2022年切實(shí)規(guī)范集體土地征收征用制度

1、第PAGE6頁共NUMPAGES6頁2022年切實(shí)規(guī)范集體土地征收征用制度我國現(xiàn)行征地制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，其基本特征是政府的壟斷性和低價(jià)補(bǔ)償。全國人大_屆二次會(huì)議堅(jiān)持“以人為本”的理念，以維護(hù)、保障農(nóng)民權(quán)益為基本宗旨，對原憲法第十條第三款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用”，修改為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用。給予補(bǔ)償”。這一重要修改，既確定了國家為了公共利益的需要有權(quán)征收、征用公民個(gè)人財(cái)產(chǎn)和農(nóng)民_土地，又確定了國家實(shí)施征收征用必須遵循目的正當(dāng)性(公共利益)、程序正當(dāng)性(依據(jù)法律規(guī)定)和必須給予被征收人、被征用人補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t。這

2、對于保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，規(guī)范國家權(quán)力具有重大意義。要確立規(guī)范的征地制度標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)際征地過程中，之所以出現(xiàn)損害農(nóng)民權(quán)益和農(nóng)地非農(nóng)化失控的現(xiàn)象，重要原因之一，就是征地的指導(dǎo)思想有偏差，目的動(dòng)機(jī)不純，往往是出于利用土地做無本買賣，以求盡快實(shí)現(xiàn)資本原始積累，加快建設(shè)，或者為了體現(xiàn)個(gè)人政績。其實(shí)，規(guī)范的征地制度應(yīng)具備兩項(xiàng)基本功能，或者說能解決兩個(gè)問題：一是具備保障農(nóng)民權(quán)益的功能，以確保農(nóng)民在失地的同時(shí)獲得與城市居民同等的居住、就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老的條件；二是具備控制農(nóng)地非農(nóng)化趨勢的功能，將農(nóng)地占用納入合理利用和保護(hù)有限土地資源、實(shí)現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的軌道。這是衡量征地制度是否科學(xué)、合理、規(guī)范的唯一標(biāo)準(zhǔn)。只有以此

3、為出發(fā)點(diǎn)，并作為實(shí)施征地過程的指導(dǎo)思想，輔以切實(shí)措施，才能確保在推進(jìn)城市化過程的同時(shí)，最大限度地確保農(nóng)民權(quán)益和有效地實(shí)現(xiàn)耕地資源的動(dòng)態(tài)平衡。要科學(xué)界定“公共利益”“公共利益”是一個(gè)抽象概念，人們可以從自身的立場出發(fā)給予定位，作出解釋。土地是稀缺資源，不可再生資源，是一切社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的載體。有鑒于此，可以引入帕累托最適度原理來解釋、界定公共利益。帕累托是意大利經(jīng)濟(jì)學(xué)家，他在序數(shù)效用論的基礎(chǔ)上考察集合體效用(社會(huì)福利)最大(帕累托最適度)問題，并提出了資源分配的效率問題，即經(jīng)濟(jì)資源的有效使用問題。筆者認(rèn)為，作為稀缺經(jīng)濟(jì)資源的農(nóng)民_土地在以“公共利益”需要為理由被征收、征用時(shí)，其目的即所謂的“公共利

4、益”，必須滿足以下三個(gè)條件：1、土地使用方向具有鮮明的社會(huì)性特點(diǎn)，不以贏利為目的，一般以社會(huì)公共產(chǎn)品為最終表現(xiàn)形式；2、項(xiàng)目受益人是社會(huì)絕大多數(shù)人，具有均占福利的、而非特定公眾受益性的特點(diǎn)；3、土地征收、征用后較征收、征用前更具社會(huì)效益。此外，國家基于扶助弱者和特殊人群(諸如，老人、兒童、病殘者、失業(yè)者等)的立場，允許其中部分人可以“公共利益”的名義征收、征用農(nóng)民_土地。由于“公共利益”概念的抽象性，而我國現(xiàn)行法規(guī)對“公共利益”的范圍未作出明確界定，這為任意解釋“公共利益”、擴(kuò)大征地范圍留下了空子，以至于出現(xiàn)“公共利益”是個(gè)筐，什么東西都可往里裝的情況。為了避免出現(xiàn)這類現(xiàn)象，參照國際上有關(guān)國家

5、征地法的規(guī)定，有必要對“公共利益”的范圍作出明確限定，主要包括：1、國防、_需要；2、國家和地_府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣及環(huán)境保護(hù)等建設(shè)事業(yè)；3、國家和地_府需要修建的機(jī)關(guān)，以及以非營利性為目的的研究機(jī)關(guān)、醫(yī)院、學(xué)校等事業(yè)單位?！肮怖妗本哂袆?dòng)態(tài)性，為如何把握“公共利益”帶來了一定難度。所以，應(yīng)倡導(dǎo)、重視社會(huì)民眾的參與權(quán)、選擇權(quán)。對于社會(huì)普遍承認(rèn)的、獨(dú)立于社會(huì)和國家現(xiàn)行政策之外的公共利益用地項(xiàng)目，如有關(guān)國民健康、市政基礎(chǔ)設(shè)施等，政府應(yīng)嚴(yán)格按有關(guān)土地征收、征用法規(guī)辦事，而對那些由社會(huì)發(fā)展不同階段所引發(fā)的符合社會(huì)、國家急需要的相對公共利益項(xiàng)目，尤其是有爭議的項(xiàng)目，

6、則應(yīng)建立特定的制度，即通過采用公開、透明的方式，向社會(huì)說明其“公共利益”之所在，提倡由政府和全體民眾討論、認(rèn)同。要規(guī)范政府的征地行為在對農(nóng)民_土地的征收、征用過程中，政府始終處于強(qiáng)勢地位，它既是征收、征用的主體，又是補(bǔ)償?shù)闹黧w。雖然，新修改的憲法對有關(guān)土地征用的條款作了重大修改，突出了對農(nóng)民利益的保護(hù)，但政府在征地過程中的強(qiáng)勢地位并未有多大的改變，對“公共利益”的解釋權(quán)仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，對征地如何補(bǔ)償_決定權(quán)還是在政府。因此，如何規(guī)范政府、主要是地_府的行為，構(gòu)成了規(guī)范征地制度，保障農(nóng)民權(quán)益的關(guān)鍵。為此，擬采取如下措施：1、嚴(yán)格控制政府的征地權(quán)力。首先，應(yīng)厘清征收、征用的界

7、限。所謂征收就是財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的變更，_土地變更為國有。所謂征用就是財(cái)產(chǎn)使用權(quán)一時(shí)的變更，_土地一時(shí)為國家所用，使用到期后歸還_農(nóng)民，其所有權(quán)始終未變。其次，對_土地不論是征收還是征用，必須符合法定的“公共利益”的涵義及其適用范圍。最近，國土資源部作出了土地管理部門實(shí)行垂直管理_決定，可以說這是限制地_府征地權(quán)力的一項(xiàng)重要措施。2、強(qiáng)化平等協(xié)商和監(jiān)督機(jī)制。國家因“公共利益”需要而要征收或征用_土地時(shí)，必須尊重農(nóng)民_土地所有者和使用者的主體地位。政府在對_土地征收、征用的決策作出之前，必須與_農(nóng)民進(jìn)行平等的協(xié)商，征得絕大多數(shù)農(nóng)民的認(rèn)同。3、弱化乃至剝離政府與征地行為之間的利益關(guān)系。2022年切實(shí)規(guī)范

8、集體土地征收征用制度（二）要確立規(guī)范的征地制度標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)際征地過程中，之所以出現(xiàn)損害農(nóng)民權(quán)益和農(nóng)地非農(nóng)化失控的現(xiàn)象，重要原因之一，就是征地的指導(dǎo)思想有偏差，目的動(dòng)機(jī)不純，往往是出于利用土地做無本買賣，以求盡快實(shí)現(xiàn)資本原始積累，加快建設(shè)，或者為了體現(xiàn)個(gè)人政績。其實(shí)，規(guī)范的征地制度應(yīng)具備兩項(xiàng)基本功能，或者說能解決兩個(gè)問題：一是具備保障農(nóng)民權(quán)益的功能，以確保農(nóng)民在失地的同時(shí)獲得與城市居民同等的居住、就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老的條件；二是具備控制農(nóng)地非農(nóng)化趨勢的功能，將農(nóng)地占用納入合理利用和保護(hù)有限土地資源、實(shí)現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的軌道。這是衡量征地制度是否科學(xué)、合理、規(guī)范的唯一標(biāo)準(zhǔn)。只有以此為出發(fā)點(diǎn)，并作為實(shí)

9、施征地過程的指導(dǎo)思想，輔以切實(shí)措施，才能確保在推進(jìn)城市化過程的同時(shí)，最大限度地確保農(nóng)民權(quán)益和有效地實(shí)現(xiàn)耕地資源的動(dòng)態(tài)平衡。要科學(xué)界定“公共利益”“公共利益”是一個(gè)抽象概念，人們可以從自身的立場出發(fā)給予定位，作出解釋。土地是稀缺資源，不可再生資源，是一切社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的載體。有鑒于此，可以引入帕累托最適度原理來解釋、界定公共利益。帕累托是意大利經(jīng)濟(jì)學(xué)家，他在序數(shù)效用論的基礎(chǔ)上考察集合體效用(社會(huì)福利)最大(帕累托最適度)問題，并提出了資源分配的效率問題，即經(jīng)濟(jì)資源的有效使用問題。筆者認(rèn)為，作為稀缺經(jīng)濟(jì)資源的農(nóng)民_土地在以“公共利益”需要為理由被征收、征用時(shí)，其目的即所謂的“公共利益”，必須滿足以下

10、三個(gè)條件：1、土地使用方向具有鮮明的社會(huì)性特點(diǎn)，不以贏利為目的，一般以社會(huì)公共產(chǎn)品為最終表現(xiàn)形式；2、項(xiàng)目受益人是社會(huì)絕大多數(shù)人，具有均占福利的、而非特定公眾受益性的特點(diǎn)；3、土地征收、征用后較征收、征用前更具社會(huì)效益。此外，國家基于扶助弱者和特殊人群(諸如，老人、兒童、病殘者、失業(yè)者等)的立場，允許其中部分人可以“公共利益”的名義征收、征用農(nóng)民_土地。由于“公共利益”概念的抽象性，而我國現(xiàn)行法規(guī)對“公共利益”的范圍未作出明確界定，這為任意解釋“公共利益”、擴(kuò)大征地范圍留下了空子，以至于出現(xiàn)“公共利益”是個(gè)筐，什么東西都可往里裝的情況。為了避免出現(xiàn)這類現(xiàn)象，參照國際上有關(guān)國家征地法的規(guī)定，有必

11、要對“公共利益”的范圍作出明確限定，主要包括：1、國防、_需要；2、國家和地_府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣及環(huán)境保護(hù)等建設(shè)事業(yè)；3、國家和地_府需要修建的機(jī)關(guān)，以及以非營利性為目的的研究機(jī)關(guān)、醫(yī)院、學(xué)校等事業(yè)單位?！肮怖妗本哂袆?dòng)態(tài)性，為如何把握“公共利益”帶來了一定難度。所以，應(yīng)倡導(dǎo)、重視社會(huì)民眾的參與權(quán)、選擇權(quán)。對于社會(huì)普遍承認(rèn)的、獨(dú)立于社會(huì)和國家現(xiàn)行政策之外的公共利益用地項(xiàng)目，如有關(guān)國民健康、市政基礎(chǔ)設(shè)施等，政府應(yīng)嚴(yán)格按有關(guān)土地征收、征用法規(guī)辦事，而對那些由社會(huì)發(fā)展不同階段所引發(fā)的符合社會(huì)、國家急需要的相對公共利益項(xiàng)目，尤其是有爭議的項(xiàng)目，則應(yīng)建立特定的制度

12、，即通過采用公開、透明的方式，向社會(huì)說明其“公共利益”之所在，提倡由政府和全體民眾討論、認(rèn)同。要規(guī)范政府的征地行為在對農(nóng)民_土地的征收、征用過程中，政府始終處于強(qiáng)勢地位，它既是征收、征用的主體，又是補(bǔ)償?shù)闹黧w。雖然，新修改的憲法對有關(guān)土地征用的條款作了重大修改，突出了對農(nóng)民利益的保護(hù)，但政府在征地過程中的強(qiáng)勢地位并未有多大的改變，對“公共利益”的解釋權(quán)仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，對征地如何補(bǔ)償_決定權(quán)還是在政府。因此，如何規(guī)范政府、主要是地_府的行為，構(gòu)成了規(guī)范征地制度，保障農(nóng)民權(quán)益的關(guān)鍵。為此，擬采取如下措施：1、嚴(yán)格控制政府的征地權(quán)力。首先，應(yīng)厘清征收、征用的界限。所謂征收就是財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的變更，_土地變更為國有。所謂征用就是財(cái)產(chǎn)使用權(quán)一時(shí)的變更，_土地一時(shí)為國家所用，使用到期后歸還_農(nóng)民，其所有權(quán)始終未變。其次，對_土地不論是征收還是征用，必須符合法定