07-運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)學(xué) 第7章 運(yùn)輸政策

1、第七章 運(yùn)輸政策第一節(jié) 運(yùn)輸政策概述 第二節(jié) 競(jìng)爭(zhēng)與監(jiān)管第三節(jié) “網(wǎng)運(yùn)分離”與鐵路改革第四節(jié)中國(guó)鐵路改革8/11/20221 本章首先提出運(yùn)輸政策的定義、作用和內(nèi)容，其次以美國(guó)為例探討運(yùn)輸政策的演變過(guò)程，最后通過(guò)介紹我國(guó)交通運(yùn)輸有關(guān)的行業(yè)政策等,探討我國(guó)交通運(yùn)輸政策。8/11/20222第一節(jié) 運(yùn)輸政策概述一、定義：一國(guó)政府為實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期的目標(biāo)而制定的協(xié)調(diào)參與運(yùn)輸活動(dòng)的各個(gè)經(jīng)濟(jì)主體利益關(guān)系的準(zhǔn)則。二、作用：彌補(bǔ)“運(yùn)輸市場(chǎng)失效”合理配置資源及產(chǎn)業(yè)布局促進(jìn)運(yùn)輸合理化保護(hù)環(huán)境8/11/20223三、運(yùn)輸政策的主要內(nèi)容政策目標(biāo)：解決的主要問(wèn)題政策的背景政策手段實(shí)行政策的區(qū)域范圍保證政策實(shí)施的法規(guī)運(yùn)輸建

2、設(shè)規(guī)劃政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)8/11/20224第二節(jié) 競(jìng)爭(zhēng)與監(jiān)管一、美國(guó)的運(yùn)輸政策： “自由監(jiān)管放松管制”二、運(yùn)輸監(jiān)管（regulation）：是政府對(duì)運(yùn)輸業(yè)實(shí)施的特殊管理形式，主要包括，對(duì)運(yùn)輸線路（進(jìn)/出市場(chǎng)）的監(jiān)管、對(duì)運(yùn)價(jià)的監(jiān)管和對(duì)運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管。分類：經(jīng)濟(jì)監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)管、安全監(jiān)管等。8/11/20225三、放松管制的原因可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)理論：可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)是一種由于存在潛在進(jìn)入者的壓力，市場(chǎng)在位者不能獲得超額利潤(rùn)，其定價(jià)和生產(chǎn)資源配置都是有效率的市場(chǎng)。政府失靈：由于個(gè)人的私利、信息不對(duì)稱等原因，政府監(jiān)管也存在難以克服的缺陷。技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件的變化：當(dāng)市場(chǎng)需求擴(kuò)大，生產(chǎn)技術(shù)變化后，自然壟斷的特點(diǎn)就會(huì)變得模

3、糊。8/11/20226四、交通運(yùn)輸競(jìng)爭(zhēng)的分類交通運(yùn)輸?shù)奶娲愤\(yùn)輸方式之間的競(jìng)爭(zhēng)運(yùn)輸方式內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)8/11/20227第三節(jié) “網(wǎng)運(yùn)分離”與鐵路改革一、什么是“網(wǎng)運(yùn)分離”網(wǎng)：路網(wǎng)：線路、橋涵、信號(hào)設(shè)置等運(yùn)：移動(dòng)設(shè)置：機(jī)車、車輛網(wǎng)運(yùn)分離：把具有自然壟斷特征的路網(wǎng)與具有競(jìng)爭(zhēng)特性的列車運(yùn)行分離開(kāi)來(lái)，分別管理，這樣的產(chǎn)業(yè)組織形式叫“網(wǎng)運(yùn)分離”。8/11/20228資產(chǎn)專用性使用壽命管理跨度規(guī)模經(jīng)濟(jì)公益性路網(wǎng)強(qiáng)長(zhǎng)大強(qiáng)強(qiáng)列車運(yùn)行弱中等小較強(qiáng)較強(qiáng)8/11/20229二、歐盟“網(wǎng)運(yùn)分離”的背景瑞典：1988年開(kāi)始網(wǎng)運(yùn)分離政策，1992年基本完成運(yùn)營(yíng)公司從線路基礎(chǔ)設(shè)施投資債務(wù)中解脫出來(lái)，成為市場(chǎng)主體（企業(yè)）線路

4、基礎(chǔ)設(shè)施公司：線路使用費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)貼歐盟91/440:以指令的方式推進(jìn)網(wǎng)運(yùn)分離減少鐵路的補(bǔ)貼使運(yùn)營(yíng)企業(yè)更好地面向市場(chǎng)促進(jìn)歐共體經(jīng)濟(jì)一體化實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的要求8/11/202210三、主要國(guó)家的模式1）英國(guó)：1993年底開(kāi)始，1995年基本完成分解為120家新的公司，1個(gè)全國(guó)性的路網(wǎng)公司，25個(gè)客運(yùn)特許公司，6個(gè)貨運(yùn)公司，3個(gè)機(jī)車車輛租賃公司，若干線路、機(jī)車車輛維修公司私有化8/11/2022112）德國(guó)：1993年立法“鐵路重組議案”，1994年1月1日生效實(shí)施東西德鐵路財(cái)產(chǎn)合并企業(yè)領(lǐng)域和公共領(lǐng)域分開(kāi)分成四個(gè)部分，長(zhǎng)途客運(yùn)、地方客運(yùn)、貨運(yùn)、基礎(chǔ)設(shè)施（線路、車站和服務(wù)）成立控股公司：長(zhǎng)途客運(yùn)、地方

5、客運(yùn)、貨運(yùn)、線路、車站8/11/2022123）法國(guó)：小路網(wǎng)公司模式。1997年2月13日頒布改革鐵路運(yùn)輸業(yè)，成立“法國(guó)鐵路網(wǎng)公司”公共機(jī)構(gòu)的政令。把國(guó)鐵分為：路網(wǎng)公司RFF具有工商性質(zhì)的國(guó)家公共機(jī)構(gòu)：代表政府、擁有路網(wǎng)的產(chǎn)權(quán)國(guó)有鐵路公司SNCF國(guó)有大型企業(yè)8/11/202213資本市場(chǎng)RFF地方政府政府SNCF注資償還投資/補(bǔ)貼線路使用費(fèi)投資/補(bǔ)貼委托費(fèi)8/11/202214RFF制定投資程序、網(wǎng)絡(luò)管理、維修計(jì)劃RFF將路網(wǎng)使用權(quán)授予運(yùn)營(yíng)者SNCF路網(wǎng)運(yùn)用管理委托給SNCFSNCF的成本更加透明SNCF商業(yè)化運(yùn)行RFF：政府與企業(yè)層面的分工8/11/202215四、效果與問(wèn)題效果：運(yùn)輸市場(chǎng)活

6、力提高，運(yùn)量增加。提高生產(chǎn)率。成本清晰、補(bǔ)貼清晰、管理有序。政府補(bǔ)貼減少。問(wèn)題：網(wǎng)運(yùn)協(xié)調(diào)問(wèn)題安全事故問(wèn)題能夠引入競(jìng)爭(zhēng)私有化的前景定價(jià)系統(tǒng)十分困難8/11/202216第四節(jié) 中國(guó)鐵路改革一、中國(guó)鐵路的基本特點(diǎn)：大規(guī)模、高密度、高速增長(zhǎng)發(fā)展不能滿足運(yùn)輸需求（滯后）：大陸型國(guó)家，東西跨度5400km，南北5200km；大部分是重質(zhì)貨流；路網(wǎng)薄弱；特征：總量不足、質(zhì)量不高、分布不均、干線瓶頸。投資渠道單一高度集中統(tǒng)一指揮8/11/202217二、鐵路改革的約束條件改革與建設(shè)發(fā)展并重鐵路的規(guī)模特征資產(chǎn)專用性一體化特征網(wǎng)絡(luò)特征8/11/202218三、理論界提出的基于“網(wǎng)運(yùn)分離”模式的中國(guó)鐵路運(yùn)輸業(yè)重組

7、方案方案一：“上下分離”方案。 歐洲及其他一些發(fā)達(dá)國(guó)家近年來(lái)鐵路改革的經(jīng)驗(yàn)是在上部運(yùn)輸公司間引入競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)行政企分開(kāi)。 “上下分離”具體來(lái)說(shuō)就是將國(guó)家鐵路總公司“上下分離”成鐵路運(yùn)輸總公司和鐵路線路總公司，分別作為上部運(yùn)輸集團(tuán)公司的投資主體和下部線路集團(tuán)公司的投資主體。8/11/202219 具體到中國(guó)的情況，就是以現(xiàn)有的14個(gè)鐵路局為基礎(chǔ)組建全國(guó)性的鐵路運(yùn)輸總公司，擁有現(xiàn)有的機(jī)車車輛等運(yùn)輸設(shè)備和貨場(chǎng)等國(guó)有資產(chǎn)；按專業(yè)性經(jīng)營(yíng)原則并考慮經(jīng)濟(jì)區(qū)域等地理因素組建為各鐵路運(yùn)輸上部公司。 實(shí)行上下分離后，上部各運(yùn)輸公司直接面對(duì)市場(chǎng)，向市場(chǎng)爭(zhēng)取和承攬運(yùn)輸業(yè)務(wù)，下部各線路公司以收取上部公司線路使用費(fèi)和其他服務(wù)

8、費(fèi)為本企業(yè)的主要收入，兼營(yíng)其他多元化業(yè)務(wù)。8/11/202220 這種方案最顯著的特點(diǎn)是有利于促進(jìn)行業(yè)內(nèi)部形成一定程度的競(jìng)爭(zhēng)，有利于鐵路建設(shè)與鐵路運(yùn)營(yíng)職能的分開(kāi)，各運(yùn)輸企業(yè)之間可以自主運(yùn)輸結(jié)算。 然而，這個(gè)方案將一個(gè)全路性控股公司改為“上下分離”的兩個(gè)全路性控股公司?！吧舷路蛛x”后的控股公司仍然是“全行業(yè)性質(zhì)的，因此仍然不可能形成充分而公平的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)。8/11/202221方案二：“上下合一”方案。 “上下合一”方案是依據(jù)美國(guó)加拿大式的鐵路運(yùn)營(yíng)和管理體制，以大型縱向和橫向同時(shí)一體化以及經(jīng)理制度為特征的改革模式。 8/11/202222 以此為基礎(chǔ)的方案設(shè)計(jì)為由鐵道部相關(guān)部門(mén)分離合并組建的國(guó)家

9、鐵路總公司，它將進(jìn)一步接受國(guó)家終極所有權(quán)管理部門(mén)的授權(quán)，代表國(guó)家行使鐵路國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的授權(quán)主體職能。在國(guó)家鐵路總公司之下，以產(chǎn)權(quán)為紐帶組建鐵路運(yùn)輸集團(tuán)公司、鐵路建設(shè)投資公司及各專業(yè)性總公司，以下再建立母子公司結(jié)構(gòu)，從事各系統(tǒng)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。8/11/202223 “上下合一”方案被認(rèn)為是對(duì)鐵道部震動(dòng)較小、鐵道部的改革成本也較小的比較現(xiàn)實(shí)的方案，因而取得了包括不少業(yè)內(nèi)人士的贊同，然而這種“上下合一”的方案以組建全行業(yè)控股公司為改革的目標(biāo)模式，在短期內(nèi)盡管可以解決政資分開(kāi)和政企分開(kāi)的問(wèn)題，卻并不符合實(shí)現(xiàn)充分而公平的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的原則。8/11/202224 上述兩種方案反映了不同研究者對(duì)中國(guó)鐵路

10、壟斷競(jìng)爭(zhēng)性質(zhì)以及技術(shù)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的認(rèn)識(shí)差異。而實(shí)際上重構(gòu)中國(guó)鐵路運(yùn)輸業(yè)的組織結(jié)構(gòu)，其核心類似于中國(guó)電力、電信等自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革中的“橫切”與“豎切”的取舍組合問(wèn)題。8/11/202225 所謂“橫切”，是將物理網(wǎng)絡(luò)按區(qū)域劃分為功能相同的幾大塊，彼此間展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)；“豎切”則是按不同的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，縱向劃分成幾家獨(dú)立的公司。具體對(duì)鐵路運(yùn)輸業(yè)而言，“橫切”是按區(qū)域或線路組建若干鐵路公司或干線公司；“豎切”則根據(jù)路網(wǎng)、貨運(yùn)、客運(yùn)的不同業(yè)務(wù)種類組建獨(dú)立的路網(wǎng)公司和運(yùn)輸公司。8/11/202226四、可能的方案(1)中國(guó)鐵路運(yùn)輸總公司，下設(shè)14個(gè)區(qū)域性子公司，若干客運(yùn)、貨運(yùn)專業(yè)公司。(2)組建三個(gè)客貨網(wǎng)合一的區(qū)

11、域性鐵路公司，組建國(guó)家鐵路控股公司。(3)一個(gè)路網(wǎng)公司，若干客運(yùn)公司和貨運(yùn)公司。(4)混合模式8/11/202227 2000年后的三年間，鐵路改革陸續(xù)出臺(tái)了多個(gè)方案，其中最引人注目的就是2001年由原鐵道部部長(zhǎng)傅志寰力推的“ 網(wǎng)運(yùn)分離”。網(wǎng)運(yùn)分離參考的主要是英國(guó)的鐵路運(yùn)營(yíng)和管理體制， 將路網(wǎng)與運(yùn)輸分離， 分別組建公司， 成為投資主體，通過(guò)在運(yùn)輸公司間引入競(jìng)爭(zhēng)提高效率。 五、 網(wǎng)運(yùn)分離模式改革未進(jìn)一步實(shí)施的原因分析8/11/202228 當(dāng)時(shí)方案的基本設(shè)想是以現(xiàn)有的14 個(gè)鐵路局為基礎(chǔ)組建幾家大的鐵路客運(yùn)和貨運(yùn)公司，擁有現(xiàn)有的機(jī)車車輛等運(yùn)輸設(shè)備和貨場(chǎng)等國(guó)有資產(chǎn)，直接面向市場(chǎng)承攬運(yùn)輸業(yè)務(wù)。同時(shí)鐵路路網(wǎng)剝離出來(lái)成立一家全國(guó)性的路網(wǎng)公司，負(fù)責(zé)路網(wǎng)的建設(shè)、保養(yǎng)和鐵路調(diào)度。8/11/202229 但第一步客運(yùn)公司成立后，很快和車站、調(diào)度產(chǎn)生各種矛盾。分開(kāi)結(jié)算打破了原有的利益格局， 最簡(jiǎn)單的一個(gè)表現(xiàn)是， 客運(yùn)公司希望乘客上車補(bǔ)票，而車站則嚴(yán)防死守，無(wú)票堅(jiān)決不準(zhǔn)上車。 不僅如此，客運(yùn)公司同鐵路局的沖突也逐步升級(jí)。 8/11/202230 對(duì)于鐵路原本就不足的運(yùn)力來(lái)說(shuō)， 這些不同經(jīng)濟(jì)部門(mén)之間的扯皮無(wú)異于雪上加霜。 盡管“ 網(wǎng)運(yùn)分離”方案被各界認(rèn)為是有創(chuàng)新的可行方案， 但從2002年下半年開(kāi)始，全國(guó)的客運(yùn)公司陸續(xù)完成撤銷工作。代表世界主流的改革方向，但是在要確保正常運(yùn)營(yíng)的前提下，最終被決策層擱置