聯(lián)合國人權理事會食物權特別報告員訪華報告

1、 聯(lián)合國人權理事會食物權特別報告員訪華報告（北京，2010年12月23日）初步意見和結論簡介 聯(lián)合國人權理事會食物權特別報告員奧利維埃德舒特先生，應中國政府的邀請, 于二零一零年十二月十五日至二十三日來華進行正式訪問。訪問行程包括在北京的會議，以及對通州，昌平地區(qū)和山東省濟南，萊蕪地區(qū)進行實地考察。 這是聯(lián)合國食物權特別報告員第一次來華訪問,并對能得到中國政府的邀請感到特別榮幸。報告員本人高度贊賞了各方面對此次訪華所給予的密切合作, 尤其是要感謝人權問題特別代表祁小夏戚小華女士和她在外交部的團隊, 感謝他們所表現(xiàn)出來的敬業(yè)精神和為安排此次訪華所作出的努力。另外, 特別報告員也十分感謝聯(lián)合國駐華

2、協(xié)調代表對此次訪問的協(xié)調以及此行所會晤的政府專家, 高層代表，其中包括外交部部長助理吳海龍先生和農業(yè)部副部長陳曉華先生，各國際機構的代表，以及研究人員和其他利益相關人員。 此次訪問適逢將于2011年3月實施的第十二個五年計劃的討論階段，以及2011至2021年全國減貧戰(zhàn)略計劃的起草階段。特別報告員希望能將此行的初步結論反饋到上述文件的草擬過程當中。對糧食安全問題認識的顯著進步 食物權有四個相輔相承的組成部分。它首先要求在全國范圍內實現(xiàn)糧食安全，以便確保有糧食供應充足的糧食。食物的獲取權的問題也需要通過針對糧食相對不充足的弱勢地區(qū)和人群所制定的政策加以解決。均衡食物是指在食物權中要適當?shù)刈⒁馐澄?/p>

3、的營養(yǎng)。另外, 食物系統(tǒng)也必須是可持續(xù)的: 也就是說, 滿足現(xiàn)在的食物需求不應以犧牲國家應對未來需求的能力為代價。 中華人民共和國在過去的三十年實現(xiàn)了經(jīng)濟和社會的顯著進步，使近幾億百萬民眾脫離貧困線。按照現(xiàn)行的每天1.25美元 (2005平價美元購買力)的國際標準, 中國的絕對貧困人口數(shù)量從1981年的六億五千二百萬降至2004年的一億三千五百萬, 根據(jù)最近一次直接調查估計的結果, 中國2005年貧困人口的數(shù)量為二億五千四百萬。 如此顯著的減貧成效是得益于一系列經(jīng)濟改革措施帶來的高速經(jīng)濟增長。其中最重要的經(jīng)濟改革措施是1978年后在農村實行的家庭聯(lián)產承包責任制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在農村地區(qū)的發(fā)展，以及尤

4、其是1987年以后，在對全球貿易和投資開放市場的刺激下形成的出口導向型的增長模式。 糧食安全保障明顯會受益于社會和經(jīng)濟的總體發(fā)展。對于一個擁有十三億人口，以及1.2 億公頃耕地的國家來說，中國人口占世界總人口的21%, 但是耕地面積僅占世界耕地總面積的8.5%, 蓄水量只占世界總蓄水量的6.5%。雖然近二十億的農民平均持有耕地僅僅0.65公頃, 但是高效的農業(yè)生產已使中國從2005年以來成功地由糧食援助的主要受益國轉變成糧食援助主要捐贈國。近年來持續(xù)豐收, 使得中國成功實現(xiàn)了至少95%糧食自給率，據(jù)估計，中國的糧食儲備也已超過達到了聯(lián)合國糧農組織所建議的17%的安全水平的兩倍（ 2009年糧食

5、產出是五億三千零八十萬噸，比2004年同期增長了約13.1, 2010年糧食產出是五億四千六百萬噸）。 與此同時，中國經(jīng)濟和社會在過去幾十年的巨大轉變，以及土地退化和氣候變化所形成的威脅，給中國的糧食生產帶來了新的挑戰(zhàn)。工業(yè)化和城市化進程對耕地增加了的壓力：1997年以來，由于城市化和森林草原重新種植計劃以及自然災害造成的損害，中國已經(jīng)失去了八百二十萬公頃耕地, 全國人均可用耕地已降至現(xiàn)在的0.092公頃，僅為世界平均水平的40%。耕地面積的縮減將會直接威脅到中國維持其目前的糧食自給自足的能力。, 盡管國家糧食局積極進行調控并對糧食儲備進行管理，糧食價格的急劇上漲對未來可能出現(xiàn)的問題有預示作用

6、。中國制定了耕地面積不得低于1.8億畝(1.2億公頃）的警戒線,并且采用了任何其他用途造成的的耕地損失應以其他方式補償?shù)脑瓌t。然而，中國耕地面積的萎縮已經(jīng)接近了上述低限。 另一個令人關切的問題是貧富之間的懸殊差距和迅速的兩級分化。衡量貧富差距的基尼指數(shù)從1990年的0.329上升至 2005年的0.443，即使是將城鄉(xiāng)差別的生活成本因素調整之后，現(xiàn)在的基尼指數(shù)仍可能超過0.5。城鄉(xiāng)收入之間的差距也在擴大，從2000年的2.79比1上升至2007年的3.33比1，如果把在公共服務方面的支出分配考慮在內的話，城鄉(xiāng)差距率可達到5-6 比1。由于貧富差距的增加，糧食供應在全國范圍的整體發(fā)展就會與某些地

7、區(qū)的糧食短缺共存。 在東部地區(qū)，人均糧食產量雖然低，但收入水平較高而且獲取糧食也較容易。在中部地區(qū)，糧食供應相對充足，但收入水平較低。西部地區(qū)各方面條件都比較差，且城市和農村居民的食品消費結構和營養(yǎng)水平存在巨大差距。雖然尚無準確數(shù)字，國際農發(fā)基金、糧農組織、世界糧食計劃署指出，下列9個省和自治區(qū)的貧困縣中存在嚴重糧食不足：陜西，海南，廣西，寧夏，云南，貴州，甘肅，青海，山西等。全國有271個貧困縣，總人口九千零五十萬（大部分在西部山區(qū)）屬于可能面臨糧食短缺的問題的相對弱勢群體。五個主要的挑戰(zhàn)依然存在。挑戰(zhàn)一: 縮小城市和農村的差距 為提高生活水平，包括獲得足夠食物所作努力的重要組成部分，是設法

8、建立一個有效的社會保障體系, 從而使那些生活水平低于相對標準的人口能夠獲得多種形式的國家援助。特別報告員對中國政府在該方面所作出的努力以及旨在建立覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的社會保障體系為目標的國家政策表示贊許。這一體系包括基本養(yǎng)老，基本醫(yī)療和最低生活保障計劃（低保）。雖然社保進展迅速，但是城鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民之間仍存在很大的差距。例如，自1999年在城市地區(qū)首先推出的低保計劃，此后至2007年間逐步擴大到農村地區(qū)。但是，農村居民每月領到保障金還不到城鎮(zhèn)居民的一半。當然這可以解釋為農村居民在家庭聯(lián)產承包責任制下有土地使用權，另外在基本醫(yī)療服務和養(yǎng)老金方面也存在差異。 城鄉(xiāng)差距擴大的主要原因是由于地方政府沒有足夠的

9、財政收入來支持所有分配給他們的任務。大部分的基本政府服務包括教育，醫(yī)療保健和養(yǎng)老金都是由地方政府負擔，據(jù)估計，地方政府需要為大于80的基本醫(yī)療和教育提供資金支援。雖然中央政府給與了大量補貼 從中央至地方政府的財政轉移（不含退稅）從2002年的四千三百五十億人民幣上升至2009年的兩萬四千億人民幣，但是醫(yī)療和衛(wèi)生領域的資源仍然存在著分配不均的情況。2005年，只有25%的公共醫(yī)療資源是針對農村居民的，但是農村人口卻占總人口的60%。 更多財政補貼的轉移可能并不是解決這一問題的最有效的方式，由于地方政府在監(jiān)控專項資金的使用上存在切實的困難。相反，可考慮把某些公共服務重新集中在中央一級管理，例如對養(yǎng)

10、老金和教師工資的支付，或基本醫(yī)療服務的費用，這樣可以確保地方政府無需依靠向用戶收取費用來填補財政收入和支出的差距。 在農村和城市公共服務水平差距的問題上，農民工問題舉足輕重。在過去的十年中，約一億四千四百萬農民工從中國各地農村遷徙到城市地區(qū)工作，特別是東部省份。由于大約有20%的農民工舉家遷徙，使得農村向城市移民的總人數(shù)預計可能高達一億七千萬人。這些移民往往被排除在社會服務和社會保障福利系統(tǒng)之外，包括向城鎮(zhèn)居民提供的最低生活保障（低保）。在某種程度上，這種狀況的產生是因為大多數(shù)的農民工（大約85%）是在非正規(guī)部門工作，從而使他們更容易處于弱勢和受到不公正待遇，包括工資欠付。問題的另一個來源就是

11、戶籍制度（戶口），由此所造成結果就是根據(jù)戶口所在地的不同，居民在健康，教育和基本收入保障等基本社會服務領域享有的待遇有所不同。 目前一個重要挑戰(zhàn)是如何通過制定針對具體情況和特殊群體的方案，使日益增多的農村移民能夠融入到城市的社會保障計劃當中。許多省或直轄市，以最近上海在醫(yī)療保健方面的舉措為例，已經(jīng)朝這個方向采取措施，推出試點計劃以取消或限制戶口制度的影響，并將農民工納入基本公共服務體系。但是只有就業(yè)的農民工能夠從這些措施中受益，而這只是農民工數(shù)量中很少的一部分。此外，為保證財政上可持續(xù)性，即：使相關城市的公共服務能夠應對不斷增長的需求，必須確保有足夠的可供支配的財政收入，這也再次證明了財政改革

12、的重要性。挑戰(zhàn)二：保障土地使用權和獲得權土地征用所造成的威脅 在中國約有7.5億人口仍然居住在農村地區(qū)，主要依靠農業(yè)維持生計。這些人口眾多的小農戶是中國是否能實現(xiàn)糧食安全的核心，對于他們來說，土地的使用權和進行與土地相關投資的能力是至關重要的。現(xiàn)行的土地所有權制度的目的是希望能夠平衡土地所有權和土地租賃權之間的關系：一方面保障家庭的土地所有權，和近年來不斷加強的土地使用權；另一方面是要在確保所有權仍然掌握在集體手中的情況下, 允許土地租賃權市場的開發(fā)。 目前存在兩個難題。第一，盡管在2002年的農村土地承包法中（2007年物權法確認）幾乎全面禁止了土地“重新調配調配”，只允許在特殊情況下根據(jù)嚴

13、格的程序才可調整，在實際操作中，這種調配經(jīng)常被濫用。第二，農民面臨著在不斷增加的土地被征用情況，這些問題的出現(xiàn)是由于政府部門目前缺乏對公眾利益的嚴格法律界定。在很多地區(qū)，開發(fā)商甚至違反現(xiàn)有的法定程序來占用耕地。盡管違規(guī)事件的數(shù)量正在下降（從2006年新開發(fā)項目的48.5%降低到 2009年新開發(fā)項目11.7%的），但違規(guī)現(xiàn)象仍然大量存在。這威脅到國家維持農業(yè)生產的能力，從而影響糧食自給自足理想水平。這也同時對土地使用者造成了威脅，有時他們不得不迫于壓力而放棄土地使用權，在個別案例中，當?shù)卣块T收受賄賂，將土地使用權轉讓給開發(fā)商。盡管在2007年物權法中明文規(guī)定補償金應全額付給土地被征用的農民

14、本人，也經(jīng)常發(fā)現(xiàn)地方干部將按照規(guī)定執(zhí)行的土地補償金的大部分支付給了集體而非農民本人的情況。 確保土地證書的發(fā)放，使土地使用者能夠獲得有關其自身權益的信息，提高這些信息的質量以及使他們獲得法律援助的工作任重道遠。但是，加強土地使用者的權利也需要對現(xiàn)有法律框架進行調整。土地承包經(jīng)營權可以在目前的三十年期滿后自動延長，除非沒有任何承租者的家庭成員繼續(xù)在承包的土地上生活。政府部門強加的土地調整以及政府為公眾利益而征用土地的可能性，應該可以更好地被解釋及定義，這樣法院就可以以此為依據(jù)為保障土地使用者的使用權而對政府部門的額外征用進行更嚴格的審查。最后，調查顯示，絕大多數(shù)的土地證書并不列入女性的名下，相反

15、會在證書上使用她丈夫的名字（或她的父親或岳父的名字），一種可行的方式是，發(fā)放額外的土地證書，其中丈夫和妻子的名字都被系統(tǒng)的記錄下來。 加強對土地所有權的保障和由此引發(fā)的土地租賃權市場的發(fā)展，不應該被視為就是目的只注重自身，而是應該作為更廣泛的農村發(fā)展計劃的一部分。他們應該與支持小農經(jīng)濟相結合，以確保農民的土地使用權不會被他人以不合理的價格征用。對于在中國農村數(shù)量龐大的小規(guī)模農戶來說，擁有土地使用權仍然是一個基本的社會安全保障體系，除非教育水平得以提高，或者他們在城市能夠得到真正的體面的就業(yè)機會，那么由于市場機制引發(fā)的土地加速集中便會導致因貧困加劇而造成的食品供應不足。 最后，由于分配給各戶的土

16、地數(shù)量非常小，通常少于0.5公頃，土地承包經(jīng)營正在中國一些省份的農村中迅速推廣。承包經(jīng)營模式可以幫助提高小農戶的收入，這可能也特別適合中國農村的由小農戶組成集體合作社的特點，因為這種合作社模式可以會使他們與買家談判時處于有利地位。在訪華期間，特別報告員親眼見證承包制在山東省農民家庭中的優(yōu)勢。然而，其他地區(qū)并不能完全照搬山東省的經(jīng)驗。例如在更貧困和農業(yè)欠發(fā)達的中國西部，耕地干旱問題更加嚴重，更不適宜種植一些高價值的水果和蔬菜商品，更重要的是，這些省份離此類商品的潛在市場距離很遠，因而這一做法本身就缺乏吸引力，當然承包經(jīng)營模式更不應該被視為現(xiàn)行政策的替代品，現(xiàn)行政策致力于為滿足當?shù)叵M需求的糧食作

17、物生產提供支持。然而，承包經(jīng)營仍是一個很有吸引力的選擇，政府的支持可以體現(xiàn)在以下方面，例如，調解和協(xié)調買方和農民之間的沖突，積極幫助協(xié)調由買方提供的技術支持， 確保在法律框架內保護農民利益防止買方濫用權力。也可鼓勵確保每一個集體保留一定比例的耕地面積作為糧食作物生產專用，以確保農民不會過度受制于用于出售的農作物的價格變化，并相應減少歉收所帶來的風險。最后，還可以鼓勵農戶加入承包經(jīng)營，組織合作，以便提高他們在價值鏈中的地位。游牧民面臨的威脅 西部省份和自治區(qū)特別是西藏和內蒙古自治區(qū)的游牧民屬于另一部分弱勢群體。1985年通過的草原法 旨在保護草原，并為實現(xiàn)畜牧養(yǎng)殖業(yè)現(xiàn)代化和向商品化的發(fā)展，現(xiàn)在通

18、過一系列的政策和方案輔助實施，包括退牧還草和退耕還林。這些方案作為1999年西部大開發(fā)戰(zhàn)略的一部分，目的是尋求解決中國低地的草地退化和災害控制問題的方法。包括設立禁止放牧區(qū)域和牧場禁用期，對現(xiàn)有牧群進行輪流放牧和看護，限制牧場的分布，對牧場進行強制隔離，對牲畜進行強制性屠宰，以及在農田邊緣強制種植桉樹, 從而減少土壤侵蝕所帶來的威脅。 土地退化問題無疑很嚴重，然而特別報告員希望指出注意到，在退牧還草政策下采取相應措施后，牧民不應該可能除了了賣掉牧群并重新安置外，沒有其他選擇。據(jù)估計，中國政府可能會遷移西藏高原二百二十五萬牧民中的50到80。 經(jīng)濟，社會，及文化權利的國際公約禁止剝奪任何人生存手

19、段，而1992年生物多樣性公約承認土著社區(qū)在保護生物多樣性方面的重要性（第8章j條j款）。中國已經(jīng)批準了這兩項公約。特別報告員鼓勵中國政府與牧區(qū)進行有意義的協(xié)商，內容包括對過去和現(xiàn)行政策效果的評估，并考察所有可行方案; 討論近期出臺的, 能夠結合牧民現(xiàn)有游牧經(jīng)驗和從現(xiàn)代科學中獲取的牧業(yè)知識的邊緣牧場可持續(xù)管理的戰(zhàn)略，比如新牧場管理方法（NRM）。特別報告員還鼓勵中國政府投資于牧場的恢復工作，并支持現(xiàn)存游牧民向農村發(fā)展。牲畜保險計劃的可行性也應加以探討，蒙古人民共和國在這方面的嘗試已經(jīng)取得了成功。該計劃在重大災害后向牧民提供重新購買牲畜并恢復生產的資金，它鼓勵牧民保有小規(guī)模的牧群，這樣在此類保險

20、計劃的支持下，他們就不必擔憂災后因失去牲畜而無法進行放牧活動。 挑戰(zhàn)三: 2030年誰來養(yǎng)活中國的吃飯問題 正如2008年的中國科學院報告所指出，2005年對自然資源的開采，生態(tài)退化和環(huán)境污染，占GDP的13.9%，而當年的GDP 增長為11.3%。 中國面臨著相當嚴重的生態(tài)威脅和挑戰(zhàn)，對國家一級的糧食安全和弱勢群體的食物權可能帶來嚴重的潛在后果。中國領土總面積的37%受到來自土地退化的影響。在中國西北部地區(qū)，土壤侵蝕問題非常嚴重，已經(jīng)引起對中國未來糧食安全問題的擔憂。缺水是一個巨大的問題：人均水供應還不足世界平均水平的三分之一。據(jù)估計，如果沒有相應的減緩行動降低影像的措施，據(jù)開發(fā)計劃署委托人

21、民大學編寫的報告估計，到2030年，氣候變化可能將導致農業(yè)生產率下降5%至10%，主要受到影響的將是主要是小麥，大米和玉米。今天，旱災每年對耕地的影響已達到2億至6億畝之間。約一千二百萬公頃， 即超過中國耕地總面積10%的土地已經(jīng)被污染。農業(yè)的現(xiàn)代化也依賴于重要的農業(yè)投入，中國對生產這些要素所需的的化石燃料，如石油和天然氣的進口量不斷增長。 中國政府持續(xù)密切關注這一問題，所采取的減輕和適應生態(tài)破壞包括生態(tài)變化的諸多舉措值得贊揚。然而需要采取的措施還有很多。一些政策的社會影響可能被過低高地估計，比如退耕還林覆蓋超過二十五個省份，三千二百萬戶農民。另外，政府 可以進一步探討基于農業(yè)生態(tài)的原則的農業(yè)

22、生產可持續(xù)模式，以提高農業(yè)生產力可持續(xù)增長的潛力。鼓勵小農戶使用更少的投入，特別是合成肥料，將降低生產成本，提高整體盈利能力，同時防止在糧食價格進一步上漲，降低中國的進口費用，并與此同時降低了二氧化碳的排放量。中國農業(yè)生態(tài)方面的經(jīng)驗已經(jīng)證明，這種方法是可行的，并帶來了非常顯著的成就。例如，在云南省，易感病的水稻品種與抗病品種混合種植的3000畝稻田，產量增加了89%，稻瘟病比單一水稻品種種植減少了94%，使得農民無需使用殺菌噴霧劑。政府也可以提高其地方行政部門和私營部門相關利益方的責任：對地方部門和官員的業(yè)績評估，除了依據(jù)純粹的經(jīng)濟表現(xiàn)（GDP）之外，還將考察他們在環(huán)境保護方面的成效，鼓勵私營

23、公司對環(huán)境相關法律法規(guī)的尊重。此外還可以進一步加強在環(huán)境問題上的法律干預力度，例如，允許公益訴訟。挑戰(zhàn)四：改善營養(yǎng) 中國在改善營養(yǎng)不良方面取得了顯著成效：營養(yǎng)不良的人口數(shù)量從30年前的三分之一降為十分之一，五歲以下兒童體重不足率從1990年的19.1降到2005年的6.9（發(fā)育遲緩率同期從同時的33.4降到10.5）。然而，在農村和城市人口的營養(yǎng)以及飲食充足方面仍然存在嚴重挑戰(zhàn)。2006年五歲以下兒童的貧血癥發(fā)病率為21.9，其中80發(fā)生在最貧困縣。最貧困縣當中35%的12月大兒童有發(fā)育遲緩現(xiàn)象。盡管多數(shù)家庭的水果和蔬菜的消費量明顯增加，但在貧困縣中，相當多的家庭一周只有一 天或兩天能夠吃到蔬

24、菜。與此同時，肥胖癥正在出現(xiàn)：2002年，9.2的中國兒童在同齡人中體重超重，這個數(shù)字僅僅比全中國體重不足比例（11）略低一點。世界衛(wèi)生組織的調查還發(fā)現(xiàn)，食鹽過量導致高血壓極其相關的疾病，也是人口老齡化所面對的威脅。中國也因此和其他正在經(jīng)歷營養(yǎng)轉型的國家面臨著同樣的挑戰(zhàn)。 全面解決這些問題的方法可以基于四個相輔相成的戰(zhàn)略。首先，推廣多元化和均衡的膳食，包括通過農業(yè)政策或其他必要的計劃，針對貧困城市和農村消費者而實施的便宜菜價，可降低營養(yǎng)不良并進一步防止肥胖癥程度的加重。其次，推廣在出生后頭六個月進行純母乳喂養(yǎng)，六個月后進行輔食喂養(yǎng)是避免在首22個月營養(yǎng)不良的最有效策略。同時，這也可以加強兒童的免疫系統(tǒng)。在該領域的進行改進的空間相對較大：根據(jù)國家級數(shù)據(jù)，目前只有27的小于半歲的兒童是純母乳喂養(yǎng)的，在農村地區(qū)這一比例更低（10）。第三，對包括小麥面粉（迄今為止全球已有56個國家在實行）在內的生物強化主食的強制性推廣是對前兩個預防性戰(zhàn)略的補充。最后，對抑制肥胖癥水平來說，必須就食品產業(yè)對不均衡食品以及富含脂肪和糖份的現(xiàn)成食品的銷售進行