城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與管理

1、城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與管理主要內(nèi)容城市基礎(chǔ)設(shè)施的特性城市基礎(chǔ)設(shè)施的供需平衡及定價(jià)城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與經(jīng)營(yíng)城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制案例分析-東京的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)涵蓋的內(nèi)容城市土地垂直空間結(jié)構(gòu)中下部的服務(wù)設(shè)施附屬于城市和各部門(mén)、并保證其活動(dòng)順利進(jìn)行的公共性的設(shè)施一般指，公用事業(yè)、市政工程、交通、通信服務(wù)及其他公共工程項(xiàng)目為適應(yīng)工業(yè)革命所帶來(lái)的集聚經(jīng)濟(jì)的需要，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不斷規(guī)?；?、專(zhuān)業(yè)化，在技術(shù)進(jìn)步的推動(dòng)下，逐漸與直接生產(chǎn)部門(mén)分離，形成的一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的、為社會(huì)生產(chǎn)和生活提供相同條件的系統(tǒng)城市基礎(chǔ)設(shè)施的特性城市基礎(chǔ)設(shè)施特性分類(lèi)通供保防用道路公路軌道交通公共交通靜態(tài)交通電信設(shè)施郵政設(shè)施供水設(shè)施供

2、電設(shè)施供氣設(shè)施環(huán)保設(shè)施綠化設(shè)施環(huán)衛(wèi)設(shè)施防汛設(shè)施防震設(shè)施地下空間設(shè)施消防設(shè)施基礎(chǔ)設(shè)施配套文教體衛(wèi)設(shè)施服務(wù)的公共性與社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施與其他主體設(shè)施的顯著區(qū)別在于，后者可能只為某些企業(yè)或人提供服務(wù)，而基礎(chǔ)設(shè)施必須為全社會(huì)、全體市民提供服務(wù)公共的開(kāi)放系統(tǒng)，不能拒絕任何使用者的需求所提供的產(chǎn)品和服務(wù)：福利品：道路、公廁、下水道、橋梁、綠地商品：電話(huà)、自來(lái)水、電力、煤氣、電信、郵政即使作為商品也是公共商品（public goods），而非私有品，一個(gè)人的使用不能以排斥其他人的使用為前提出于社會(huì)公平、社會(huì)穩(wěn)定及社會(huì)倫理的原因，對(duì)于一些收費(fèi)、實(shí)行商品化管理的服務(wù)和供應(yīng)，也必須無(wú)償供應(yīng)或低價(jià)供應(yīng)城市基礎(chǔ)設(shè)施的特性

3、基本特征供應(yīng)方式實(shí)例公共物品共同消費(fèi)具有外部利益供應(yīng)不易排除政府提供政府投資國(guó)防設(shè)施敞開(kāi)式公路私人物品單獨(dú)消費(fèi)沒(méi)有外在利益供應(yīng)易于排除市場(chǎng)提供向消費(fèi)者直接收費(fèi)食品服裝汽車(chē)準(zhǔn)公共物品單獨(dú)消費(fèi)具有外在利益供應(yīng)易于排除政府提供或政府資助市場(chǎng)提供政府投資或直接收費(fèi)學(xué)校醫(yī)院收費(fèi)性的高速公路等表 社會(huì)產(chǎn)品的種類(lèi)自然壟斷性自然壟斷理論：平均成本持續(xù)下降高額的初始固定成本以及相對(duì)較低的可變運(yùn)營(yíng)成本，產(chǎn)品數(shù)量增加可不斷攤薄固定成本導(dǎo)致平均成本持續(xù)降低具有網(wǎng)絡(luò)特性的基礎(chǔ)設(shè)施具有更明顯的自然壟斷性如交通、通訊、電力等，節(jié)點(diǎn)越多流量越大收益越大市場(chǎng)規(guī)模擴(kuò)大和技術(shù)進(jìn)步使得基礎(chǔ)設(shè)施的自然壟斷性發(fā)生變化技術(shù)水平不變的條件下

4、，市場(chǎng)規(guī)模擴(kuò)大可以使自然壟斷行業(yè)成為競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)替代技術(shù)和替代能源的出現(xiàn)可以使細(xì)分行業(yè)之間出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)，如管道煤氣和地方電網(wǎng)、各種有線(xiàn)電話(huà)之間的競(jìng)爭(zhēng)惡性競(jìng)爭(zhēng)的不利結(jié)果和政府介入的必要性如美國(guó)的鐵路建設(shè)和電信業(yè)城市基礎(chǔ)設(shè)施的特性效益的內(nèi)部性和外部性?xún)?nèi)部效益：實(shí)現(xiàn)商品化生產(chǎn)及管理的基礎(chǔ)設(shè)施部門(mén)，由于城市規(guī)模效應(yīng)及科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，其成本日益低廉，投資效益有了很大提高必須堅(jiān)持不以盈利為目的，不能以經(jīng)濟(jì)效益為唯一準(zhǔn)則，而應(yīng)以社會(huì)效益和環(huán)境效益為重產(chǎn)業(yè)的綜合性與管理的協(xié)調(diào)性開(kāi)發(fā)的統(tǒng)一性與建設(shè)的超前性時(shí)間的超前性與容量的超前性需求的周期性、階段性與供給的連續(xù)性限時(shí)使用或高峰加價(jià)等手段來(lái)保持供需平衡城市基礎(chǔ)設(shè)施的特

5、性供需平衡的一般原理市場(chǎng)機(jī)制下的供需平衡：社會(huì)需求量、社會(huì)生產(chǎn)或提供量、價(jià)格水平城市基礎(chǔ)設(shè)施供需均衡的特殊性基礎(chǔ)設(shè)施的定價(jià)必須首先考慮社會(huì)效益與環(huán)境效益，有些服務(wù)必須由政府或社會(huì)來(lái)出資經(jīng)營(yíng)，并按福利原則提供給社會(huì)成員政府的出價(jià)水平?jīng)Q定了對(duì)社會(huì)的服務(wù)數(shù)量城市基礎(chǔ)設(shè)施的特性城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的戰(zhàn)略選擇超前型：盡快形成經(jīng)濟(jì)的優(yōu)越環(huán)境，宏觀(guān)、長(zhǎng)遠(yuǎn)效益較高，但建設(shè)投入大（西方發(fā)達(dá)國(guó)家）滯后型：城市生產(chǎn)、生活發(fā)展受到基礎(chǔ)設(shè)施短缺的制約，但可以緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期的資金短缺的矛盾（前蘇聯(lián)、東歐國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家）平行型：日本城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金新增設(shè)施容量的建設(shè)投資原有設(shè)施的改造增容費(fèi)用維修、養(yǎng)護(hù)、管理費(fèi)用等根據(jù)聯(lián)

6、合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署推薦，發(fā)展中國(guó)家市政公用基礎(chǔ)設(shè)施投資應(yīng)占固定資產(chǎn)投資的10%和GDP的3-5%城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與經(jīng)營(yíng)政府介入的合理方式基礎(chǔ)設(shè)施未來(lái)需求預(yù)測(cè)和總體布局規(guī)劃對(duì)壟斷的基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)實(shí)施管制，防止其濫用壟斷權(quán)力遏制前在競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手和損害消費(fèi)者權(quán)益在一些具有替代性的自然壟斷領(lǐng)域，應(yīng)為行業(yè)間競(jìng)爭(zhēng)提供方便，用市場(chǎng)機(jī)制限制壟斷城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與經(jīng)營(yíng)我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的問(wèn)題資金來(lái)源渠道窄，過(guò)分依賴(lài)國(guó)家財(cái)政投資比例過(guò)低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于實(shí)際需要水平建國(guó)以來(lái)的投資總額占國(guó)民生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資及住宅投資的比重分別是通行比例的1/101/5、1/111/4、1/31/2資金使用不合理部門(mén)間分配：重給水輕排

7、水，重眼前輕長(zhǎng)遠(yuǎn)，重生產(chǎn)輕環(huán)境資金使用：分散、重復(fù)建設(shè)，粗放的發(fā)展模式城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制城市基礎(chǔ)設(shè)施融資方式外國(guó)政府貸款屬主權(quán)外債，貸款必須償還貸款條件優(yōu)惠限制性采購(gòu)?fù)断蛳拗凭哂姓g援助性質(zhì)證券融資股權(quán)融資：資金來(lái)源主要有財(cái)政撥款、民間投資、公開(kāi)募集債券融資：按照國(guó)際慣例，市政債券分一般債務(wù)債券和收入債券，前者是以政府的一般征稅能力為擔(dān)保，后者是以政府事業(yè)收入為擔(dān)保；收入債券的發(fā)行人不一定是政府，地方政府可以通過(guò)所屬企業(yè)發(fā)債金融機(jī)構(gòu)貸款中外合資城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制城市基礎(chǔ)設(shè)施融資方式專(zhuān)項(xiàng)基金制度通過(guò)財(cái)政撥款、利潤(rùn)留存、社會(huì)捐贈(zèng)等方式集中資金，但資金量較小，國(guó)外交通建設(shè)基金須依據(jù)法律設(shè)立

8、融資租賃主要包括直接租賃、轉(zhuǎn)租賃、回租租賃、杠桿租賃、綜合租賃等可通過(guò)廠(chǎng)房設(shè)備的折舊為項(xiàng)目發(fā)起方帶來(lái)稅收好處降低生產(chǎn)成本，英美等國(guó)的大型項(xiàng)目如碼頭、電廠(chǎng)設(shè)備、地鐵等多采用融資租賃項(xiàng)目融資：主要方式BOT (Build-Operate-Transfer)建設(shè)項(xiàng)目的承建者或發(fā)起者（非國(guó)有部門(mén)）通過(guò)契約從委托人（通常為政府）手中獲得特許權(quán)，從事項(xiàng)目投資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)，在政府的特許期內(nèi)擁有該項(xiàng)目的使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，在特許期滿(mǎn)后向項(xiàng)目設(shè)施全部移交給委托人發(fā)展了的BOT，如BOOT (建設(shè)用有經(jīng)營(yíng)與轉(zhuǎn)讓)，BOO(建設(shè)擁有和經(jīng)營(yíng))城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制BOT模式的優(yōu)點(diǎn)最早的BOT項(xiàng)目：1970年代土耳其的阿科

9、伊電廠(chǎng)減少項(xiàng)目對(duì)政府財(cái)政預(yù)算的影響把私營(yíng)企業(yè)中的效率引入公用項(xiàng)目吸引外資并引進(jìn)國(guó)外的技術(shù)和管理方法BOT項(xiàng)目的特點(diǎn)用項(xiàng)目公司的形式操作是一種項(xiàng)目融資政府給予指導(dǎo)和支持的必要性項(xiàng)目的復(fù)雜性：時(shí)期長(zhǎng)、內(nèi)容多項(xiàng)目的財(cái)務(wù)要求：合同收入、市場(chǎng)收入及其風(fēng)險(xiǎn)股本投資：項(xiàng)目公司與政府之間的利益共享BOT的適用范圍：通過(guò)對(duì)用戶(hù)收費(fèi)取得收益的設(shè)施和服務(wù)變更的特殊性：上海的例子、深圳的例子城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的經(jīng)營(yíng)管理體制改革普遍存在問(wèn)題：經(jīng)營(yíng)效益差、維修不足、財(cái)政緊張、資源分配不公等改革的焦點(diǎn)：即經(jīng)營(yíng)企業(yè)自主權(quán)小、預(yù)算約束軟、缺乏競(jìng)爭(zhēng)壓力、定價(jià)不合理等成功的原則：按照商業(yè)化原則經(jīng)營(yíng)對(duì)提供的基

10、礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)有明確、連貫的目的性擁有經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，企業(yè)的管理者和生產(chǎn)者都對(duì)經(jīng)營(yíng)承擔(dān)不同程度的責(zé)任享有財(cái)務(wù)上的獨(dú)立性城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制按照獨(dú)立核算的企業(yè)化經(jīng)營(yíng)模式，供水事業(yè)的建設(shè)管理資金來(lái)源主要依靠用戶(hù)的用水收費(fèi)經(jīng)營(yíng)原則：受益者付費(fèi)原則、公平原則和提高經(jīng)營(yíng)效率原則經(jīng)營(yíng)收入：水費(fèi)收入占總收入的77.8%，其他經(jīng)營(yíng)性收入占9.6%，發(fā)行企業(yè)債券占5.9%，政府補(bǔ)貼部分占1.2%，其他收入占5.5%案例分析東京供水項(xiàng)目15元企業(yè)債券返還金11元銀行借款利息24元從凈水廠(chǎng)到用戶(hù)終端的各種設(shè)施費(fèi)用31元設(shè)施建設(shè)改造費(fèi)用5元7元7元水表檢查、水費(fèi)征收等運(yùn)營(yíng)費(fèi)用凈水廠(chǎng)的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用從水源地到凈水廠(chǎng)的運(yùn)輸費(fèi)用圖 1

11、00元水費(fèi)的平均用途案例分析東京供水項(xiàng)目水價(jià)定價(jià)制度由根據(jù)都議會(huì)審議通過(guò)的東京都水道條例，確定水費(fèi)價(jià)格的計(jì)算方法和價(jià)格體系。水費(fèi)價(jià)格體系以及計(jì)算方法的調(diào)整變更，必須首先征求中央一級(jí)主管的厚生勞動(dòng)大臣意見(jiàn)，然后經(jīng)過(guò)都議會(huì)的審議批準(zhǔn)，在修改條例相關(guān)內(nèi)容之后，才能實(shí)施。成本累計(jì)模式或稱(chēng)資金收支模式，即分別計(jì)算收益性支出（伴隨企業(yè)經(jīng)常性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所產(chǎn)生的支出）和資本支出（通常指設(shè)施的建設(shè)改造以及企業(yè)債券償還的支出），也就是將收益性支出和資本性不足金額這兩部分的總額作為需要收取的水費(fèi)總額。收費(fèi)對(duì)象總額收益性支出內(nèi)部留存資金水價(jià)總額內(nèi)部留存資金資本性支出資本性收入資本收支不足部分資本性收支不足部分內(nèi)部留存資

12、金圖 水價(jià)確定的資本收支模式案例分析東京道路建設(shè)項(xiàng)目圖 東京都道路建設(shè)資金來(lái)源(1997)汽車(chē)?yán)谜咛囟ㄘ?cái)源其它稅收企業(yè)債券中央政府東京都道路建設(shè)補(bǔ)助金等資金來(lái)源比例目的稅地方返還30%道路讓與稅0.5%石油天然氣讓與稅0.1%汽車(chē)購(gòu)買(mǎi)稅12.3%輕油交易稅17.1%都財(cái)政出資和城市債券38.2%國(guó)庫(kù)補(bǔ)助金（以道路特定財(cái)源的資金為主）12.2%交通安全對(duì)策特別交付金0.7%分擔(dān)金等18.9%案例分析東京軌道交通建設(shè)審批許可制“上限許可制”：根據(jù)總成本計(jì)算方式，經(jīng)過(guò)運(yùn)輸審議會(huì)的咨詢(xún)和審議后，國(guó)土交通省做出審批答復(fù)總成本計(jì)算方式為基礎(chǔ)的運(yùn)營(yíng)價(jià)格上限許可審批制度，按照運(yùn)營(yíng)商的經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用為基礎(chǔ)計(jì)算，

13、可能造成成本轉(zhuǎn)嫁給使用者2001年起競(jìng)爭(zhēng)性?xún)r(jià)格體系模式（Yardstick Regulation）：JR中的6家分公司、15家大型私營(yíng)軌道交通公司、10家地鐵運(yùn)營(yíng)公司前次價(jià)格調(diào)整時(shí)起經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)改善狀況的加算高于實(shí)際業(yè)績(jī)的加算部分負(fù)加算部分正加算部分基準(zhǔn)成本實(shí)際成本合理成本核準(zhǔn)成本(業(yè)績(jī)好轉(zhuǎn)的情況)核準(zhǔn)成本(業(yè)績(jī)惡化的情況)計(jì)算運(yùn)營(yíng)價(jià)格的基礎(chǔ)值前次價(jià)格調(diào)整時(shí)起經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)改善狀況的加算低于實(shí)際業(yè)績(jī)的加算部分負(fù)加算部分正加算部分基準(zhǔn)成本實(shí)際成本合理成本核準(zhǔn)成本(業(yè)績(jī)好轉(zhuǎn)的情況)核準(zhǔn)成本(業(yè)績(jī)惡化的情況)計(jì)算運(yùn)營(yíng)價(jià)格的基礎(chǔ)值集團(tuán)內(nèi)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)較好的公司集團(tuán)內(nèi)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)較差的公司公營(yíng)事業(yè)制度和補(bǔ)助制度的改革，城市公用事業(yè)的民營(yíng)化資格管理制度改為經(jīng)營(yíng)許可制公平開(kāi)放的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制“瓶頸設(shè)施”的開(kāi)放利用權(quán)屬分離：將競(jìng)爭(zhēng)性部門(mén)和非競(jìng)爭(zhēng)性部門(mén)的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離、職能分離、會(huì)計(jì)分離等多種形式限制利用：通過(guò)政府介入，對(duì)于瓶頸設(shè)施利用條件（包括使用費(fèi)等），進(jìn)行規(guī)定軌道交通的“上