4公共財(cái)政理論：公共支出與公共預(yù)算專題

1、第4篇 公共支出與公共預(yù)算專題 張樂柱 備稿2010.7專題講座講 義Page 2一、 公共支出 重點(diǎn)問題公共支出的結(jié)構(gòu)消耗性支出轉(zhuǎn)移性支出公共支出模型：關(guān)于公共支出增長現(xiàn)象的解釋Page 3公共支出的概念公共支出（public expenditures）: 亦稱財(cái)政支出或政府支出，系指政府為履行其職能而支出的一切費(fèi)用的總和。政府行為的成本。公共支出的數(shù)額反映著政府介入經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)生活的規(guī)模和深度，也反映著公共財(cái)政在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中的地位。Page 4（一）公共支出的結(jié)構(gòu)1. 公共支出：理論分類按公共支出的目的分類 預(yù)防性支出(國防、司法系統(tǒng)、行政) 創(chuàng)造性支出(經(jīng)濟(jì)、文教、衛(wèi)生、福利)按政

2、府對支出的控制(調(diào)整)能力分類 可控制性支出、不可控制性支出按公共支出的受益范圍分類 一般利益支出、特殊利益支出按公共支出的性質(zhì)分類（重點(diǎn)） 消耗性支出、轉(zhuǎn)移性支出Page 5消耗性支出(Exhaustive expenditures)直接表現(xiàn)為政府購買物品或服務(wù)的活動(dòng)包括購買進(jìn)行日常政務(wù)活動(dòng)所需的或用于進(jìn)行投資所需的物品或服務(wù)的支出政府一手付出資金，另一手獲得物品或服務(wù)，并運(yùn)用這些物品或服務(wù)履行政府的各項(xiàng)職能。反映了公共部門占用社會(huì)資源的要求，排除了私人部門運(yùn)用它們的可能性，計(jì)入GDPPage 6轉(zhuǎn)移性支出(Transfer expenditures)直接表現(xiàn)為貨幣的無償?shù)?、單方面的轉(zhuǎn)移;包

3、括養(yǎng)老金、補(bǔ)貼、債務(wù)利息、失業(yè)救濟(jì)金；共同點(diǎn)：政府付出了資金，卻無任何資源可得；并不反映公共部門占用社會(huì)資源的要求，轉(zhuǎn)移只是在社會(huì)成員之間的資源再分配。公共部門當(dāng)中介人Page 7 區(qū)分消耗性支出與轉(zhuǎn)移性支出 較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)分析意義消耗性支出是社會(huì)總需求一部分，直接影響生產(chǎn)、就業(yè)及社會(huì)總需求，間接影響GDP分配；轉(zhuǎn)移性支出是資金使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，間接影響生產(chǎn)、就業(yè)及社會(huì)總需求，直接影響GDP分配。在公共支出總額中，若消耗性支出比重大，說明直接通過公共財(cái)政配置的社會(huì)資源規(guī)模較大，即資源配置職能強(qiáng)；若轉(zhuǎn)移性支出比重大，說明公共財(cái)政對GDP分配的直接影響大，即調(diào)節(jié)收入分配職能強(qiáng)。Page 82.公共支出：預(yù)

4、算分類國防支出外交事務(wù)支出行政管理支出經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出社會(huì)文教支出保護(hù)環(huán)境和自然資源支出政府債務(wù)支出其他支出Page 9(二)消耗性公共支出的經(jīng)濟(jì)影響1. 消耗性支出對流通領(lǐng)域的影響消耗性支出首先影響到物品或服務(wù)的銷售市場增強(qiáng)了支付能力，使銷售得以實(shí)現(xiàn)。社會(huì)總需求=消費(fèi)C+投資I+政府G政府的消耗性支出包括： 政府雇員、軍事人員及其家屬的消費(fèi)需求； 政府本身的消耗性需求， 對社會(huì)總需求的形成有著重大影響消耗性支出是各種物品或服務(wù)的銷售得以實(shí)現(xiàn)的一個(gè)不可或缺的條件。Page 102. 消耗性支出對生產(chǎn)領(lǐng)域的影響消耗性支出增加通過社會(huì)總需求的相應(yīng)變動(dòng)而導(dǎo)致社會(huì)生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大消耗性支出減少通過社會(huì)總需求的

5、相應(yīng)變動(dòng)而導(dǎo)致社會(huì)生產(chǎn)規(guī)模萎縮3 .消耗性支出對分配領(lǐng)域的影響政府消耗性支出結(jié)構(gòu)變動(dòng)，有關(guān)企業(yè)的利潤有增有減，整個(gè)社會(huì)的收入分配狀況相應(yīng)變化。政府消耗性支出總量變化，GDP、資本利潤率、工資率等都會(huì)發(fā)生相應(yīng)變化。Page 11(三)轉(zhuǎn)移性公共支出的經(jīng)濟(jì)影響1.轉(zhuǎn)移性支出對流通領(lǐng)域的影響通過對社會(huì)總需求構(gòu)成中的消費(fèi)需求和投資需求的作用來實(shí)現(xiàn)形式:養(yǎng)老金、補(bǔ)貼、債務(wù)利息、失業(yè)救濟(jì)金等;對象:個(gè)人或家庭(消費(fèi))；企業(yè)(投資或消費(fèi))相當(dāng)部分通過各種途徑直接或間接轉(zhuǎn)化為消費(fèi)支出和投資支出，制約社會(huì)總需求的形成。2.轉(zhuǎn)移性支出對生產(chǎn)領(lǐng)域的影響若轉(zhuǎn)移性支出的對象是個(gè)人或居民，如居民生活補(bǔ)貼，對生產(chǎn)的影響是間

6、接的(大眾消費(fèi)品)。若轉(zhuǎn)移性支出的對象是企業(yè)，如企業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼，對生產(chǎn)的影響是直接的。Page 123.轉(zhuǎn)移性支出對分配領(lǐng)域的影響在GDP已完成初次分配的基礎(chǔ)上進(jìn)行的再分配有利于轉(zhuǎn)移性支出的對象：低收入者或中小企業(yè)可能改變在初次分配中形成的國民收入分配格局4. 一個(gè)簡化了的案例：食品券補(bǔ)貼對低收入家庭發(fā)給“食品券”受領(lǐng)者可憑券購買一定數(shù)量的食品區(qū)別食品券、貨幣兩種形式食品補(bǔ)貼Page 13圖 轉(zhuǎn)移性支付的影響：食品券補(bǔ)貼其他物品支出其他物品支出Page 14食品券補(bǔ)貼小結(jié)食品券補(bǔ)貼可有效增加受領(lǐng)者的食品消費(fèi)量食品券補(bǔ)貼可有效提高受領(lǐng)者所獲得的效用水平貨幣形式的食品補(bǔ)貼較之食品券形式的食品補(bǔ)貼，在

7、增加受領(lǐng)者食品消費(fèi)量上的效應(yīng)小，在增加獲得總體效用水平上效應(yīng)大食品補(bǔ)貼的發(fā)放，無論是以食品券形式，還是以貨幣形式，作用范圍不僅僅限于食品Page 15(四)公共支出模型： 關(guān)于公共支出增長現(xiàn)象的解釋1.政府活動(dòng)擴(kuò)張法則（需求方面）(Law of expanding state activity) (德)瓦格納（Adolph Wagner）解釋：社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)社會(huì)秩序所必需的“環(huán)境條件”；經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和各種關(guān)系復(fù)雜化，法律法規(guī)及維護(hù)成本增加；有賴于公共部門活動(dòng)加強(qiáng)；政府從事物質(zhì)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)越來越增加政府提供公共物品或服務(wù)范圍越來越大結(jié)論：政府活動(dòng)不斷擴(kuò)張所帶來的公共支出的不斷增長是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

8、的一個(gè)客觀規(guī)律Page 162.公共收入增長引致說（供給方面） 皮考克和懷斯曼（ Peacock and Wiseman)解釋：瓦格納法則有效，但不夠。歸結(jié)為2種：內(nèi)在因素，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和GDP的增加，公共收入與支出同步增加。外在因素，指動(dòng)蕩時(shí)期(戰(zhàn)爭、饑荒、災(zāi)難)結(jié)論：公共收入和公共支出總是同步增長。P96 圖 公共支出的增長趨勢與過程Page 173. 公共支出增長的發(fā)展模型馬斯格雷夫和羅斯托(Musgrave and Rostow) 用經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段論來解釋公共支出增長。用不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段公共支出需求結(jié)構(gòu)的變化增長解釋支出增長。早期階段:社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施投資為主結(jié)構(gòu)，政府投資占比較高；中期階段

9、:補(bǔ)充私人部門投資，加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，公共支出增加；成熟階段:以教育、保健和社會(huì)福利為主的支出結(jié)構(gòu)福利性再分配，支出增長加快；長時(shí)期中的變化模型Page 184.非均衡增長模型(美) 鮑莫爾（Baumol）從公共部門平均勞動(dòng)生產(chǎn)率偏低的現(xiàn)象入手，將國民經(jīng)濟(jì)區(qū)分為兩個(gè)部門： 生產(chǎn)率不斷提高的部門，如制造業(yè) 生產(chǎn)率緩慢提高的部門，如服務(wù)業(yè)、政府部門； 若要維持兩個(gè)部門的均衡增長，政府部門的支出只能增加。結(jié)論：政府部門生產(chǎn)率偏低，規(guī)模必然越來越大，負(fù)擔(dān)越來越重。Page 19關(guān)鍵術(shù)語消耗性支出 轉(zhuǎn)移性支出 創(chuàng)造性支出 可控制性支出不可控制性支出 一般利益支出特殊利益支出 政府活動(dòng)擴(kuò)張法則公共收入增長

10、引致說公共支出增長的發(fā)展模型非均衡增長模型 預(yù)防性支出Page 20二、公共預(yù)算：決策及其經(jīng)濟(jì)分析 重點(diǎn)問題幾個(gè)相關(guān)概念公共預(yù)算決策程序公共預(yù)算決策：機(jī)會(huì)成本分析公共預(yù)算決策的經(jīng)濟(jì)分析：成本-效益分析 Page 21(一)幾個(gè)相關(guān)的概念1. 公共預(yù)算:公共預(yù)算指的是政府部門在每一個(gè)財(cái)政年度的全部公共收支結(jié)構(gòu)一覽表政府部門的公共收支計(jì)劃。三功能:反映和規(guī)定政府部門的活動(dòng)范圍、方向和重點(diǎn); 監(jiān)督政府收支運(yùn)作的途徑和窗口;控制公共支出規(guī)模的有效手段2. 預(yù)算年度:亦稱財(cái)政年度，編制和執(zhí)行預(yù)算所應(yīng)依據(jù)的法定時(shí)限，是預(yù)算收支起止的有效期限。兩種預(yù)算年度：歷年制、跨年制決定因素： 每年公共收入的旺季 每年

11、立法機(jī)關(guān)召開會(huì)議的日期Page 223.公共預(yù)算的分類 分類依據(jù)：按形式分類 計(jì)劃表格的安排單式預(yù)算:公共收支計(jì)劃通過一個(gè)統(tǒng)一的計(jì)劃表格來反映復(fù)式預(yù)算:公共收支計(jì)劃通過兩個(gè)或兩個(gè)以上的計(jì)劃表格來反映按內(nèi)容分類 計(jì)劃指標(biāo)的確定增量預(yù)算:公共收支計(jì)劃指標(biāo)在以前預(yù)算年度的基礎(chǔ)上，按新的預(yù)算年度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況加以調(diào)整之后確定零基預(yù)算:公共收支計(jì)劃指標(biāo)的確定，只以新的預(yù)算年度的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況為依據(jù)，不考慮以前的公共收支狀況Page 234.公共預(yù)算的原則完整性：反映全部公共收支，不允許有預(yù)算外；統(tǒng)一性：按統(tǒng)一的程序來計(jì)算和編制；年度性：按年度編制；可靠性：收支數(shù)字必須正確估計(jì)，各種收支性質(zhì)必須明確區(qū)分

12、；公開性：必須經(jīng)立法機(jī)關(guān)審議，采取一定形式向社會(huì)公布。Page 24(二)公共預(yù)算決策程序(以美國為例)1. 編制和提出聯(lián)邦支出預(yù)算的編制行政管理和預(yù)算局聯(lián)邦收入預(yù)算的編制財(cái)政部2.審議和批準(zhǔn)以兩院預(yù)算委員會(huì)為主，向國會(huì)提出兩次決議，經(jīng)批準(zhǔn)完成立法手續(xù)。3. 執(zhí)行收支預(yù)算的執(zhí)行授權(quán)額和支出額銀行代理國庫制度4. 執(zhí)行的監(jiān)督財(cái)政監(jiān)督總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)，財(cái)政機(jī)關(guān)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督國會(huì)及其專門機(jī)關(guān)（總會(huì)計(jì)署）進(jìn)行Page 25公共預(yù)算決策的經(jīng)濟(jì)分析：可以從兩個(gè)角度：宏觀角度：就整體預(yù)算決策對社會(huì)資源配置的影響進(jìn)行分析:采用機(jī)會(huì)成本分析法。微觀角度：就某一項(xiàng)目或方案的公共預(yù)算決策對社會(huì)資源配置的影響進(jìn)行分析:采用成本

13、效益分析法。Page 26(三) 公共預(yù)算決策(宏觀)：機(jī)會(huì)成本分析1. 機(jī)會(huì)成本分析的含義以預(yù)算資金的社會(huì)機(jī)會(huì)成本作為評價(jià)公共預(yù)算決策效率的依據(jù)。預(yù)算資金的機(jī)會(huì)成本一筆資金由私人部門轉(zhuǎn)移到公共部門而導(dǎo)致的私人部門的效益損失。若最佳配置條件：公共物品或勞務(wù)的邊際效益/公共邊際支出=私人物品或勞務(wù)的邊際收益/私人邊際支出Page 272.進(jìn)一步說明：公共與私人支出效益曲線M、N向下傾斜，資金支出分別為OA、OB時(shí)，OCOD時(shí)，資源配置最佳。若OA、OB時(shí)，OCOD且OAOBOAOB全國可利用資源時(shí)，增加公共預(yù)算決策是具有效率的。圖6-1 資源在公共物品和私人物品之間的配置Page 28(四) 公

14、共預(yù)算決策(微觀):成本-效益分析1. 成本效益分析的含義從微觀角度，對某一項(xiàng)目或方案的公共預(yù)算決策對社會(huì)資源配置的影響進(jìn)行分析。把公共預(yù)算資金的作用劃分為若干項(xiàng)目或方案，分別就每個(gè)項(xiàng)目或方案核算其效益和成本。對不同項(xiàng)目和不同方案之間進(jìn)行比較，確定其優(yōu)先采用的次序，并摒棄那些社會(huì)邊際成本超過社會(huì)邊際效益的項(xiàng)目或方案。2. 成本效益分析的步驟計(jì)算各個(gè)項(xiàng)目或方案的效益和成本計(jì)算各個(gè)項(xiàng)目或方案的效益和成本的比率確定各個(gè)項(xiàng)目或方案的優(yōu)劣次序進(jìn)行各個(gè)項(xiàng)目或方案的抉擇和決策Page 29在計(jì)算成本與效益時(shí)，實(shí)際的做法：詳盡地計(jì)算每一項(xiàng)目的直接成本和效益，適當(dāng)?shù)赜?jì)算其社會(huì)（簡接）成本和效益。計(jì)算實(shí)際的成本和效益，剔除虛假的成本和效益。既要計(jì)算有形的成本和效益，也要將無形的成本和效益計(jì)算在內(nèi)。Page 303.時(shí)間因素的考慮：貼現(xiàn)成本效益分析中必須考慮時(shí)間價(jià)值，使用