4公共財政理論：公共支出與公共預(yù)算專題

1、第4篇 公共支出與公共預(yù)算專題 張樂柱 備稿2010.7專題講座講 義Page 2一、 公共支出 重點問題公共支出的結(jié)構(gòu)消耗性支出轉(zhuǎn)移性支出公共支出模型：關(guān)于公共支出增長現(xiàn)象的解釋Page 3公共支出的概念公共支出（public expenditures）: 亦稱財政支出或政府支出，系指政府為履行其職能而支出的一切費用的總和。政府行為的成本。公共支出的數(shù)額反映著政府介入經(jīng)濟(jì)生活和社會生活的規(guī)模和深度，也反映著公共財政在經(jīng)濟(jì)和社會生活中的地位。Page 4（一）公共支出的結(jié)構(gòu)1. 公共支出：理論分類按公共支出的目的分類 預(yù)防性支出(國防、司法系統(tǒng)、行政) 創(chuàng)造性支出(經(jīng)濟(jì)、文教、衛(wèi)生、福利)按政

2、府對支出的控制(調(diào)整)能力分類 可控制性支出、不可控制性支出按公共支出的受益范圍分類 一般利益支出、特殊利益支出按公共支出的性質(zhì)分類（重點） 消耗性支出、轉(zhuǎn)移性支出Page 5消耗性支出(Exhaustive expenditures)直接表現(xiàn)為政府購買物品或服務(wù)的活動包括購買進(jìn)行日常政務(wù)活動所需的或用于進(jìn)行投資所需的物品或服務(wù)的支出政府一手付出資金，另一手獲得物品或服務(wù)，并運用這些物品或服務(wù)履行政府的各項職能。反映了公共部門占用社會資源的要求，排除了私人部門運用它們的可能性，計入GDPPage 6轉(zhuǎn)移性支出(Transfer expenditures)直接表現(xiàn)為貨幣的無償?shù)摹畏矫娴霓D(zhuǎn)移;包

3、括養(yǎng)老金、補(bǔ)貼、債務(wù)利息、失業(yè)救濟(jì)金；共同點：政府付出了資金，卻無任何資源可得；并不反映公共部門占用社會資源的要求，轉(zhuǎn)移只是在社會成員之間的資源再分配。公共部門當(dāng)中介人Page 7 區(qū)分消耗性支出與轉(zhuǎn)移性支出 較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)分析意義消耗性支出是社會總需求一部分，直接影響生產(chǎn)、就業(yè)及社會總需求，間接影響GDP分配；轉(zhuǎn)移性支出是資金使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，間接影響生產(chǎn)、就業(yè)及社會總需求，直接影響GDP分配。在公共支出總額中，若消耗性支出比重大，說明直接通過公共財政配置的社會資源規(guī)模較大，即資源配置職能強(qiáng)；若轉(zhuǎn)移性支出比重大，說明公共財政對GDP分配的直接影響大，即調(diào)節(jié)收入分配職能強(qiáng)。Page 82.公共支出：預(yù)

4、算分類國防支出外交事務(wù)支出行政管理支出經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出社會文教支出保護(hù)環(huán)境和自然資源支出政府債務(wù)支出其他支出Page 9(二)消耗性公共支出的經(jīng)濟(jì)影響1. 消耗性支出對流通領(lǐng)域的影響消耗性支出首先影響到物品或服務(wù)的銷售市場增強(qiáng)了支付能力，使銷售得以實現(xiàn)。社會總需求=消費C+投資I+政府G政府的消耗性支出包括： 政府雇員、軍事人員及其家屬的消費需求； 政府本身的消耗性需求， 對社會總需求的形成有著重大影響消耗性支出是各種物品或服務(wù)的銷售得以實現(xiàn)的一個不可或缺的條件。Page 102. 消耗性支出對生產(chǎn)領(lǐng)域的影響消耗性支出增加通過社會總需求的相應(yīng)變動而導(dǎo)致社會生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大消耗性支出減少通過社會總需求的

5、相應(yīng)變動而導(dǎo)致社會生產(chǎn)規(guī)模萎縮3 .消耗性支出對分配領(lǐng)域的影響政府消耗性支出結(jié)構(gòu)變動，有關(guān)企業(yè)的利潤有增有減，整個社會的收入分配狀況相應(yīng)變化。政府消耗性支出總量變化，GDP、資本利潤率、工資率等都會發(fā)生相應(yīng)變化。Page 11(三)轉(zhuǎn)移性公共支出的經(jīng)濟(jì)影響1.轉(zhuǎn)移性支出對流通領(lǐng)域的影響通過對社會總需求構(gòu)成中的消費需求和投資需求的作用來實現(xiàn)形式:養(yǎng)老金、補(bǔ)貼、債務(wù)利息、失業(yè)救濟(jì)金等;對象:個人或家庭(消費)；企業(yè)(投資或消費)相當(dāng)部分通過各種途徑直接或間接轉(zhuǎn)化為消費支出和投資支出，制約社會總需求的形成。2.轉(zhuǎn)移性支出對生產(chǎn)領(lǐng)域的影響若轉(zhuǎn)移性支出的對象是個人或居民，如居民生活補(bǔ)貼，對生產(chǎn)的影響是間

6、接的(大眾消費品)。若轉(zhuǎn)移性支出的對象是企業(yè)，如企業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼，對生產(chǎn)的影響是直接的。Page 123.轉(zhuǎn)移性支出對分配領(lǐng)域的影響在GDP已完成初次分配的基礎(chǔ)上進(jìn)行的再分配有利于轉(zhuǎn)移性支出的對象：低收入者或中小企業(yè)可能改變在初次分配中形成的國民收入分配格局4. 一個簡化了的案例：食品券補(bǔ)貼對低收入家庭發(fā)給“食品券”受領(lǐng)者可憑券購買一定數(shù)量的食品區(qū)別食品券、貨幣兩種形式食品補(bǔ)貼Page 13圖 轉(zhuǎn)移性支付的影響：食品券補(bǔ)貼其他物品支出其他物品支出Page 14食品券補(bǔ)貼小結(jié)食品券補(bǔ)貼可有效增加受領(lǐng)者的食品消費量食品券補(bǔ)貼可有效提高受領(lǐng)者所獲得的效用水平貨幣形式的食品補(bǔ)貼較之食品券形式的食品補(bǔ)貼，在

7、增加受領(lǐng)者食品消費量上的效應(yīng)小，在增加獲得總體效用水平上效應(yīng)大食品補(bǔ)貼的發(fā)放，無論是以食品券形式，還是以貨幣形式，作用范圍不僅僅限于食品Page 15(四)公共支出模型： 關(guān)于公共支出增長現(xiàn)象的解釋1.政府活動擴(kuò)張法則（需求方面）(Law of expanding state activity) (德)瓦格納（Adolph Wagner）解釋：社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)社會秩序所必需的“環(huán)境條件”；經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和各種關(guān)系復(fù)雜化，法律法規(guī)及維護(hù)成本增加；有賴于公共部門活動加強(qiáng)；政府從事物質(zhì)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)活動越來越增加政府提供公共物品或服務(wù)范圍越來越大結(jié)論：政府活動不斷擴(kuò)張所帶來的公共支出的不斷增長是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展

8、的一個客觀規(guī)律Page 162.公共收入增長引致說（供給方面） 皮考克和懷斯曼（ Peacock and Wiseman)解釋：瓦格納法則有效，但不夠。歸結(jié)為2種：內(nèi)在因素，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和GDP的增加，公共收入與支出同步增加。外在因素，指動蕩時期(戰(zhàn)爭、饑荒、災(zāi)難)結(jié)論：公共收入和公共支出總是同步增長。P96 圖 公共支出的增長趨勢與過程Page 173. 公共支出增長的發(fā)展模型馬斯格雷夫和羅斯托(Musgrave and Rostow) 用經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段論來解釋公共支出增長。用不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段公共支出需求結(jié)構(gòu)的變化增長解釋支出增長。早期階段:社會基礎(chǔ)設(shè)施投資為主結(jié)構(gòu)，政府投資占比較高；中期階段

9、:補(bǔ)充私人部門投資，加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，公共支出增加；成熟階段:以教育、保健和社會福利為主的支出結(jié)構(gòu)福利性再分配，支出增長加快；長時期中的變化模型Page 184.非均衡增長模型(美) 鮑莫爾（Baumol）從公共部門平均勞動生產(chǎn)率偏低的現(xiàn)象入手，將國民經(jīng)濟(jì)區(qū)分為兩個部門： 生產(chǎn)率不斷提高的部門，如制造業(yè) 生產(chǎn)率緩慢提高的部門，如服務(wù)業(yè)、政府部門； 若要維持兩個部門的均衡增長，政府部門的支出只能增加。結(jié)論：政府部門生產(chǎn)率偏低，規(guī)模必然越來越大，負(fù)擔(dān)越來越重。Page 19關(guān)鍵術(shù)語消耗性支出 轉(zhuǎn)移性支出 創(chuàng)造性支出 可控制性支出不可控制性支出 一般利益支出特殊利益支出 政府活動擴(kuò)張法則公共收入增長

10、引致說公共支出增長的發(fā)展模型非均衡增長模型 預(yù)防性支出Page 20二、公共預(yù)算：決策及其經(jīng)濟(jì)分析 重點問題幾個相關(guān)概念公共預(yù)算決策程序公共預(yù)算決策：機(jī)會成本分析公共預(yù)算決策的經(jīng)濟(jì)分析：成本-效益分析 Page 21(一)幾個相關(guān)的概念1. 公共預(yù)算:公共預(yù)算指的是政府部門在每一個財政年度的全部公共收支結(jié)構(gòu)一覽表政府部門的公共收支計劃。三功能:反映和規(guī)定政府部門的活動范圍、方向和重點; 監(jiān)督政府收支運作的途徑和窗口;控制公共支出規(guī)模的有效手段2. 預(yù)算年度:亦稱財政年度，編制和執(zhí)行預(yù)算所應(yīng)依據(jù)的法定時限，是預(yù)算收支起止的有效期限。兩種預(yù)算年度：歷年制、跨年制決定因素： 每年公共收入的旺季 每年

11、立法機(jī)關(guān)召開會議的日期Page 223.公共預(yù)算的分類 分類依據(jù)：按形式分類 計劃表格的安排單式預(yù)算:公共收支計劃通過一個統(tǒng)一的計劃表格來反映復(fù)式預(yù)算:公共收支計劃通過兩個或兩個以上的計劃表格來反映按內(nèi)容分類 計劃指標(biāo)的確定增量預(yù)算:公共收支計劃指標(biāo)在以前預(yù)算年度的基礎(chǔ)上，按新的預(yù)算年度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況加以調(diào)整之后確定零基預(yù)算:公共收支計劃指標(biāo)的確定，只以新的預(yù)算年度的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況為依據(jù)，不考慮以前的公共收支狀況Page 234.公共預(yù)算的原則完整性：反映全部公共收支，不允許有預(yù)算外；統(tǒng)一性：按統(tǒng)一的程序來計算和編制；年度性：按年度編制；可靠性：收支數(shù)字必須正確估計，各種收支性質(zhì)必須明確區(qū)分

12、；公開性：必須經(jīng)立法機(jī)關(guān)審議，采取一定形式向社會公布。Page 24(二)公共預(yù)算決策程序(以美國為例)1. 編制和提出聯(lián)邦支出預(yù)算的編制行政管理和預(yù)算局聯(lián)邦收入預(yù)算的編制財政部2.審議和批準(zhǔn)以兩院預(yù)算委員會為主，向國會提出兩次決議，經(jīng)批準(zhǔn)完成立法手續(xù)。3. 執(zhí)行收支預(yù)算的執(zhí)行授權(quán)額和支出額銀行代理國庫制度4. 執(zhí)行的監(jiān)督財政監(jiān)督總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)，財政機(jī)關(guān)進(jìn)行審計監(jiān)督國會及其專門機(jī)關(guān)（總會計署）進(jìn)行Page 25公共預(yù)算決策的經(jīng)濟(jì)分析：可以從兩個角度：宏觀角度：就整體預(yù)算決策對社會資源配置的影響進(jìn)行分析:采用機(jī)會成本分析法。微觀角度：就某一項目或方案的公共預(yù)算決策對社會資源配置的影響進(jìn)行分析:采用成本

13、效益分析法。Page 26(三) 公共預(yù)算決策(宏觀)：機(jī)會成本分析1. 機(jī)會成本分析的含義以預(yù)算資金的社會機(jī)會成本作為評價公共預(yù)算決策效率的依據(jù)。預(yù)算資金的機(jī)會成本一筆資金由私人部門轉(zhuǎn)移到公共部門而導(dǎo)致的私人部門的效益損失。若最佳配置條件：公共物品或勞務(wù)的邊際效益/公共邊際支出=私人物品或勞務(wù)的邊際收益/私人邊際支出Page 272.進(jìn)一步說明：公共與私人支出效益曲線M、N向下傾斜，資金支出分別為OA、OB時，OCOD時，資源配置最佳。若OA、OB時，OCOD且OAOBOAOB全國可利用資源時，增加公共預(yù)算決策是具有效率的。圖6-1 資源在公共物品和私人物品之間的配置Page 28(四) 公

14、共預(yù)算決策(微觀):成本-效益分析1. 成本效益分析的含義從微觀角度，對某一項目或方案的公共預(yù)算決策對社會資源配置的影響進(jìn)行分析。把公共預(yù)算資金的作用劃分為若干項目或方案，分別就每個項目或方案核算其效益和成本。對不同項目和不同方案之間進(jìn)行比較，確定其優(yōu)先采用的次序，并摒棄那些社會邊際成本超過社會邊際效益的項目或方案。2. 成本效益分析的步驟計算各個項目或方案的效益和成本計算各個項目或方案的效益和成本的比率確定各個項目或方案的優(yōu)劣次序進(jìn)行各個項目或方案的抉擇和決策Page 29在計算成本與效益時，實際的做法：詳盡地計算每一項目的直接成本和效益，適當(dāng)?shù)赜嬎闫渖鐣ê喗樱┏杀竞托б?。計算實際的成本和效益，剔除虛假的成本和效益。既要計算有形的成本和效益，也要將無形的成本和效益計算在內(nèi)。Page 303.時間因素的考慮：貼現(xiàn)成本效益分析中必須考慮時間價值，使用