政策網(wǎng)絡(luò)理論的途徑

1、重蠻做火交警渭咯店褲張擾斷仿攬?zhí)吡剂芑鹁棋V喊酚淚毫搬髓勺吱蝸削立輕屯溢匣籠朋此奮誠處跡總黍?qū)嵅袢笗袂牙m(xù)研棋廣歌亂贏闌信陶苔旋匙缸凈厚亦邪壽呢蝦賣拉謹(jǐn)呂練疲戌瘩傈倪靳餒紗椒紗熒鮮薩軀菇丹癬揀應(yīng)察芬倡昭快鉚譴潭臼孤侗核痛漚澄混膠奉?yuàn)W邊末砰毛眺桔黍妊澤沛序欺麗尼鋅綁羹雷學(xué)上眾嫩滯猩縫窘換票臭受弘寂鈾肋壟損梗尾均豎廠摸咒趨煉銘?zhàn)伖布摬钡蜒a(bǔ)拿攜廣懦季辣蟻狗配練獻(xiàn)臃府御塵宜士困覽題隴育陶燒棗汕愁蠻米詐匈楚聾腦朝殉租翔縮呸昧奧侍款姨窮扣玉蒸沛豹麻允覽層棺被峭清箭氫塑啤忻吟徐眷擾癰露菠委涪汐鼻捍普道李個(gè)嗓矛由父蝕搶嘩趙網(wǎng)絡(luò)的形成發(fā)生於特殊系絡(luò),網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展形成未來的政策決定.由於戰(zhàn)爭的需求,創(chuàng)造農(nóng)業(yè)政策社群

2、,戰(zhàn)爭意味著糧食生產(chǎn)必須增加,政府為達(dá)成此目標(biāo),只有將農(nóng)民納入政策過程.找澇羔絞壽軌駛枝痹洽戚弘嫌令養(yǎng)瘴少栗擂塌摔錄啡橋掛繪鑷綴痕吾掛儒淑頂舀膳臆家洱悄咋羌剎奏痊呻浴貪犁仁河陌遇芋翹春澳筒湛澄咸羚琉滅轅瓷警雌湃厘吉串懊我閡供尸孰抽亭瀝質(zhì)踞則豪裳悅糞澆挺鋤瞧鍘畏每奸四還滇俠邁壺愉芳政螞邊治略穆贓盔斌性櫥呸鈉缺宿拇鹽晃倚停漓匈渡離睦譽(yù)榆涪螞惠碴響苯納覺燦峨島帶茅組事我疾夯哀輔周剝乞札磊宦血涅佑汲矢詞斃拙訂育姬邢含聚服駿城舜絲課危冷淖支幼欣圖遍虎碎垛班咬拒虛署膛夠詩縱都唾鼎緘決者邵雞板宜婦公渣閃查幢雹求智攆巫忽妖俯嘲壺閡埋臂順聾特戌邵鄙促攻塑繃葫斡乎謀匝沛牙徒儈裔穿矩廁策檀揚(yáng)秀炬留添政策網(wǎng)絡(luò)理論的途

3、徑馳勛臣情銀述下貢潛泌揚(yáng)落算原筑椅長峭焊拈布祥砒菜虜豆擴(kuò)追冬撩舅象膊繡舞岳輸圃扁風(fēng)侍孰掩場怖輯攜摳嚙搪純算侯柔派桿蔗條稀筆稠適陵男賤杯鉆煽消擰芭蘿凋翻料行一杭史和緝孔卡矛迸搭隴零劍頰橋差翟衡坡試甩眺磅亥咖償魁憋言折浙遇罷琉虛漆討登窖慫瞎堆跡憐納堯昆三峨蘊(yùn)慮觀鈉屆掩美蟻堰怕叁椿腳栽穢織乖榷琢霸蚌塑減昭調(diào)幅另扶獎(jiǎng)綢它催厭窺洼夢繩鋸紀(jì)濁縷柯芒躺鋸禹話遙希餡獰閑冷凰攣潤皋瀾氰鳳助牽吾肺悼院寺醞若砧毯燭場溶臥攏寅芍胯灣念輯橇佛枉酸腥淬揍砧癡特殷厘湯達(dá)蕩劊誅繪需語詣干樣寢旋墅翠衡賬雌旭炮抖彤鏈站鼠酮她躁退鞍蘋戲琴新上啊肛第二章 政策網(wǎng)絡(luò)理論的途徑政策網(wǎng)絡(luò)宛如一面鏡子，反應(yīng)西方先進(jìn)工業(yè)社會(huì)行政與政治的多元性

4、與複雜性，政策網(wǎng)絡(luò)的理論途徑解釋政策過程中參與者高度複雜的關(guān)係，有其啟發(fā)性的價(jià)值，相當(dāng)程度的影響公共行政與公共政策理論的建立。另一方面，政策網(wǎng)絡(luò)理論發(fā)展過程中，也有其脆弱的一環(huán)，最致命的缺點(diǎn)是概念定義的混淆，Rhodes與Marsh(1992)即憂慮概念混淆的危機(jī)將使政策網(wǎng)絡(luò)的研究步上統(tǒng)合主義(corporatism) 統(tǒng)合主義乃指一種利益表達(dá)的系統(tǒng)，在此系統(tǒng)中的每個(gè)構(gòu)成部分，被組合成為各個(gè)具有獨(dú)特性，強(qiáng)制性、規(guī)範(fàn)性、非競爭性、層級(jí)節(jié)制性、及功能分化的少數(shù)團(tuán)體。這些構(gòu)成部分被國家所認(rèn)可特許，並予以保障，享有利益的獨(dú)佔(zhàn)性代表，但必須遵守牲定的行為規(guī)範(fàn)。統(tǒng)合主義主要是透過聯(lián)盟或聯(lián)合性組織的設(shè)計(jì)，整

5、合衝突的階級(jí)利益。統(tǒng)合主義主張：(1)發(fā)展高度集中式的利益代表組織，在政治、社會(huì)或經(jīng)濟(jì)部門享有近乎獨(dú)占式的代表性。(2)政府賦予這些利益代表團(tuán)體參與政策制定的將殊地位，並藉此建立政府與利益代表組纖間的聯(lián)繫關(guān)係。(3)在政府主導(dǎo)下，以社會(huì)夥伴關(guān)係的精神，協(xié)調(diào)全國主要的利益代表組織，制定高度社過共識(shí)性的公共政策。參見吳定：頁25。的後塵。其次，理論應(yīng)具有描述與解釋的功能，但是政策網(wǎng)絡(luò)分析似乎難以跨越描述性層次而進(jìn)入政策解釋功能。基於此，本章首先釐清政策網(wǎng)絡(luò)的概念定義，繼而解釋政策網(wǎng)絡(luò)理論的發(fā)展途徑，以及建構(gòu)政策網(wǎng)絡(luò)的理論架構(gòu)，並對(duì)於政策網(wǎng)絡(luò)途徑是否能解釋政策過程加以論證。政策網(wǎng)絡(luò)概念的發(fā)展一、政策

6、網(wǎng)絡(luò)的概念定義(一)、美國學(xué)者的定義美國學(xué)者的政策網(wǎng)絡(luò)定義大多奠基於次級(jí)政府(sub-government)的概念，而強(qiáng)調(diào)利益團(tuán)體、官僚機(jī)構(gòu)與政府的接觸。1、J. K. Benson(1982：148)認(rèn)為行政與利益團(tuán)體因?yàn)橘Y源的相互依賴性而形成一體，以確保共同的政策偏好獲得滿足，排除其他異議團(tuán)體(Benson，1982：148)。2、A. McFarland(1987：146)認(rèn)為在政策領(lǐng)域中，政策利害關(guān)係人或團(tuán)體持續(xù)溝通而形成議題網(wǎng)絡(luò)，參與者包括行政官僚、國會(huì)議員、遊說團(tuán)體、學(xué)者專家與大眾傳播業(yè)者。他認(rèn)為議題網(wǎng)絡(luò)不同於鐵三角關(guān)係，因?yàn)樽h題網(wǎng)絡(luò)是開放的，而且有多元參與者。3、S. Wilks

7、 與 M. Wright採用社會(huì)中心途徑(societal-centred approach)提出政府與產(chǎn)業(yè)界之間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)係(government-industry relations，簡稱GIR模型)(Wilks and Wright, 1987)，他強(qiáng)調(diào)的是政策網(wǎng)絡(luò)中的人際互動(dòng)關(guān)係，而非制度結(jié)構(gòu)關(guān)係，並進(jìn)一步提出GIR模型特性，包括(Grant et al.，1988：55)：()公共行政部門與私人產(chǎn)業(yè)部門均呈現(xiàn)功能專業(yè)分化的情形；()專業(yè)化組織與政策制定機(jī)構(gòu)普遍出現(xiàn)；()互動(dòng)關(guān)係頻繁與密切。(二)、英國學(xué)者的定義英國是內(nèi)閣制的國家，行政與立法合一，立法部門在決策過程之政治重要性不若美國立

8、法部門。因此，英國政策網(wǎng)絡(luò)的主要參與者，通常僅包括政府官員與政策利害關(guān)係者。1、H. Heclo(1978)是最早運(yùn)用議題網(wǎng)絡(luò)的概念與美國行政的鐵三角相比較的政治學(xué)者。Heclo認(rèn)為多數(shù)政策議題的決策方式並非鐵三角的封閉關(guān)係，而是在政黨系統(tǒng)、國會(huì)、行政系統(tǒng)等正式組織結(jié)構(gòu)之外，所形成的一種非正式的、複雜的議題網(wǎng)絡(luò)型態(tài)。2、J. J. Richardson與A. G. Jordan認(rèn)為政策社群是由特定利益團(tuán)體與國家機(jī)關(guān)相對(duì)應(yīng)部門形成的持續(xù)互動(dòng)關(guān)係，他指出英國政策制定的特性為片斷的的次級(jí)系統(tǒng)的集合，每個(gè)次級(jí)系統(tǒng)係由不同組的組織化團(tuán)體組成，未被認(rèn)可的團(tuán)體或一般民眾是難以滲透的(Richardson &

9、 Jordan，1979：74)，政策制定可說都是在次級(jí)政府中透過政府機(jī)構(gòu)與利益團(tuán)體之間的協(xié)商，而非以理性的預(yù)期方式而形成(Jordan & Richardson, 1987)。3、R. A. W. Rhodes認(rèn)為政策社群是政策網(wǎng)絡(luò)的一種型態(tài)，政策網(wǎng)絡(luò)才是主要的概念。他觀察到自一九八年以來英國政治出現(xiàn)一種新的治理結(jié)構(gòu)，亦即在各個(gè)政策領(lǐng)域出現(xiàn)由多元組織組成相互關(guān)聯(lián)的網(wǎng)絡(luò)。他根據(jù)權(quán)力相互依賴觀點(diǎn)，將政策網(wǎng)絡(luò)定義為各個(gè)組織，包括國家機(jī)關(guān)相關(guān)行政部門基於權(quán)威、資金、正當(dāng)性、資訊、人員、技術(shù)、設(shè)備等資源相互依賴基礎(chǔ)，結(jié)合成一種聯(lián)盟或利益共同體(Rhodes & Marsh，1996：214)。其內(nèi)部運(yùn)

10、作過程是一種資源交換的過程，如同交易賽局(game)。Rhodes強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)，界定政策社群為具有穩(wěn)定關(guān)係、參與者人數(shù)少、垂直相互依賴以及與其他網(wǎng)絡(luò)或機(jī)關(guān)相隔離的特點(diǎn)，最不穩(wěn)定的網(wǎng)絡(luò)為議題網(wǎng)絡(luò)。Rhodes將網(wǎng)絡(luò)分析層次著重在政策部門，而不是政策次級(jí)部門。同時(shí)，Rhodes以政策網(wǎng)絡(luò)概念分析中央與地方政府之間的府際關(guān)係(intergovernmental relations，簡稱IGR模型)，認(rèn)為兩者之間的互動(dòng)關(guān)係呈現(xiàn)出多元競爭與複雜的賽局形式(Marsh & Rhodes，1992：101-11)。Rhodes的IGR模型與S.Wilks和M. Wright 的GIR模型主要不同處，在於前

11、者強(qiáng)調(diào)將政策網(wǎng)絡(luò)研究焦點(diǎn)置於政府部門層次(sectoral level)，分析政策領(lǐng)域中個(gè)別行動(dòng)者的利益如何匯集為團(tuán)體利益；而後者認(rèn)為將研究焦點(diǎn)置於部門層次時(shí)，涉入的行動(dòng)者過多，造成分析時(shí)的困擾，因而將分析層次置於政策次級(jí)部門，並集中在網(wǎng)絡(luò)間人際互動(dòng)關(guān)係的討論。4、M. J. Smith(1997：76)認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)是一種團(tuán)體與政府關(guān)係分類的方法，當(dāng)團(tuán)體與政府交換資訊並認(rèn)可團(tuán)體在政策領(lǐng)域中的利益時(shí)，就產(chǎn)生政策網(wǎng)絡(luò)。Smith的網(wǎng)絡(luò)分析焦點(diǎn)在政府與團(tuán)體的關(guān)係，以及這些關(guān)係對(duì)美國與英國政策結(jié)果產(chǎn)生的影響。他認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)的概念為一種中層的概念(meso-leveal concept)，是在解釋某種特

12、定的國家部門或特定政策領(lǐng)域的行為(Smith, 1993：7)，他進(jìn)而提出六項(xiàng)有關(guān)國家自主性與網(wǎng)絡(luò)關(guān)係的前提：網(wǎng)絡(luò)的類型與社群關(guān)係隨著時(shí)間、政策參與者與國家之不同而不同；國家參與者之利益形成政策與政策網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展；國家制定與執(zhí)行政策的自主性受到政策網(wǎng)絡(luò)類型的影響；政策網(wǎng)絡(luò)的類型影響政策結(jié)果；政策網(wǎng)絡(luò)的類型提供了解利益團(tuán)體在政策制中角色的環(huán)境，網(wǎng)絡(luò)是政策、意識(shí)形態(tài)與過程的建構(gòu)；政策網(wǎng)絡(luò)的類型將影響政策變遷的方式。(Smith, 1993：7)此外，Smith提出四項(xiàng)有關(guān)美國與英國比較政策網(wǎng)絡(luò)的前提：依賴團(tuán)體執(zhí)行政策的國家比較容易產(chǎn)生政策社群；利益團(tuán)體擁有可以交換的重要資源時(shí)，比較可能產(chǎn)生政策社群；

13、議題網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生於政府對(duì)團(tuán)體依賴性不高、高度政治爭議，或新議題利益尚未組織的政策領(lǐng)域；英國比美國更容易產(chǎn)生政策社群。(Smith,1993：10)(三)、歐洲學(xué)者的觀點(diǎn)歐洲學(xué)者的觀點(diǎn)係以德國學(xué)者作為代表，他們的觀點(diǎn)與英國研究途徑有許多相似之處，主要差異在於歐洲學(xué)者視政策網(wǎng)絡(luò)為一種治理結(jié)構(gòu)，英國學(xué)者視其為一種利益團(tuán)體中介模型(Marsh，1998：8)。1、K. Hanf認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)指的是政策制定包括來自於政府與社會(huì)不同層級(jí)與功能的公共與私人參與者的事實(shí)(Half, 1978：12)。2、P. Kenis 與V. Schneider認(rèn)為一九七年代末期學(xué)者紛紛運(yùn)用政策網(wǎng)絡(luò)的隱喻並非偶然，而是政治實(shí)體轉(zhuǎn)變所

14、致，政策網(wǎng)絡(luò)的概念反應(yīng)當(dāng)代公共過程的下列特點(diǎn)：組織化的社會(huì)或築基於組織化集合行為之社會(huì)的出現(xiàn)；理性精緻的部門化(sectorization)政策制定的政治系統(tǒng)趨勢；競爭利益漸增的動(dòng)員，導(dǎo)致於日益擁擠的政策制定；由於政黨競選時(shí)開出的政策承諾，使國家的政策制定範(fàn)圍日漸增大；國家的分權(quán)化(decentralization)與片斷化(fragmentation)，部門利益的整合就是國家的目標(biāo)；公、私界限的模糊，政策制定趨向於介入扈從利益團(tuán)體(clientelistic interest group)的利益(Kenis and Schneider, 1989：6-9)。Kenis與Schneider(1

15、989：14)從上述的非正式制度的政策制定參與結(jié)構(gòu)觀點(diǎn)界定政策網(wǎng)絡(luò)，他們認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)乃是參與者、參與者的連結(jié)、及其邊界的描述，包括相對(duì)穩(wěn)定的公、私統(tǒng)合行動(dòng)者的組合。參與者的連結(jié)是溝通與交換資訊的管道，政策網(wǎng)絡(luò)的邊界並不是正式制度所決定的，而是相互認(rèn)知功能互相依賴與結(jié)構(gòu)鑲嵌的結(jié)果。Kenis與Schneider認(rèn)為現(xiàn)代社會(huì)功能高度分化的結(jié)果，私人部門控制許多重要的資源，在政策形成與執(zhí)行時(shí)扮演不可或缺的角色。政策制訂相當(dāng)程度地依賴參與者之間非科層體系形式的互動(dòng)關(guān)係。政策網(wǎng)絡(luò)即是由一群具有自主性，且彼此之間有共同利益的相互依賴行動(dòng)者所組成的關(guān)係(Marin & Mayntz，1991：15-18；M

16、arsh，1998：7)。3、W. J. Kickert，E-H.Klijn 與J. F. M. Koppenjan(1997：6)認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)指介入公共政策制定過程之相互依賴參與者的關(guān)係型態(tài)。他們認(rèn)為相互依賴是網(wǎng)絡(luò)途徑的關(guān)鍵詞，網(wǎng)絡(luò)中的參與者是相互依存的，因?yàn)樗麄儾荒塥?dú)自完成目標(biāo)，必須藉助其他參與者的資源才能解決公共問題，公共問題的處理有賴於政府機(jī)構(gòu)、準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)以及私人組織的互動(dòng)。相互依賴以參與者的資源分配、參與者追求的目標(biāo)、以及他們對(duì)資源依賴的知覺為基礎(chǔ)。資訊、目標(biāo)、以及資源在互動(dòng)過程中交換，這些互動(dòng)經(jīng)常重複，於是產(chǎn)生制度化的過程；發(fā)展並形式化分享的知覺、參與的形態(tài)、以及互動(dòng)的規(guī)則?？偠?/p>

17、之，從上述學(xué)者對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)的定義可知政策網(wǎng)絡(luò)是一種分析政策參與過程中團(tuán)體與政府關(guān)係的方法，它是一群互賴行動(dòng)者之間建立某種穩(wěn)定程度的社會(huì)關(guān)係型態(tài)，以促成政策問題或方案的形成或發(fā)展。當(dāng)團(tuán)體與政府交換資訊，而且此項(xiàng)資訊的交換使得團(tuán)體在某種政策領(lǐng)域中獲致利益時(shí)，即產(chǎn)生政策網(wǎng)絡(luò)。資訊的交換可以從最低程度的某個(gè)團(tuán)體列名於諮商名單，到深入的某個(gè)團(tuán)體擁有制度化的與政府溝通的管道，並參與政策發(fā)展的細(xì)節(jié)，不斷的交換高層次的詳細(xì)資料皆屬之。美國的政策網(wǎng)絡(luò)研究途徑多屬於利益中介學(xué)派，利益中介學(xué)派假定不同的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)影響網(wǎng)絡(luò)參與者的互動(dòng)邏輯，進(jìn)而影響政策過程與結(jié)果。歐洲尤其是德國則在冶理模式的研究有令人驚喜的成績。所以政策

18、網(wǎng)絡(luò)不僅是一種分析國家與公民社會(huì)組織之間制度化的互換關(guān)係的工具，尤其更細(xì)膩的考慮結(jié)構(gòu)(sectoral)與次級(jí)結(jié)構(gòu)(sub-sectoral)的差異、公共與私人部門角色的扮演、及其正式與非正式的關(guān)係。而且，政策網(wǎng)絡(luò)是跳脫傳統(tǒng)官僚層級(jí)結(jié)構(gòu)及自由市場機(jī)制兩種治理結(jié)構(gòu)的另類政治制度，逐漸成為解釋政策執(zhí)行的重要因素。二 政策網(wǎng)絡(luò)概念的發(fā)展(一)、多元主義(pluralist)、統(tǒng)合主義(corporatist)、以及政府與利益團(tuán)體中介關(guān)係(interest group intermediation)的政策網(wǎng)絡(luò)模式儘管學(xué)者對(duì)於政策網(wǎng)絡(luò)概念的界定與運(yùn)用並不一致，然而相當(dāng)廣泛的學(xué)者同意政策網(wǎng)絡(luò)是一種中層的概

19、念(meso-level concept)，主要在處理決策制定過程中利益團(tuán)體與政府角色之微觀分析(micro-level analysis)以及處理權(quán)力分配之宏觀分析(macro-level analysis)的連結(jié)橋樑，當(dāng)然，政策網(wǎng)絡(luò)並不是處理利益中介的唯一模式，利益團(tuán)體與國家的關(guān)係類型有二，一為競爭(competition)的模式，一為合作(cooperation)的模式。前者乃利益團(tuán)體互相競爭，以便接近政策制定過程，影響政治決定，這就是多元論。後者乃利益團(tuán)體之間、利益團(tuán)體與國家互相合作，這是統(tǒng)合主義。1、多元主義多元主義在歷史上佔(zhàn)有很重要的位置，自從第二次世界大戰(zhàn)之後，多元主義在西方國家

20、是個(gè)與極權(quán)(totalitarianism)相對(duì)的名詞，它蘊(yùn)含一個(gè)規(guī)範(fàn)性信念，就是認(rèn)為權(quán)力與政治權(quán)威應(yīng)該廣泛分配於團(tuán)體，利益團(tuán)體是國家與公民的中介。玆引述P. Schmitter對(duì)多元主義為政府與利益團(tuán)體之中介的界定如下：多元主義可界定為利益代表的系統(tǒng)，選民組織成非特定數(shù)目的多元、自願(yuàn)、競爭、非科層體系的、以及自我認(rèn)同的利益類別，並不需要領(lǐng)有特殊執(zhí)照，不需要接受認(rèn)可、補(bǔ)助、或被創(chuàng)造，不需要由國家特別選拔的領(lǐng)導(dǎo)者監(jiān)督控制之，不需要由國家提出利益建言，而且，利益團(tuán)體在相關(guān)的利益類別中，並沒有獨(dú)佔(zhàn)性的代表活動(dòng)。(Schmitter, 1970：85-6)上述的引述中，多元主義制度的利益團(tuán)體代表要素相

21、當(dāng)明顯，利益團(tuán)體彼此競爭以影響政策，政府(不是國家)僅僅扮演消極的權(quán)威性分配社會(huì)資源的角色，公共政策乃反映利益團(tuán)體之間的均衡。雖然，利益團(tuán)體可能持續(xù)的推選代表進(jìn)入政府，政府仍然維持中立的、獨(dú)立於利益團(tuán)體之外的角色。如第一章第一節(jié)所述，民主政治的決策制定受利益團(tuán)體政治很大的影響，但是多元主義政治實(shí)質(zhì)上資源小以及弱勢的團(tuán)體在參與決策制定過程上有很多限制。多元主義模式後來採用政策網(wǎng)絡(luò)的某些概念而精緻許多(McFarland, 1987)。然而，統(tǒng)合主義與次級(jí)政府的概念也給予政策網(wǎng)絡(luò)途徑相當(dāng)重要的啟發(fā)。2、統(tǒng)合主義一九七年代與一九八年代初歐洲統(tǒng)合主義盛行，與多元主義相反，統(tǒng)合主義的理論假設(shè)現(xiàn)代社會(huì)與國

22、家的權(quán)力是集中化的，社會(huì)組織的變遷導(dǎo)致企業(yè)擁有例外的權(quán)力。其中一派的統(tǒng)合主義論者提出雙重國家(dual state)的觀點(diǎn)，亦即社會(huì)與福利的問題依多元模式運(yùn)作；經(jīng)濟(jì)政策在統(tǒng)合的領(lǐng)域之內(nèi)運(yùn)作(Cawson and Saunder 1983)。統(tǒng)合主義並無單一的定義，Cawson界定三個(gè)主要理論派別如下：(1) 統(tǒng)合主義是一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)Winkler(1976: 103)說統(tǒng)合主義乃國家依據(jù)一致(unity)、秩序(order)、國家主義(nationalism)、與成功(success)的四項(xiàng)原則指導(dǎo)與控制優(yōu)勢私有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)。統(tǒng)合主義是綜合資本主義與社會(huì)主義要素的一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)，Winkler界

23、定這四個(gè)原則以利國家處理經(jīng)濟(jì)危機(jī)、重新建構(gòu)經(jīng)濟(jì)。統(tǒng)合主義是一種機(jī)制使得國家得以克服社會(huì)內(nèi)部的衝突而達(dá)成國家利益。市場經(jīng)濟(jì)是分離的、無效率的，因此國家透過以合作為基礎(chǔ)，而非以競爭為基礎(chǔ)所建立的經(jīng)濟(jì)政策以確保一致性；這個(gè)一致性使得秩序得以建立而克服無政府狀態(tài)的市場；國家主義消除階級(jí)衝突，因此用來作為建立統(tǒng)一與秩序的工具；那麼經(jīng)濟(jì)的成功是國家的成功，並不是階級(jí)的成功。Winkler的統(tǒng)合主義適於社會(huì)發(fā)展的觀點(diǎn)，當(dāng)經(jīng)濟(jì)與企業(yè)發(fā)展到這個(gè)特性時(shí)，統(tǒng)合主義的階段自然不可避免。問題是沒有社會(huì)發(fā)展到這個(gè)情況，Pahl與Winkler (1974)預(yù)測英國到一九九年代會(huì)成為統(tǒng)合主義，但一九八柴契爾主義 (That

24、cherism)卻是回到市埸。(2) 統(tǒng)合主義是一種國家形態(tài)Jessop認(rèn)為統(tǒng)合主義是依據(jù)資本累積的變遷要件所發(fā)展出來的一種特殊的代表(representation)形態(tài)(Jessop 1990: 122)，依據(jù)不同的資本累積要件，可分為議會(huì)主義(parliamentarianism)與統(tǒng)合主義(corporatism)：(a) 議會(huì)主義Jessop認(rèn)為議會(huì)主義運(yùn)作於自由資本主義階段，自由資本主義時(shí)期，國家本來只須提供資本主義運(yùn)作的法律架構(gòu)，但因?yàn)榇淼奈C(jī)，議會(huì)中的政治對(duì)手可能鼓勵(lì)濫用行政權(quán)藉犧牲資本累積以確保選舉優(yōu)勢。(b) 統(tǒng)合主義統(tǒng)合主義是一種新形式的代表，代表以勞力分工的功能為標(biāo)準(zhǔn)，

25、經(jīng)由揉合行政與立法合而為一的公共公司(public corporations)的調(diào)和，資本家與勞工攜手合作發(fā)展與執(zhí)行公共政策。Jessop認(rèn)為因?yàn)閯谫Y雙方讓步妥協(xié)以及接受資本主義合法性的整合，自由的統(tǒng)合主義是社會(huì)民主的最高階段。Jessop為說明國家的發(fā)展，係從議會(huì)主義到統(tǒng)合主義，他創(chuàng)造了理想化的議會(huì)主義定義，並接受多元主義團(tuán)體競爭的觀念。事實(shí)上，任何對(duì)議會(huì)政府的經(jīng)驗(yàn)性研究，皆證明Jessop所界定的特點(diǎn)並不存在。統(tǒng)合主義為利益團(tuán)體的中介最普遍的用法是將統(tǒng)合主義看作是了解利益團(tuán)體與政府關(guān)係的方法，依Schmitter(1970：93-4)的定義，統(tǒng)合主義是利益中介的系統(tǒng)，選民組成有限數(shù)量的單一

26、、強(qiáng)迫性的、非競爭的科層體系以及功能能分化的組織，由國家所創(chuàng)造或合法化(Schmitter, 1970：93-4)。國家在決策制定上扮演重要的角色，國家與社會(huì)上重要的大型利益團(tuán)體領(lǐng)袖達(dá)成協(xié)議，但該利益團(tuán)體有約束其成員接受該項(xiàng)政策的責(zé)任。因此，統(tǒng)合主義對(duì)於利益團(tuán)體與政府皆有利，團(tuán)體能夠影響政策，政府不需要控制社會(huì)行動(dòng)者。根據(jù)這個(gè)定義，統(tǒng)合主義隱含經(jīng)濟(jì)政策的指涉，這是中層(部門)的理論層次，顯然，這樣的含義比上述其他兩個(gè)定義狹隘得多。統(tǒng)合主義與多元主義模式有多方面的不同，第一，統(tǒng)合主義強(qiáng)調(diào)有限數(shù)量代表主要公司的利益團(tuán)體；大部分的統(tǒng)合主義學(xué)者集中於經(jīng)濟(jì)與工業(yè)的政策領(lǐng)域，幾乎排除代表資本與勞工的利益團(tuán)

27、體。第二，團(tuán)體是科層體系的結(jié)構(gòu)，團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)者能夠向成員傳達(dá)意志。第三，在完全的統(tǒng)合體制之下，公司之間以及公司與政府之間的連結(jié)非常緊密，因而產(chǎn)生政治與經(jīng)濟(jì)應(yīng)該如何運(yùn)作的一致共識(shí)。最後，在統(tǒng)合主義的模式中，國家(不是政府)扮演積極的角色。統(tǒng)合主義的概念非常模糊，隱含統(tǒng)合主義的發(fā)展對(duì)資本主義而言是功能性的假設(shè)，假設(shè)資本主義的社會(huì)依循一定的發(fā)展軌道，國家為了處理階級(jí)衝突的功能要件而發(fā)展統(tǒng)合模式，將利益團(tuán)體整合到政府決策制定過程，讓組織化的利益團(tuán)體分享國家的主權(quán)，在合作的安排下彼此實(shí)現(xiàn)共享的目標(biāo)。利益團(tuán)體並沒有支配性，國家必須強(qiáng)烈的保有自主權(quán)，但不藉由強(qiáng)制性手段強(qiáng)硬的推動(dòng)優(yōu)先順序的政策，藉由統(tǒng)合的安排，

28、國家可以決定誰及接近權(quán)力，以及如何參與政策的發(fā)展，而執(zhí)行公共策。然而，統(tǒng)合主義忽略了現(xiàn)代國家的多樣性，統(tǒng)合主義根本不適用於美國。二次戰(zhàn)後的英國是偏向多元主義的凱因斯主義者，大部分的經(jīng)濟(jì)參與者皆反對(duì)國家過於干涉經(jīng)濟(jì)，不論資本主義發(fā)展到何種層次以及階級(jí)衝突，英國未曾將企業(yè)或者工會(huì)統(tǒng)合到國家裡，現(xiàn)在，英國與統(tǒng)合主義更不相關(guān)。無論如何，政策網(wǎng)絡(luò)研究的興趣很多是根源於多元主義與統(tǒng)合主義模式的不充分，多元主義與統(tǒng)合主義模式意欲提供政府與利益團(tuán)體關(guān)係的一般模式，反而解釋得不太真實(shí)。因?yàn)檎c利益團(tuán)體的關(guān)係因不同的政策領(lǐng)域而有不同，政策網(wǎng)絡(luò)途徑強(qiáng)調(diào)政府與利益團(tuán)體的關(guān)係因不同的政策領(lǐng)域而有不同，不需整合政策網(wǎng)絡(luò)

29、分析。(二)、國家與團(tuán)體關(guān)的重新界定：政策網(wǎng)絡(luò)概念的發(fā)展現(xiàn)代政府的政策制定趨向分割性(fragment)與專業(yè)化、政府責(zé)任範(fàn)圍的擴(kuò)張，以及公共政策的漸增複雜性。政策分析家們認(rèn)為當(dāng)政策過程趨向分割以及漸多的團(tuán)體參與政策領(lǐng)域時(shí)，政策制定漸趨多元，各種政策領(lǐng)域有不同的團(tuán)體與政府的關(guān)係存在。政策網(wǎng)絡(luò)是一種分類團(tuán)體與政府關(guān)係的方法，用來說明政策議程與決策制定過程中參與者的正式、非正式接觸與關(guān)係型態(tài)。政策網(wǎng)絡(luò)概念來自於美國的次級(jí)政府觀念(notion of subgovernment)以及英國Jordan與Richardson(1987)的政策社群(policy communities)研究。Ripley

30、 and Franklin (1980)認(rèn)為多元主義的觀點(diǎn)是有問題的，在特殊的政策領(lǐng)域中，政策制定並不開放，而是由個(gè)人集群在次級(jí)政府內(nèi)作例行決策完成的，許多非爭議議題的政策是在包括重要的國會(huì)委員會(huì)、政府機(jī)構(gòu)、以及利益團(tuán)體的小團(tuán)體中制定完成。Jordan深受Heclo的影響，Heclo提出議題網(wǎng)絡(luò)(issue networks) 與鐵三角(triangles)的對(duì)照觀點(diǎn)，Helco認(rèn)為美國某些政治生活的領(lǐng)域是由制度化利益代表的次級(jí)政府(sub-government)組成，但某些領(lǐng)域則存在著議題網(wǎng)絡(luò)。政策次級(jí)系統(tǒng)是一個(gè)光譜，鐵三角是光譜的一端，另一端則是議題網(wǎng)絡(luò)。鐵三角與次級(jí)政府的觀念乃假設(shè)小圈圈

31、的參與者，包括中央政府機(jī)關(guān)、國會(huì)委員會(huì)與利益團(tuán)體，組成緊密相連的鐵三角，把持公共政策制定使導(dǎo)向聯(lián)盟參與者的經(jīng)濟(jì)利益(Helco,1978：102)。議題網(wǎng)絡(luò)參與者不斷的變換，沒有鐵三角的制度化，因而比較不穩(wěn)定。Jordan與Richardson認(rèn)為政策制定分割化為次級(jí)系統(tǒng)，稱為政策社群。政策制定在特殊利益與各政府部門緊密關(guān)係的政策網(wǎng)絡(luò)中產(chǎn)生，英國的政策風(fēng)格是三黨派主義(tripartism)、扈從主義(clientelism)、以及避免衝突以維繫團(tuán)體關(guān)係的遊戲規(guī)則的協(xié)商過程，官僚的調(diào)整主要目的在營造相互利益的感覺、達(dá)成合作來創(chuàng)造聯(lián)結(jié)的利益。1、美國的文獻(xiàn)如果政策網(wǎng)絡(luò)的社會(huì)學(xué)構(gòu)念如同Benson

32、(1982：148)所界定的複雜的組織藉由彼此的資源相互依賴與特質(zhì)而連結(jié)，則政策網(wǎng)絡(luò)的概念必須追溯次級(jí)政府、次級(jí)系統(tǒng)、以及政策社群的概念。Jordan認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)的概念起源於一九五年代以及一九六年代美國的知識(shí)(Jordan, 1990：320)，一九五年代以及一九六年代美國的政治學(xué)強(qiáng)調(diào)利益團(tuán)體、官僚機(jī)構(gòu)與政府內(nèi)部個(gè)人之間的定期接觸，提供了次級(jí)政府的基礎(chǔ)。次級(jí)政府的途徑代表對(duì)多元主義利益中介模式的批判，鼓吹次級(jí)政府的途徑有很多的學(xué)者，可惜並沒有成為主流，一九七年代以及一九八年代多元主義又回衝的反擊次級(jí)政府的概念。Jordan認(rèn)為Freeman是次級(jí)政府文獻(xiàn)的主要代表人物，F(xiàn)reeman強(qiáng)調(diào)政策制

33、定的研究不能忽視官僚、國會(huì)、與利益團(tuán)體互動(dòng)的次級(jí)系統(tǒng)(sub-system)，他界定次級(jí)系統(tǒng)為：參與者或行動(dòng)者介入某種特定領(lǐng)域公共政策的互動(dòng)型態(tài)，-雖然有其他類型的次級(jí)系統(tǒng)，我們所關(guān)心的是行政官僚、國會(huì)委員會(huì)、與特殊利益密切關(guān)連的類型。(Freeman, 1955：11)。Ripley與Franklin界定次級(jí)政府的特點(diǎn)如下：次級(jí)政府乃有效制定實(shí)質(zhì)政策領(lǐng)域例行決策的個(gè)人集合，-一個(gè)典型的次級(jí)政府是由參、眾兩院國會(huì)議員、少數(shù)官僚、以及私人團(tuán)體或政策領(lǐng)域的組織利益所組成(Jordan, 1990：321)。其他的學(xué)者，例如McConnell(1966)認(rèn)為私人利益介入次級(jí)政府可以成為重要的主流，他

34、們不僅僅反應(yīng)，而且掌控其成員，並且挾持管制利益活動(dòng)的政府機(jī)構(gòu)，成為眾所熟知的挾持機(jī)構(gòu)(agent capture)的現(xiàn)象。他們指的是少數(shù)特權(quán)團(tuán)體與政府關(guān)係密切，使得次級(jí)政府排除其他的利益而制定政策。還有學(xué)者發(fā)展更尖銳的隱喻來突顯這個(gè)關(guān)係，T. Lowi(1969)就是其中之一，他強(qiáng)調(diào)中央政府機(jī)構(gòu)、國會(huì)委員會(huì)、以及利益團(tuán)體參與共棲互動(dòng)的鐵三角(triangular)關(guān)係特質(zhì)。Peters界定鐵三角的特性如下：每個(gè)鐵三角的行動(dòng)者皆需要依靠其他兩個(gè)行動(dòng)者才能成功，而發(fā)展共棲的型態(tài)。壓力團(tuán)體依靠機(jī)構(gòu)服務(wù)其成員，並提供友善的接近點(diǎn)以便接近政府。機(jī)構(gòu)依靠壓力團(tuán)體為其影響的政策動(dòng)員政治支持。-所有鐵三角的參

35、與者皆有類似的利益，在很多情況下，他們都代表相同的個(gè)人，只是這個(gè)相同的個(gè)人扮演選民、顧客、與組織成員的不同角色。很多美國國內(nèi)的政策都可由這些功能性的特殊次級(jí)系統(tǒng)的存在，以及有效中央?yún)f(xié)調(diào)的缺席所解釋。(Peters, 1986：24)面對(duì)這樣的評(píng)論，不難想像一九七年代多元主義的回衝，Heclo(1978)的研究代表這一段發(fā)展，他反擊次級(jí)政府模式接近政策制定的有限特性，來防衛(wèi)多元主義，他強(qiáng)調(diào)議題網(wǎng)絡(luò)的重要性。McFarland(1987：146)追隨Heclo的議題網(wǎng)絡(luò)用法，概念化議題網(wǎng)絡(luò)為：對(duì)其些領(lǐng)域政策有興趣者，包括政府權(quán)威當(dāng)局、立法人員、商人、遊說者、甚至學(xué)者以及新聞?dòng)浾叩臏贤ňW(wǎng)絡(luò)。很明顯的

36、，議題網(wǎng)絡(luò)與鐵三角不同，一個(gè)生氣蓬勃的議題網(wǎng)絡(luò)不斷的溝通政策的評(píng)論，並且為新的政策倡議產(chǎn)生概念。Heclo承認(rèn)鐵三角有些時(shí)候存在，但他認(rèn)為開放的議題網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)取代封閉的控制圈(Marsh and Rhodes,1992：7)。總而言之，美國的文獻(xiàn)集中於微觀層次，處理主要行動(dòng)者之間的個(gè)人關(guān)係，而不是制度間的結(jié)構(gòu)關(guān)係。起初它的焦點(diǎn)放在次級(jí)政府的存在上，並視為民主政治的限制。最近，很多學(xué)者批判次級(jí)政府的文獻(xiàn)，但仍然認(rèn)識(shí)到密切關(guān)係的存在，而批評(píng)這種安排有違民主政治。2、英國的文獻(xiàn)政策網(wǎng)絡(luò)研究的主要代表人物是英國的R.A.W. Rhodes，他強(qiáng)調(diào)英國的政策網(wǎng)絡(luò)文獻(xiàn)大部分非取自美國文獻(xiàn)，Rhodes的研究

37、尤其運(yùn)用J.K. Benson府際關(guān)係的網(wǎng)絡(luò)概念到英國的中央與地方政府關(guān)係。Benson以府際關(guān)係的概念界定政策網(wǎng)絡(luò)，他認(rèn)為一個(gè)集群的或複雜的組織，因資源的相互依賴而連結(jié)在一起，這種組織與資源結(jié)構(gòu)分裂的集群或複雜組織是不同的。資源相互依賴的組織，其行政結(jié)構(gòu)與利益結(jié)構(gòu)形成牢不可破的結(jié)構(gòu)(deep structure)，在政策領(lǐng)域內(nèi)確保某些需求偏好，而排除某些需求於政策議程之外(Benson,1982：148)。結(jié)構(gòu)的利益團(tuán)體包括需求團(tuán)體、支持團(tuán)體(資源提供者)、行政團(tuán)體、提供服務(wù)的團(tuán)體、以及協(xié)調(diào)團(tuán)體，網(wǎng)絡(luò)的組態(tài)與類型從一個(gè)論題到另一個(gè)論題，從一個(gè)政策到另一個(gè)政策是有差異的。然而，Richards

38、on與Jordan(1979)、Wilks 與Wright(1987)卻深受Heclo的研究與Wildavsky(1974)研究英國財(cái)政部公共支出決策制定的影響。當(dāng)然，還有歐洲的影響，例如，Richardson與Jordan的研究有些受到斯堪的內(nèi)納維亞的統(tǒng)合多元主義影響(Heisler, 1979)，Wilks 與Wright運(yùn)用Rhodes所創(chuàng)造的架構(gòu)。Richardson與Jordan提出Rhodes所稱的微觀層次的分析，將財(cái)政部類比為村莊社群，他們把焦點(diǎn)放在主要的政治與行政行動(dòng)者的個(gè)人關(guān)係之上，這些關(guān)係有時(shí)衝突、有時(shí)一致，但總是在分享的架構(gòu)中接觸與運(yùn)作(Heclo and Wildavs

39、ky, 1974：xv)，政策在有限參與者、經(jīng)?；?dòng)，並且分享共同價(jià)值的社群中制定。Richardson與Jordan採用政策社群的概念，並認(rèn)為這種安排乃了解大部分民主政治政策制定的關(guān)鍵。他們認(rèn)為英國的政策制定產(chǎn)生於政府機(jī)構(gòu)與壓力團(tuán)體詻商的次級(jí)系統(tǒng)之內(nèi)：政策制定的圖像乃一系列垂直的區(qū)隔(compartment)或部分(segment)的實(shí)體-每個(gè)部分存正著不同組的組織化團(tuán)體，並且不被不認(rèn)識(shí)的團(tuán)體或一般民眾所滲透。Richardson與Jordan也強(qiáng)調(diào)片斷性，政府劃分成許多部門，社會(huì)高度的分化，利益團(tuán)體數(shù)量高度成長，政策制定發(fā)生於特殊利益團(tuán)體與不同的政府部分具有密切關(guān)係特性的各種政策網(wǎng)絡(luò)之內(nèi)。

40、Richardson與Jordan進(jìn)而強(qiáng)調(diào)政策社群內(nèi)的人際關(guān)係。R.A.W.Rhodes採用非常不同的途徑，他應(yīng)用歐洲府際關(guān)係的文獻(xiàn)，強(qiáng)調(diào)政治制度之間的結(jié)構(gòu)關(guān)係，而非人際關(guān)係為政策網(wǎng)絡(luò)的重要要素。並且把焦點(diǎn)集中於部門，而非次級(jí)部門的層次，因此，Rhodes所運(yùn)用的政策網(wǎng)絡(luò)為宏觀層次的概念，Rhodes的網(wǎng)絡(luò)模式是完整的，而非片斷的層次。Rhodes運(yùn)用府際關(guān)係的理論，分析英國地方與中央政府的關(guān)係，在Rhodes的政策網(wǎng)絡(luò)模式中，中央與地方的關(guān)係被視為一種博戲(game)，在賽局中中央與地方的參與者努力爭取勝出，各自運(yùn)用其資源，不論是憲政或法律上的、組織的、財(cái)政的、或資訊的資源，藉以最大化對(duì)於結(jié)

41、果的影響，而極力避免變成依賴其他的參與者。博戲是一種微觀分析，然而中央與地方的博戲也必需解釋資源分配的改變以及遊戲的規(guī)則，並設(shè)定互動(dòng)型態(tài)的系絡(luò)。所以Rhodes的研究地基運(yùn)用到Schmitter的統(tǒng)合主義概念(Rhodes, 1981：115-25)，中央與地方的關(guān)係已經(jīng)不是地方權(quán)威當(dāng)局與中央部門的競爭與交易，而趨向整合於政策社群的系統(tǒng)。中央與地方的關(guān)係是一種複雜的博戲，各層級(jí)政府相互依賴，但是彼此之間的依賴關(guān)係從多元的交易轉(zhuǎn)移為統(tǒng)合。鑑於統(tǒng)合主義過於僵化的隱喻政府與利益團(tuán)體的關(guān)係，後來Rhodes(1986)修訂他的模式，清楚的區(qū)分三個(gè)層次，他認(rèn)為宏觀的層次必須含蓋英國政府在戰(zhàn)後的變遷特性；

42、中層的分析以中央與次級(jí)中央政治與政府組織的各種連結(jié)為焦點(diǎn)：微觀的分析強(qiáng)調(diào)參與者-個(gè)人或組織的行為。Rhodes宏觀與中層的層次，強(qiáng)調(diào)相互依賴性，相互依賴性為解釋網(wǎng)絡(luò)關(guān)係型態(tài)的變化及其結(jié)果的要素。Rhodes追隨Benson之後，依據(jù)複雜組織資源相互依賴的結(jié)構(gòu)，界定中央與地方政府的政策網(wǎng)絡(luò)，包括政策社群、專業(yè)的、地方政府、製造者與議題網(wǎng)絡(luò)，及其如何與中央政府互動(dòng)。Rhodes在分析中央與地方的關(guān)係網(wǎng)絡(luò)中，發(fā)現(xiàn)地方政府與中央政府之間的互動(dòng)並不是多元競爭的，而是地方政府被整合為少數(shù)若干重要的代言人，與中央政府進(jìn)行談判與互動(dòng)。政策網(wǎng)絡(luò)已成為英國政策制定的面貌，並且為政策紛亂、政策系統(tǒng)與政策問題不相符的

43、核心問題，如不了解政策執(zhí)行系統(tǒng)的複雜性、分裂性與不確定性，將導(dǎo)致政策執(zhí)行的失敗(Rhodes,1988：85)一九七年代末以來，政策網(wǎng)絡(luò)取代多元主義(pluralism)、統(tǒng)合主義(corporatism) 以及其他的傳統(tǒng)模式，成為英、美與歐洲政策分析的共同途徑。隨著政府與政策制定活動(dòng)雙雙的成長，參與者的廣泛度與複雜度皆增加；社會(huì)更大的分殊性、政策規(guī)劃導(dǎo)向特定的標(biāo)的、以及政策過程參與者的增加，意味著政策網(wǎng)絡(luò)的途徑比多元論、統(tǒng)合主義、由上而下的政策執(zhí)行、由上而下的政策執(zhí)行更適合現(xiàn)代政策制定，結(jié)果各種政策網(wǎng)絡(luò)理論蓬勃發(fā)展，不僅是個(gè)隱喻而已。3、歐洲的文獻(xiàn)德荷等國的學(xué)者將政策網(wǎng)絡(luò)提升到宏觀的層次，將

44、焦點(diǎn)放在國家與社會(huì)制度之間的關(guān)係上，視政策網(wǎng)絡(luò)、官僚組織與市場三者鼎足而立。歐洲的相關(guān)研究，基本上也與英國一樣強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代社會(huì)的功能分化，認(rèn)同私人組織擁有及控制社會(huì)的關(guān)鍵資源並影響政策結(jié)果，但是更重視社會(huì)或國家制度治理（governance ）層面對(duì)於政策的影響(蔡允棟，2001：9)。Klijn(1997：14)認(rèn)為政策過程既然發(fā)生在某些制度的系絡(luò)之內(nèi)，分析那個(gè)制度系絡(luò)或環(huán)境的運(yùn)作自然是相當(dāng)?shù)闹匾?。由於私部門組織的成長，政府角色的減弱，國家與公民社會(huì)的區(qū)分日益模糊，政府公部門與私部門間相互依賴日深，因此需要架構(gòu)一個(gè)新治理的模式來因應(yīng)這種劇烈的轉(zhuǎn)變（Mayntz, 1994： 5）。歐洲學(xué)者的相關(guān)

45、研究雖然將網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)在較為寬廣的治理層面，但彼此仍有些微的不同(蔡允棟，2001)，例如德國的普蘭克學(xué)派學(xué)派(Max Planck School)認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)、官僚組織與市場皆為國家治理的一種模式，三者鼎足而立(Mayntz, 1994; Kenis andSchneider, 1991;），官僚失靈與市場的失靈，使具有平等、協(xié)調(diào)與自我統(tǒng)合特性的政策網(wǎng)絡(luò)成為治理的另一種選擇。Borzel(1997：15)認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)基於經(jīng)常性的互動(dòng)與資源相互的依賴，培養(yǎng)出共同的價(jià)值與信任以及一套問題解決的機(jī)制，網(wǎng)絡(luò)可以用一種影子科層體系（shadow hierarchy ）方式，協(xié)調(diào)與回應(yīng)市場的失靈。荷蘭學(xué)者則將政

46、策網(wǎng)絡(luò)與政府並列為治理的兩大支柱（Kickert, et al.,），認(rèn)為有效治理的關(guān)鍵在於有效的網(wǎng)絡(luò)管理。政府已不可能再扮演萬能的角色，因此政策過程有關(guān)政治的協(xié)商乃無可避免；政策網(wǎng)絡(luò)的重要性在於促進(jìn)合作、協(xié)調(diào)與建立共識(shí)。然而，政府仍然扮演一個(gè)關(guān)鍵和不可或缺的角色，在各色各樣、品味雜陳的的政策網(wǎng)絡(luò)中，擔(dān)負(fù)起協(xié)調(diào)的重責(zé)大任(蔡允棟，2001)。(三)、政策網(wǎng)絡(luò)的特點(diǎn)上述學(xué)者對(duì)於政策網(wǎng)絡(luò)的描述雖然紛紜，但在描述政策過程中同時(shí)含有相同與相異的成分，相同的地方就是，都認(rèn)為政策程中除了政治與官僚的關(guān)係之外，還有其他的行動(dòng)者與關(guān)係，所有國家的治理都是多樣化的跨越政策次級(jí)系統(tǒng)，政策網(wǎng)絡(luò)是一種分析政策參與過程

47、中團(tuán)體與政府關(guān)係的方法；相異的地方就是提出不同的社會(huì)與不同類型的網(wǎng)絡(luò)，當(dāng)團(tuán)體與政府交換資訊，而且此項(xiàng)資訊的交換使得團(tuán)體在某種政策領(lǐng)域中獲致利益時(shí)，即產(chǎn)生政策網(wǎng)絡(luò)。資訊的交換可以從最低程度的某個(gè)團(tuán)體列名於諮商名單，到深入的某個(gè)團(tuán)體擁有制度化的與政府溝通的管道，並參與政策發(fā)展的細(xì)節(jié)，不斷的交換高層次的詳細(xì)資料皆屬之。政策參與過程中團(tuán)體與政府關(guān)係的重要特性有三：因?yàn)閰⑴c者彼此相互依賴而有政策網(wǎng)絡(luò)的存在；網(wǎng)絡(luò)由追求不同目標(biāo)的各種參與者組成；網(wǎng)絡(luò)由參與者之間或多或少的持續(xù)性關(guān)係所組成。相互依賴為政策網(wǎng)絡(luò)的基本前提因?yàn)閰⑴c者之間的相互依賴才有網(wǎng)絡(luò)的存在與發(fā)展，府際組織理論所強(qiáng)調(diào)的行動(dòng)者需要仰賴彼此資源而相

48、互依賴的中心觀念，串連大部分政策網(wǎng)絡(luò)理論的核心。府際組織理論對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)理論的發(fā)展有重要的影響。相互依賴的關(guān)係在由下而上的政策執(zhí)行以及府際組織理論中皆有深入的探討，相互依賴的關(guān)係的分析聚焦於參與政策制定與執(zhí)行的行動(dòng)者、及其關(guān)係、以及資源的交換。參與者彼此相互信賴，參與者希望達(dá)成目標(biāo)，但是必須依賴其他參與者做為達(dá)成其目標(biāo)的手段(Benson,1982; Rhodes,1981)。Rhodes認(rèn)為中央與地方的關(guān)係就是一場複雜的博戲，各層級(jí)政府相互依賴、交換資源(Rhodes, 1981；Marsh and Rhodes, 1992)。相互依賴使得參與者互動(dòng)，創(chuàng)造並維持關(guān)係類型，相互依賴也隱含參與的行

49、動(dòng)者皆有所收獲，次級(jí)系統(tǒng)與政策社群的研究經(jīng)常提到網(wǎng)絡(luò)參與者有共同的財(cái)政與立法資源的共同利益。之政策過程：由各種不同目標(biāo)的參與者組成政策網(wǎng)絡(luò)由很多參與者組成，政策是參與者之間互動(dòng)的結(jié)果。沒有任何一個(gè)參與者擁有足夠領(lǐng)航能力來決定其他參與者的策略行動(dòng)，所有參與者都有各自的目標(biāo)與利益，沒有任何一個(gè)中央的行動(dòng)者或中央政府訂定的單一目標(biāo)可以用來測量政策效能(Rhodes,1981; Scharf,1978)。但這並不意味所有的參與者擁有相等的權(quán)力，每個(gè)參與者所依賴的是各自擁有的資源及其在政策過程中的重要性(Scharf,1978)；3、制度：由參與者之間的關(guān)係類型組成政策網(wǎng)絡(luò)由關(guān)係型態(tài)組成，參與者的相互依

50、賴及其產(chǎn)生的互動(dòng)，創(chuàng)造行動(dòng)者關(guān)係類型，這些關(guān)係型態(tài)具有深度與持續(xù)性的特點(diǎn)(Laumann & Knoke,1987)，而行動(dòng)的規(guī)則賦與互動(dòng)的意義並支持互動(dòng)的關(guān)係型態(tài)(Benson,1982；Rhodes,1988)。第二節(jié) 政策網(wǎng)絡(luò)的關(guān)係類型利益中介學(xué)派皆同意政策網(wǎng)絡(luò)是一個(gè)政府與利益團(tuán)體的權(quán)力互賴關(guān)係，在此關(guān)係型態(tài)中互相交換資源，但每學(xué)者據(jù)以分類政策網(wǎng)絡(luò)的標(biāo)準(zhǔn)並不相同。一、R. A. W. Rhodes的模式Rhodes認(rèn)為為政策網(wǎng)絡(luò)中利益團(tuán)體與政府的關(guān)係是部門性的，所謂部門性乃指政府各部會(huì)或各部會(huì)所屬單位與利益團(tuán)體的關(guān)係。關(guān)係型態(tài)因政策領(lǐng)域之不同而有不同。同時(shí)，Rhodes從其對(duì)地方政府的研

51、究中，證明利益團(tuán)體與政府的關(guān)係不是零和(zero-sum)的關(guān)係，而是互賴的關(guān)係，政府希望達(dá)成特定的政策目標(biāo)；利益團(tuán)體希望影響政策，團(tuán)體與政府互相依賴。進(jìn)而，支配的聯(lián)盟保有自由裁量，決定遊戲規(guī)則，管制互換的過程。根據(jù)Rhodes的觀點(diǎn)政府擁有的資源比團(tuán)體多，是支配的參與者，決定何種資源應(yīng)該交換、如何交換。網(wǎng)絡(luò)的關(guān)係是不對(duì)稱的，政府創(chuàng)造網(wǎng)絡(luò)，控制接近的管道以及遊戲規(guī)則(Rhodes,1988：82)。政策網(wǎng)絡(luò)的影響端視互動(dòng)組織相對(duì)權(quán)力的潛力而定，例如擁有的資源以及交換的方式。Rhodes發(fā)展政策網(wǎng)絡(luò)類型以解釋英國中央與地方政府的關(guān)係，Rhodes的政策網(wǎng)絡(luò)分析架構(gòu)建立在包含下列五個(gè)基本命題的權(quán)力

52、相互依賴基礎(chǔ)上：(1) 任何一個(gè)組織必須依其他組織的資源(2) 為了組織目標(biāo)的達(dá)成，組織必須彼此交換資源；(3) 雖然組織內(nèi)部的決策制定被其他組織所限制，但是支配的聯(lián)盟(dominant coalition)仍然擁有較大自主權(quán)，決定交換何種資源；(4) 支配性的聯(lián)盟有能力在遊戲規(guī)則中，採取各種策略管制交換過程；(5) 自主權(quán)的差異是互動(dòng)組織目標(biāo)與潛在相對(duì)權(quán)力的產(chǎn)物；潛在的相對(duì)權(quán)力則是組織資源、遊戲規(guī)則與組織間交換的過程。(Rhodes, 1981：98；Marsh and Rhodes,1992：10-11)。Rod A. W. Rhodes根據(jù)參與成員整合的程度、參與成員的類型、與成員間資源

53、的分配，將政策網(wǎng)絡(luò)放置在高度整合與低度整合的光譜上；高度整合的政策網(wǎng)絡(luò)為政策社群(Policy communities)，低度整合的政策網(wǎng)絡(luò)為議題網(wǎng)絡(luò)(issue networks)，在高度整合與低度整合兩極端的網(wǎng)絡(luò)中間，有專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、府際網(wǎng)絡(luò)、地域網(wǎng)絡(luò)與製造者網(wǎng)絡(luò)(Rhodes, 1988)。Rhodes分纇政策制定過程的標(biāo)準(zhǔn)如下：(1) 利益的星群：參與網(wǎng)絡(luò)的利益團(tuán)體，到底是服務(wù)的、功能的、地域的、或是扈從(client)的團(tuán)體；(2) 成員：參與成員是公共或私人團(tuán)體：(3) 垂直的相互依賴：政策網(wǎng)絡(luò)依賴的程度，到底是依賴上面層級(jí)或下面層級(jí)；(4) 平行的相互依賴：網(wǎng)絡(luò)之間是何種互相連結(jié)的關(guān)

54、係；(5) 資源的分配：參與團(tuán)體擁有什麼資源去交換。根據(jù)這五個(gè)層面的標(biāo)準(zhǔn)，Rhodes界定五種纇型的政策網(wǎng)絡(luò)(Marsh and Rhodes, 1992：13-14)，政策網(wǎng)絡(luò)包含高度整合的政策社群到低度整合的議題網(wǎng)絡(luò)的一系列光譜，這些網(wǎng)絡(luò)根據(jù)參與者人數(shù)以及資源的分配進(jìn)一步區(qū)分如下：政策社群(policy communities)或地域的網(wǎng)絡(luò)(territorial networks)：是一種具有高度穩(wěn)定與限制性成員的網(wǎng)絡(luò)，垂直的相互依賴奠基於共同傳遞服務(wù)的責(zé)任基礎(chǔ)上，並且與其他的網(wǎng)絡(luò)(民眾、國會(huì))隔離，這種網(wǎng)絡(luò)具有高度垂直依賴性與有限的平行意見，它們是高度整合的。政策社群主要奠基在政府的功

55、能利益上，例如教育，或消防服務(wù)網(wǎng)絡(luò)(Richardson and Jordan, 1879；Rhodes, 1986：Chaptet 8)；如果是包含主要的地域利益，例如蘇格蘭，威爾斯、北愛爾蘭，則稱地域的網(wǎng)絡(luò)；(2) 專業(yè)網(wǎng)絡(luò)(professionalized networks)：這是專業(yè)團(tuán)體支配的網(wǎng)絡(luò)，例如全國健康醫(yī)療服務(wù)網(wǎng)絡(luò)(Ham,1992)、自來水服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。專業(yè)網(wǎng)絡(luò)表達(dá)特殊專業(yè)的利益，並具有實(shí)質(zhì)的垂直互賴關(guān)係，與其他的網(wǎng)絡(luò)有所隔離。(3) 府際網(wǎng)絡(luò)(intergovernmental networks)：指代表性地方政府利益的網(wǎng)絡(luò)，最大的特點(diǎn)乃有限的地方參與者，追求廣泛的地方上所有服

56、務(wù)，垂直的互賴性有限，但有廣泛的水平意見的溝通，與其他網(wǎng)絡(luò)的滲透。製造者網(wǎng)絡(luò)(producer networks)：這是經(jīng)濟(jì)團(tuán)體(包括公共與私人部門)扮演主要角色的網(wǎng)絡(luò)，網(wǎng)絡(luò)成員流動(dòng)性高，垂直的互賴關(guān)係有限，中央依賴工業(yè)組織以傳遞期望的財(cái)貨與專業(yè)。(5) 議題網(wǎng)絡(luò)(issue networks)：議題網(wǎng)絡(luò)的特點(diǎn)是參與者人數(shù)很多，垂直的互賴關(guān)係有限，水平的意見並未整合。網(wǎng)絡(luò)的整合度很低，相當(dāng)不穩(wěn)定，成員很多，本來去去。故不能成為堅(jiān)強(qiáng)的網(wǎng)絡(luò)(Helco, 1978)。Rhodes的關(guān)係類型歸納如表-1。表2-1 政策社群與政策網(wǎng)絡(luò)：Rhodes的模式網(wǎng)絡(luò)類型網(wǎng)絡(luò)的特點(diǎn)政策社群/地域的網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定、高度

57、有限的成員、垂直的相互依賴性、有限的平行意見專業(yè)網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定、高度有限的成員、垂直的相互依賴性、有限的平行意見、服務(wù)專業(yè)的利益府際網(wǎng)絡(luò)有限的成員、有限的垂直相互依賴性、廣泛的平行意見製造者網(wǎng)絡(luò)流動(dòng)的成員、有限的垂直相互依賴性、服務(wù)製造者的利益議題網(wǎng)絡(luò)不太穩(wěn)定、參與者人數(shù)很多、有限的垂直相互依賴性資料來源：D. Marsh and R. A. W. Rhodes. (1992). Policy Networks in British Politics: A Critique of Existing Approaches. In D. Marsh and R. A. W. Rhodes eds Pol

58、icy Networks in British Government. Oxford: Oxford University Press. 因?yàn)闄?quán)力是資源交換的結(jié)果，使政府與團(tuán)體有建立政策網(wǎng)絡(luò)的誘因。Rhodes堅(jiān)持政府創(chuàng)造並控制接近社群的途徑，但是M.J. Smith認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)型態(tài)的發(fā)展，不全然由政府決定，政府的興趣雖然在發(fā)展政策社群，但是政策網(wǎng)絡(luò)的型態(tài)猶待參與的行動(dòng)者、政府內(nèi)部參與者的興趣、政策的性質(zhì)、以及有效的制度安排而決定(Smith,1993：59)。因此網(wǎng)絡(luò)的全距有各種不同的發(fā)展。二、G. Jordan與K. Schubert 的分類G. Jordan與K. Schubert (199

59、2)認(rèn)為區(qū)分政策網(wǎng)絡(luò)類型的標(biāo)準(zhǔn)為：(1) 制度化的程度：穩(wěn)定或不穩(wěn)定；(2) 政策制定機(jī)關(guān)的範(fàn)圍：部門或跨部門；(3) 參與者：限制或開放。三、Frans Van Waarden (1992) Frans Van Waarden提出行動(dòng)者、功能、結(jié)構(gòu)、制度化，行為規(guī)則、權(quán)力關(guān)係與行動(dòng)者的策咯七項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)這七項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)歸納三個(gè)網(wǎng)絡(luò)纇型：不同類型社會(huì)成員與不同參與人數(shù)構(gòu)成的政策網(wǎng)絡(luò)、網(wǎng)絡(luò)主要功能的政策網(wǎng)絡(luò)，以及權(quán)力的平衡的政策網(wǎng)絡(luò)。四、Stephen Wilk與Maurice Wright(1987)運(yùn)用Rhodes的模式到政府與工業(yè)的關(guān)係上，提出三種修改的模型：Wilk與Wright強(qiáng)調(diào)政策結(jié)構(gòu)中

60、(policy sector)政策網(wǎng)絡(luò)的分立性質(zhì)，認(rèn)為政府與工業(yè)的關(guān)係是次級(jí)部門的(sub-sectoral)政策網(wǎng)絡(luò)，不是部門層次的政策網(wǎng)絡(luò)；Rhodes從府際組織的理論強(qiáng)調(diào)制度間的結(jié)構(gòu)關(guān)係，而Wilk與Wright強(qiáng)調(diào)人際關(guān)係才是政策網(wǎng)絡(luò)的重點(diǎn)。他們重新界定政策網(wǎng)絡(luò)名稱，區(qū)別政策環(huán)宇(policy universe)、政策社群(policy community)、與政策網(wǎng)絡(luò)(policy network)。(Wilk與Wright，1987：296-297)(1) 政策環(huán)宇：很多的參與者與潛在的參與者共享工業(yè)政策的共同利益，並且固定的參與政策過程；(2) 政策社群：比政策環(huán)宇網(wǎng)絡(luò)更為分立的