西方行政學(xué)說史-電子版

1、精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上專心-專注-專業(yè)專心-專注-專業(yè)精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上專心-專注-專業(yè)淺析古德諾的政治行政二分法讀政治與行政有感摘 要：政治與行政二分是行政學(xué)產(chǎn)生的一塊基石,是伴隨著行政學(xué)成長的一個爭論不休的話題。古德諾在其行政學(xué)代表作政治與行政中，進一步闡釋了前人對“政治與行政”做出的劃分，并從行政與立法、司法的關(guān)系，以及中央與地方的關(guān)系等角度做出考察和分析，比較系統(tǒng)地論述了如何實現(xiàn)政治與行政的協(xié)調(diào)。 關(guān)鍵詞： 緒論19世紀(jì)末20世紀(jì)初，美國在經(jīng)濟上向城市化、工業(yè)化邁進，對政府能力提出了更高的要求。社會強烈要求組建一支專業(yè)、高效的常任文官隊伍，以應(yīng)對復(fù)

2、雜多變的社會事務(wù)。同時，在政治上呈現(xiàn)出多黨競爭的局面，政黨分肥制的弊端十分明顯，由此帶來了官員腐敗、工作低效。經(jīng)濟的迅速發(fā)展、政治上的極度競爭使得社會不同利益集團出現(xiàn)分化對立，極大地阻礙了社會的進步。古德諾曾于1913年受袁世凱之聘來華任憲法顧問，并在華滯留兩年之久。作為一名政治學(xué)者、法學(xué)專家，古德諾在中國近代政治舞臺上出盡了風(fēng)頭：發(fā)表了中華民國憲法之評議一文對剛剛脫稿的憲法草案橫加指責(zé)；直接策劃袁世凱的中華民國約法，把袁世凱的權(quán)力擴大到皇帝的程度；最為甚者，他于1915年8月上旬在北京亞細(xì)亞日報上發(fā)表了著名的共和與君主論，為袁世凱復(fù)辟帝制作理論上的辯護。其實古德諾并不是支持帝制，他只是考慮到

3、當(dāng)時中國軍閥混戰(zhàn)，此時惟有一個高度集權(quán)的中央政府才能夠解決中國這種糟糕的現(xiàn)狀，這種集權(quán)的思想在他的政治與行政中又得到了進一步的體現(xiàn)，這就是他所強調(diào)的政治分權(quán)、行政集權(quán)，而同時又一個強有力負(fù)責(zé)任的法外機制對政治與行政關(guān)系進行調(diào)節(jié)與協(xié)調(diào)。政治與行政二分法在古德諾那時已經(jīng)不是一個新鮮的觀點，斯坦因、布隆赤里、狄克洛克和威爾遜在此之前都對政治與行政的劃分進行過探討，這就為古德諾運用政治行政二分法來闡釋自己的觀點提供了基礎(chǔ)。政治行政的二分 古德諾認(rèn)為，所有政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，一為“政治”，即國家意志的表達(dá)或者是政策的決定，一為“行政”，即國家意志的執(zhí)行或者是政策的執(zhí)行。他第一次

4、澄清了人們長期以來對于“二分”誤解，認(rèn)為一種政府功能不只是存在于一個機構(gòu)當(dāng)中，絕對的分權(quán)是不存在的。政治與行政雖然是兩種不同的功能，但這種區(qū)分只是純理論上的，在實踐中無法達(dá)到?jīng)芪挤置?。事實上，這兩種功能不會被截然分開并分別委以給不同機關(guān)，某一個政府機關(guān)可能同時行使表達(dá)國家意志和執(zhí)行國家意志兩種功能，只是二者間存在主次之分。 古德諾以政治與行政相對的二分為基礎(chǔ)，重點論述了政治與行政的協(xié)調(diào)問題。（一）政治對行政必須保持適度的控制首先，政治必須取得對行政某種程度的控制，這是政治與行政協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)。法律與執(zhí)行法律之間缺乏協(xié)調(diào)就會導(dǎo)致政治的癱瘓。一種行為準(zhǔn)則，即一種國家意志的表達(dá)，如果得不到執(zhí)行，實際上就

5、什么也不是，只是一紙空文。另一方面，執(zhí)行一種并非國家意志所表達(dá)的行為準(zhǔn)則，倒真是執(zhí)行機構(gòu)在行使表達(dá)國家意志的權(quán)利。于是，“為了在國家意志的表達(dá)和執(zhí)行之間求得這種協(xié)調(diào)，就必須或者犧牲掉國家意志的表達(dá)機構(gòu)的獨立性或者犧牲掉國家意志執(zhí)行機構(gòu)的獨立性”，這種控制通常由兩種途徑得到：一種是通過法定制度，例如在英國，內(nèi)閣必須對議會負(fù)責(zé)的體制；另一種就是通過法外途徑，例如美國的政黨體制。 其次，政治對行政的控制必須有一定的限度。政治不僅不能全面的干涉行政，而且還應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎的選擇它要控制的對象。行政中的大部分是與政治毫無聯(lián)系的，如半科學(xué)、準(zhǔn)司法、和準(zhǔn)商業(yè)或商業(yè)的活動，它們本身對于真正的國家意志表達(dá)沒有太大的影響

6、，如果給它們打上政治符號實行政治控制那么就會使得事實真相受到污染，并且容易造成腐敗。古德諾認(rèn)為政治對行政的控制應(yīng)當(dāng)限于對狹義的執(zhí)行性機構(gòu)進行，其他諸如司法、準(zhǔn)司法、統(tǒng)計和半科學(xué)性質(zhì)的政府機構(gòu)都應(yīng)該保持自己的獨立性，而不受政治影響。執(zhí)行性官員從屬于政治，保證政治對行政的控制，他們隨政黨而進退，其余的行政應(yīng)該是不受政治影響的常任文官，以保證行政的效率。只有如此，真正的民治政府和有效的行政管理才能得到。為此，古德諾把行政功能從內(nèi)部作了更為細(xì)致的劃分，包括執(zhí)行功能、司法功能、準(zhǔn)司法功能（如課稅、具體規(guī)劃、選舉等）、統(tǒng)計功能和半科學(xué)化功能（如專利事務(wù)管理，地質(zhì)勘查管理等）。他認(rèn)為，只要控制住行政機構(gòu)的高

7、層官員（政治性任命官員）就可以保證行政效率，所以除了在狹義的執(zhí)行性機構(gòu)內(nèi)需要實行政治對行政的控制，其他政府機構(gòu)都應(yīng)保持自己的獨立性。（二）行政應(yīng)當(dāng)有適度的集權(quán) 我們都知道盎格魯薩克遜人的那種獨特的不依賴政府、個人獨立處理問題的特性，這種特性是美國地方自制體制的本源。美國是將孟德斯鳩的分權(quán)理論貫徹的最徹底的國家，使立法、行政、司法三種權(quán)力相互分立，相互制約，而且還使中央與地方行政分權(quán)聯(lián)邦制與地方一定程度的自治。在古德諾來看，這種自治體制雖然有諸多優(yōu)點，但是卻掩蓋不了它天生的缺陷。那就是影響了政治與行政之間的協(xié)調(diào)，行政力量的分割使得國家意志的實行出現(xiàn)了困難。這樣就使得中央雖然有表達(dá)國家意志的權(quán)力，

8、但是這種意志的貫徹卻很大程度上仰賴地方政府，同時又由于行政上是分權(quán)的，地方在執(zhí)行時要么是歪曲中央的意志要么是完全只考慮地方利益，甚至于，行政的過度分權(quán)會導(dǎo)致國家的分裂。要改變美國的這種現(xiàn)狀，惟有通過行政集權(quán)才能實現(xiàn)，而以往人們對于行政集權(quán)的恐懼完全是錯誤的，雖然過分的行政集權(quán)會犧牲地方共同體的利益，因為它不會為地方機構(gòu)執(zhí)行地方意志提供充分的條件，而適度的行政集權(quán)卻能夠保證政治與行政的協(xié)調(diào)、使得中央的國家意志得以貫徹而地方的利益也會同時反映在國家意志中。（三）法外調(diào)節(jié)機制古德諾認(rèn)為以美國目前的憲法以及政府體制是無法達(dá)成適度控制和適度集權(quán)，那為何美國政府仍然基本上保持了穩(wěn)定與協(xié)調(diào)呢？古德諾指出，這

9、是一種與英國完全不同的法外調(diào)節(jié)機制政黨?！耙拐畢f(xié)調(diào)地運轉(zhuǎn)，就必須找到某種使國家意志的表達(dá)和協(xié)調(diào)一致的辦法。這種辦法在政府體制內(nèi)部不可能找到。所以，必須到政府以外的一些法外的制度中去尋找。事實上，可以在政黨中找到它。政黨不僅擔(dān)負(fù)起了挑選在政府體制理論中是表達(dá)國家意志的機關(guān)的成員，即立法機關(guān)的成員的責(zé)任，而且擔(dān)負(fù)起了挑選執(zhí)行這種意志的人員，即執(zhí)行官員的責(zé)任。政黨必須選擇中央的執(zhí)行官員，因為分權(quán)原則的采用已使他們不受任何有效的立法控制了。政黨必須選擇所有的地方官員，因為行政體制極端分權(quán)的特點使他們不受任何有效的國家（或州）的控制?！闭怯捎诿绹恼h的強大、盡責(zé)以及忠誠才得以解決了美國政治體制的

10、設(shè)計者給后人的巨大難題。（四）美國加強民主和效率協(xié)調(diào)的主攻方向政府體制的改革考慮到政黨在美國政府體制中具有如此重大的作用，古德諾認(rèn)為，必須使美國的政府體制作出某種調(diào)整以正式容納政黨這個現(xiàn)實，發(fā)揮它已有的協(xié)調(diào)功能，制定出政黨的行為規(guī)范，減輕和消除政黨有可能給社會帶來的消極因素。那么，首先，變革美國行政分權(quán)的體制，從而使政黨能對整個政府負(fù)起全責(zé)；其次，有必要對政黨的行為作出規(guī)范，將政黨這個法外的東西吸收到法律以內(nèi)，加以一定的管束，防止政黨將自身變成目的；最后，為了適應(yīng)分解政治問題，從而使政黨對人民的意志更負(fù)責(zé)任的需要，政府體制應(yīng)該采取的另一項改革措施就是“更加經(jīng)常地使用公民投票的方法”?？偟膩碚f，

11、古德諾所給出的一種政府框架：國家意志表達(dá)機構(gòu)、國家意志執(zhí)行機構(gòu)、政黨。政黨是政治與行政的聯(lián)系點，政黨的作用十分重要。古德諾指出，“整體意義上的人民所不信任的政黨必須退出對政府的實際控制；而同樣喪失了黨的信任的領(lǐng)袖，也應(yīng)退出對黨的實際控制。如果這兩條件不存在，政府就不能說是民治的?！币簿褪钦f政黨要對人民負(fù)責(zé)黨魁也要對人民負(fù)責(zé)，這樣才是一個能夠承擔(dān)起協(xié)調(diào)政治與行政的責(zé)任的政黨。歷史評價古德諾政治與行政中的創(chuàng)見性觀點為行政學(xué)的獨立研究與發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)；但同時，他所在時代的歷史局限性也決定了他的行政學(xué)理論必然是不全面的。（一）影響和意義1、它系統(tǒng)地闡釋了政治與行政二分的理論，對于行政學(xué)作為獨立學(xué)科

12、的形成和發(fā)展奠定了理論基礎(chǔ)。它不僅為美國行政學(xué)的發(fā)展作出了創(chuàng)造性的貢獻(xiàn)，還拉開了一個新學(xué)科建立與發(fā)展的序幕。2、古德諾的政治與行政二分法，在否定政治與行政的絕對分離和對立的基礎(chǔ)上，重點論述了政治與行政如何協(xié)調(diào)的問題，突出了政黨在這一過程中的重要作用。3、古德諾的二分法是對“民主與效率”兩種價值關(guān)系早期的有益探索。它們不僅反映了西方資本主義工業(yè)時代的價值訴求，也是現(xiàn)今世界上大部分國家探討的重要主題。（二）理論局限性1、古德諾功能主義的理論視角和經(jīng)驗主義的分析方法具有明顯的時代局限性。它們的運用在很大程度上依賴于社會環(huán)境。一旦外部條件發(fā)生改變，相應(yīng)而生的理論就會顯得不合時宜。2、古德諾對政治行政二

13、分的闡釋和發(fā)揮畢竟只是某一歷史時期和社會環(huán)境的產(chǎn)物，它可以幫助我們從一特殊視角來看待和了解行政學(xué)的發(fā)展，但切忌斷章取義。離開了具體的環(huán)境和條件來談?wù)撜闻c行政的二分問題，只能是毫無意義的。 其實古德諾的二分法猶如韋伯的科層制（或稱官僚制），它是一種“理想類別”，是一種理論對實踐衡量的標(biāo)尺，而現(xiàn)代社會發(fā)展仍然擺脫不了這把尺子。正確理解和評價政治與行政二分這一觀點，既有助于我國行政學(xué)理論的健康發(fā)展，又有助于我國在政府管理實踐中合理地處理政治與行政的關(guān)系。四、我國中央與地方的關(guān)系在看了古德諾的政治與行政之后，這里我論述一下目前我國中央與地方的關(guān)系?！吧嫌姓?，下有對策”、“政令出不了中南?！保悄壳?/p>

14、中央與地方最真實的寫照。地方和中央可以說是在不斷的進行著博弈，而博弈的焦點最近集中于房地產(chǎn)領(lǐng)域產(chǎn)生的經(jīng)濟增長上。隨著市場經(jīng)濟體制的不斷推進，行政分權(quán)是必然的趨勢，因此地方政府掌控著土地出讓、土地租出的生金大權(quán)，所以中央的宏觀調(diào)控措施收效甚微，無法突破地方上盤根錯節(jié)的權(quán)力利益網(wǎng)。然而由地方利益集團創(chuàng)造出的種種民怨、政治壓力都需要中央來承擔(dān)。集體上訪、官員腐敗、監(jiān)管不利等，矛頭紛紛都指向中央。雖然這種中央與地方博弈是市場經(jīng)濟的必然，但是我們也應(yīng)當(dāng)考慮到其他不可忽視的因素。（一）中央領(lǐng)導(dǎo)人的魅力下降。在毛澤東、鄧小平這樣的強力領(lǐng)袖成為歷史之后，中央領(lǐng)導(dǎo)的個人權(quán)威已經(jīng)不足以使得地方官員唯中央馬首是瞻，中央除了控制省部級官員的人事任命之外，缺乏自身的權(quán)威魅力以及更多的有效途徑來保證政令暢通。（二）從經(jīng)濟學(xué)角度而言：地方的權(quán)力來自中央的授予，地方政府受到中央的考核監(jiān)督，這種關(guān)系是一種委托代理關(guān)系。如果中央政策方面有一定的錯誤，可能是沒有全面考慮到地方的利益，而由于制度的缺陷，地方官