)常性的督促、檢查和考核，切實解決各種有法不依、有令不行、執(zhí)法不到位、以罰代管和扯皮推諉的具體實施行為，保證管理的落實力度。（四）加強精神文明建設“兩手抓、兩手都要硬”，是鄧小平同志建設有中國特色社會主義理論的重要組成部分，是我國社會主義現(xiàn)代化建設的一個根本方針。江澤民總書記在十五大報告中指出，“只有經(jīng)濟、政治、文化協(xié)調(diào)發(fā)展，只有兩個文明都搞好，才是有中國特色的社會主義”。從城市管理來說，管理對象和服務對象都是人，所以歸根結(jié)底還是人的問題，加