社區(qū)實(shí)有人口信息管理的調(diào)研與思考

1、社區(qū)實(shí)有人口信息管理的調(diào)研與思考以長(zhǎng)寧區(qū)新華街道為例2、信息采集特點(diǎn)。（1）人口流動(dòng)性大，人戶分離現(xiàn)象嚴(yán)重。市社區(qū)人口管理是社會(huì)管理的基礎(chǔ)，是維護(hù)社會(huì)安全穩(wěn)定的基石。在“以人為本”和“屬地化管理”等工作理念的指導(dǎo)下，社區(qū)人口管理已由“戶籍人口 ”拓展到“實(shí)有人口” O所謂“社區(qū)實(shí)有人口”是指包括居住在轄區(qū)內(nèi)的本市戶籍人口、 外省市來(lái)滬人口、境外人口在內(nèi)的社區(qū)實(shí)際居住人口O隨著改革開放 的不斷 深 入 和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，上海外來(lái)流動(dòng)人口不斷增加，滬籍人口人戶分離現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，社區(qū)社會(huì)治安、就業(yè)救助、計(jì)劃生育與人口發(fā)展等管理與服務(wù)工作，迫切需要及時(shí)而準(zhǔn)確的掌握實(shí)有人口的基礎(chǔ)信息，因此，社區(qū)實(shí)有

2、人口的信息采集、管理、維護(hù)工作越來(lái)越顯示出其強(qiáng)大的基礎(chǔ)性作用。今年上半年，我們新華人大代表組，就加強(qiáng)社區(qū)實(shí)有人口信息采集和管理工作，數(shù)次組織市、區(qū)人大代表到區(qū)公安分局、人口辦、信息委、華陽(yáng)街道、仙霞街道等部門進(jìn)行了走訪與調(diào)研，多次召開座談會(huì)聽取意見，現(xiàn)匯報(bào)如下:一、基本情況1、人口分布情況。新華街道地處上海西南，長(zhǎng)寧區(qū)東南部，轄區(qū)面積2. 2平方公里。截至2 0 0 8年6月，新華街道共有實(shí)有人口 8.1 8萬(wàn)人，其中人在戶在人口3 .9萬(wàn)人，占47. 7%，滬籍人在戶不在人口2 . 5萬(wàn)人，占30.6%，外省市來(lái)滬人口1 . 4 萬(wàn)人，占 1 7.1%，境外來(lái)滬人口0.38萬(wàn)人，占 4. 6

3、%O另有滬籍戶在人不在人口 2. 1萬(wàn)人， 上海高校畢業(yè)生就業(yè)指導(dǎo)中心有集體戶口3 .5萬(wàn)人場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展及戶籍制度的淡化，大大促進(jìn)了人口流動(dòng)和人戶分離，以2 0 0 8 年6月份數(shù)據(jù)為例，新華社區(qū)外省市來(lái)滬人口與境外人口共計(jì)1 .78萬(wàn)人，占社區(qū)實(shí)有人口的21.7% ；除高校集體戶口外，有本市人戶分離人口 4 . 6萬(wàn)人。據(jù)街道外口辦統(tǒng)計(jì)，新華社區(qū)一年有近1 . 2萬(wàn)人次的流入流出，人口的高流動(dòng)性，給社區(qū)人口信息的采集與及時(shí)更新帶來(lái)了高要求。（2）人口類型多，信息需求量大。在社區(qū)人口管理和服務(wù)中，涉及人的類型很多，有老年人、育齡婦女、困難人群、統(tǒng)戰(zhàn)人士、殘疾人、刑釋解教人員粗略估算就達(dá)20

4、多大類,且每一大類中還可能細(xì)分不同的小類。所以至今沒有也不可能有一個(gè)信息系統(tǒng)能涵蓋一個(gè)人的所有屬性，沒有一次采集可以將一個(gè)人的所有信息都采集全。（3 ）業(yè)務(wù)工作不斷深化，數(shù)據(jù)采集內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)不確定性強(qiáng)。社會(huì)的發(fā)展以及管理理念的不斷深化，致使公共管理部門對(duì)人口的信息需求不斷發(fā)生變化，采集表的字段很難統(tǒng)一。例如：在今年6月上海市老齡委開展的老年人康復(fù)服務(wù)需求調(diào)查表中，“婚姻1狀況”字段在原來(lái)常規(guī)選項(xiàng)的基礎(chǔ)上新增了 “再婚”、分居”兩種選項(xiàng)，“就業(yè)情況”字段也新增了 “退休后返聘”選項(xiàng)。社區(qū)人口信息數(shù)據(jù)采集的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)不確定性很強(qiáng)，給人口信息的采集和維護(hù)、管理帶來(lái)一定的困難。2、信息采集組織機(jī)構(gòu)。2

5、0 0 6年長(zhǎng)寧區(qū)人口辦成立，行政隸屬于區(qū)府辦，主要負(fù)責(zé)區(qū)實(shí)有人口數(shù)據(jù)庫(kù)的管理，區(qū)實(shí)有人口信息采集工作的組織、考核和檢查，以及區(qū)政府各職能部門人口信息的協(xié)調(diào)與整合。同年，在區(qū)人口辦的指導(dǎo)下，新華街道人口辦成立，行政隸屬于街道綜治辦。人員配置上，由綜治辦主任兼任主任，由派出所副所長(zhǎng)兼任副主任，有2名工作人員負(fù)責(zé)日常工作，1名為原綜治辦人員，1名為聘用人員，另行政辦信息化工作人員負(fù)責(zé)做好信息技術(shù)支持。它的主要工作任務(wù)是負(fù)責(zé)組織落實(shí)轄區(qū)人戶分離人員及外省市來(lái)滬人員的信息采集和管理。3、信息采集機(jī)制。2 0 0 6年長(zhǎng)寧區(qū)建立了區(qū)級(jí)實(shí)有人口數(shù)據(jù)庫(kù)，并建立了公安戶籍信息的導(dǎo)入更新機(jī)制，且境外人口信息由公

6、安負(fù)責(zé)采集，故針對(duì)該庫(kù)，社區(qū)人口信息采集的重點(diǎn)是外省市來(lái)滬人口和人戶分離人口中的人在戶不在人口。在街道人口辦的組織實(shí)施下，新華街道在居民區(qū)層面成立信息采集工作小組，形成了以塊長(zhǎng)牽頭，房屋協(xié)管員為主要專業(yè)力量，社區(qū)民警配合的人口基本信息發(fā)現(xiàn)、米集機(jī)制。滬鏟人并:口小在人:外省布士滬火I:實(shí)有人口信息采集圖二、主要問(wèn)題盡管實(shí)有人口信息管理工作在區(qū)街層 面有所 推進(jìn)，形成了初步組織架構(gòu)和米集機(jī)制，但在管理和實(shí)際操作中還存在一些問(wèn)題，主要如下:1、多頭管理，重復(fù)采集。隨著“服務(wù)型政府”建設(shè)的深入推進(jìn)，政府各職能部門對(duì)人口信息的需求變得越來(lái)越迫切，都需要及時(shí)地掌握鮮活、準(zhǔn)確的人口數(shù)據(jù)信息。政府各 職能部

7、 門往 往通過(guò)下發(fā)各類表格或開發(fā)相關(guān)業(yè)務(wù)軟件系統(tǒng)讓基層干部進(jìn)行數(shù)據(jù)采集和錄入。新華街道雖然在人口辦的組織下進(jìn)行了實(shí)有人口信息采集，但由于它采集的主要是人的基礎(chǔ)信息,不能滿足其他職能部門對(duì)人口專業(yè)信息的需要，所以目前新華街道每個(gè)居委會(huì)需填寫的各類人口采集表和月報(bào)、季報(bào)、年報(bào)表仍達(dá)2 0多張；為滿足相關(guān)職能部門工作的開展，在2008年上半年期間新：華街:道就先后發(fā)動(dòng)居委干部開展了 3次大規(guī)模的人口信息的普查與排摸。這樣的“多頭管理、重復(fù)采集”給基層工作者帶來(lái)了很大的工作量和工作壓力，浪費(fèi)了大量的人力、物力。2、信息資源不:共享隨著電子政務(wù)的普及，上世紀(jì)90年代開始，政府各部門根據(jù)本部門工作需要分別

8、建起了有關(guān)人口的信息系統(tǒng)。以新華街道為例，目前正在使用的各條塊部門建立的人口信息系統(tǒng)就達(dá)2 5個(gè)，其中市級(jí)部門的有1 8個(gè)，區(qū)級(jí)部門建立的有5個(gè)，街道自行開發(fā)的有2個(gè)。但是這些信息系統(tǒng)都是相互獨(dú)立、不聯(lián)通的，條與條、條與塊之間的信息不能共享,變成了 一個(gè)個(gè)信息“孤島”。長(zhǎng)期以來(lái),社區(qū)各街鎮(zhèn)雖然一直在采集著各類人口信息，卻無(wú)法及時(shí)、新華街道人口 4管理相關(guān)軟件F系統(tǒng)調(diào)查匯總表序號(hào)使用部門軟件系統(tǒng)名稱市/區(qū) /街道序號(hào)使用部門軟件系統(tǒng)名 稱市/區(qū) /街道1社區(qū)事務(wù)受理服務(wù) 中心勞保業(yè)務(wù)系統(tǒng)市14社?？?0歲以上獨(dú)居老人數(shù)據(jù) 庫(kù)市2民政救助管理系統(tǒng)市15組織科黨員黨組織 管理信息系 統(tǒng)市3民政支內(nèi)回

9、滬管理系統(tǒng)市16中國(guó)共產(chǎn)黨基本信息管理系統(tǒng)（CCPA）（單機(jī)版）市4社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)系統(tǒng)（低收入廉租房）市17黨員信息平臺(tái)街道5民政救災(zāi)捐贈(zèng)業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)市18可享受離休 待遇干部信 息管理系統(tǒng)市65. 12汶川地震來(lái)滬人員救助管理平臺(tái)市19計(jì)生辦人口與計(jì)劃生育綜合管理信息系統(tǒng)市7“一 口上下，社會(huì)救助信息系統(tǒng)區(qū)20統(tǒng)戰(zhàn)統(tǒng)戰(zhàn)人士信息系統(tǒng)區(qū)8社?？呔幼?證信息管理系 統(tǒng)市21工會(huì)工會(huì)幫困工作管理系統(tǒng)市9醫(yī)療保險(xiǎn)信息 系統(tǒng)事務(wù)管理 系統(tǒng)市22團(tuán)工委會(huì)員及青少年志愿者管理系統(tǒng)區(qū)1社區(qū)一門式服區(qū)2武裝民兵工作管市完整地獲取人口信息對(duì)社區(qū)管理與服務(wù)造成了諸多不便。0務(wù)系統(tǒng)3部理系統(tǒng)（獨(dú)立錄入版）11綜治

10、辦實(shí)有人口綜合服務(wù)管理系統(tǒng)區(qū)24兵役工作管 理信息系統(tǒng) 兵役登記子 系統(tǒng)（單機(jī) 版）市12刑釋解教人員信息管理系統(tǒng)（單機(jī)版）市25街道實(shí)有人口數(shù)據(jù)庫(kù)街道13社區(qū)矯正系統(tǒng)（單機(jī)版）市3、數(shù)據(jù)庫(kù)缺乏應(yīng)用。04年長(zhǎng)寧區(qū)各街鎮(zhèn)都已建立了實(shí)有人口數(shù)庫(kù)，但與人口有關(guān)的各項(xiàng)業(yè)務(wù)都仍然只能使用各條線部門的信息系統(tǒng)，圍繞這個(gè)庫(kù)并沒有建立有價(jià)值的應(yīng)用業(yè)務(wù)，沒有業(yè)務(wù)應(yīng)用的支持，信息采 集與維 護(hù)就缺乏動(dòng)力，所以在進(jìn)行了 一次大規(guī)模的信息采集后，數(shù)據(jù)庫(kù)數(shù)據(jù)就基本沒有更新。無(wú)怪乎有專家說(shuō)，“數(shù)據(jù)庫(kù)建成時(shí)，就是其死亡之時(shí)”，造成了政府大量財(cái)力、物力、人力的浪費(fèi)。三、原因分析實(shí)有人口信息管理之所以出現(xiàn)投入多應(yīng)用少、工作量大

11、、效率低的問(wèn)題，主要有法律、機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)等方面的原因：1、缺少法律法規(guī)的支:撐。當(dāng)前世界各國(guó)對(duì)人口信息資源都非常重視，尤其是歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家，更是把它作為一種戰(zhàn)略資源加以利用和保護(hù)，對(duì)人口信息的開發(fā)嚴(yán)加控制，并通過(guò)各種法律和行政手段進(jìn)行限制。但是目前在我國(guó)關(guān)于人口信息管理的法律法規(guī)存在嚴(yán)重缺失，對(duì)人口信息管理的牽頭主體、信息系統(tǒng)的開發(fā)、信息數(shù)據(jù)的共享等均 無(wú)明確 法律規(guī)定和約束，所以導(dǎo)致了各部門根據(jù)各自業(yè)務(wù)需求盲目開發(fā)信息系統(tǒng)，造成了重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)。另外，對(duì)于人口信息采集的主體的法律地位、采集對(duì)象的法律義務(wù)等雖在部份地方性規(guī)章，如上海市居住證暫行規(guī)定、上海市居住房屋租賃管理實(shí)施辦法等中有所提及

12、，但由于缺少?gòu)?qiáng)有力的制約措施，處罰力度不大，且多為針對(duì)外來(lái)人口的，對(duì)實(shí)有人口采集缺乏權(quán)威的規(guī)定，容易引起關(guān)于信息采集工作合法性的爭(zhēng)議，進(jìn)而使信息米集工作難度增大且采集來(lái)的信息的準(zhǔn)確性、有效性也難以保障O2、人口信息管理機(jī)制不健全。目、八 刖，我國(guó)的人口管理工作分散在很多政府職臺(tái)戶 能部門,隨著信息化技術(shù)的發(fā)展與普及，各職能部門如公安、計(jì)生、民政、勞動(dòng)、社保、衛(wèi)生等紛紛通過(guò)建立各自的人口信息系統(tǒng),開展就其責(zé)權(quán)范圍內(nèi)的人口管理和服務(wù)工作，既提高了行政工作效率又方便了廣大百姓O但是，由于部門之間缺少統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)和有效的整合,且在信息系統(tǒng)建設(shè)中普遍存在縱強(qiáng)橫弱現(xiàn)象，致使各業(yè)務(wù)資源分散互不相通，只能實(shí)現(xiàn)部

13、門或行業(yè)內(nèi)部的資源共享缺乏有效的橫向資源共享機(jī)制，所以就出現(xiàn)了之、八 刖提到的一個(gè)街鎮(zhèn)同時(shí)使用2 0多個(gè)信息系統(tǒng)的現(xiàn)象，不僅造成了信息的重復(fù)采集，浪費(fèi)了大量的人力物,力,也導(dǎo)致了街鎮(zhèn)辛苦采集了信息，卻得不到信息的尷尬局面給社區(qū)管理與服務(wù)帶來(lái)了阻礙O這種傳統(tǒng)的人口信息管理方式已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)化的人口集成應(yīng)用管理與服務(wù)的需求,從長(zhǎng)遠(yuǎn)看是不利于整個(gè)國(guó)家的人口管理發(fā)展的O3、缺少統(tǒng)一-的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。到目、八 刖為止，市信息委等權(quán)威部門并沒有對(duì)于人口信息系統(tǒng)開發(fā)制定一個(gè)統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)加以規(guī)范，且由于各區(qū)縣、各部門在人口信息系統(tǒng)建設(shè)的起點(diǎn) 八、管理的體制上都所有不同參與開發(fā)的技術(shù)公司也不同，導(dǎo)致各信息系統(tǒng)在

14、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)-據(jù)質(zhì)量、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)上都存在著較大的差異。比如有關(guān)人的“文化程度”、“就業(yè)狀態(tài)”、“宗教信仰”等字段，在各系統(tǒng)中的描述標(biāo)準(zhǔn)都不盡相同給平臺(tái)之間制作數(shù)據(jù)接口，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)交換設(shè)置了障礙O又如在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)上,存在:政:務(wù)外網(wǎng)連接、專網(wǎng)連接、VPN連接等不同的方式O這些差異都給各信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)對(duì)接帶來(lái)了很大的困難,造成現(xiàn)有人口信息體系的重復(fù)建設(shè)、信息資源不能共享等弊端O目、八 刖,長(zhǎng)寧區(qū)區(qū)街兩級(jí)實(shí)有人口數(shù)據(jù)庫(kù)已建立，正是由于開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一遲遲未建立數(shù)據(jù)接口，未能實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享O四、幾點(diǎn)建議實(shí)有人口信息管理是社會(huì)管理的基礎(chǔ)，人口信息資源是重要的戰(zhàn)略資源為了推進(jìn)實(shí)有人口信息的管：理工作，我們提出如下建

15、議：1、建立權(quán)威的管理機(jī)構(gòu)Io實(shí)有人口信息工作是一個(gè)跨部門的系統(tǒng)工作,必須加強(qiáng)整體規(guī)劃和綜合協(xié)調(diào)的力度，建議建立由市長(zhǎng)總牽頭，市府辦公廳、市信息委共同參與組織日常工作的市人口信息管理辦公室,加強(qiáng)實(shí)有人口信息管理的頂層設(shè)計(jì)，逐步整合公安、計(jì)生、民政、勞動(dòng)、社保、衛(wèi)生、教育等部門的人口信息資源，建立市、區(qū)、街三級(jí)人口信息資源共享數(shù)據(jù)庫(kù)O努力構(gòu)建“以戶籍信息為基礎(chǔ)，居住證信息為補(bǔ)充”、“條業(yè)務(wù)采集，塊綜合應(yīng)用”的人口信息管理新格局。2、構(gòu)建良好的責(zé)任體系。建1義在實(shí)有人口韋言息白勺采集與管理上，要構(gòu)建良好的責(zé)任體系。要充分發(fā)揮條線部門的專業(yè)性和法定性優(yōu)勢(shì)如，人的基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)要以公安戶籍信息為準(zhǔn)，人的

16、綜合信息和業(yè)務(wù)信息要以專業(yè)對(duì)口部門的信息為準(zhǔn)，要堅(jiān)持“唯一數(shù)據(jù)產(chǎn)生源”原則，確保信息的權(quán)威性、法定性。同時(shí)，要充分發(fā)揮街鎮(zhèn)的綜合性和基礎(chǔ)性優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持“以房管人、以證管人”，重點(diǎn)八、抓好人口信息的及時(shí)發(fā)現(xiàn)、錄入、更新機(jī)制及維護(hù)激勵(lì)機(jī)制。條線部門與街鎮(zhèn)互為補(bǔ)充，真正實(shí)現(xiàn)信息的“一次采集，多次使用”、“一口采集多口使用”。3、制I定健全的1法律法規(guī)0建議組織專門力量研究，并通過(guò)人大立法制定、兀善一系列相關(guān)實(shí)有人口信息管理的法律法規(guī)。如，以法律的形式明確實(shí)有人口信息管理的牽頭管理部門，提高其綜合協(xié)調(diào)整合的法律地位，各職能部門要服從其對(duì)人口信息資源的統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)；以法律的形式明確人口信息采集的主體和對(duì)

17、象的法定權(quán)利和義務(wù)，既要保護(hù)公民個(gè)人信息的安全和隱私，又要保證政府部門能夠獲取其責(zé)權(quán)范圍內(nèi)的有效的人口信息。兀善居住證暫行規(guī)定，賦予居住:證:更:多的配套:功能，把“政府盯著辦”變?yōu)椤皝?lái)滬人員搶著辦”，提高辦證率O修訂上海市居住房屋租賃管理實(shí)施辦法，取消租賃合同備案費(fèi)用，實(shí):現(xiàn)i以,稅,代1費(fèi)提:高備案積極性，加強(qiáng)對(duì)房屋中介的管控，對(duì)租而不管、不配合登記的房東加強(qiáng)處罰力度?？傊ㄟ^(guò)健全法律法規(guī)，更好更有效地為實(shí)有人口服務(wù)管理工作提供支撐，實(shí)現(xiàn)有法可依。4、制1定統(tǒng)一的1技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；O建議由市人口辦牽頭，制定一個(gè)全市統(tǒng)一的人口信息系統(tǒng)建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，做到網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)統(tǒng)一，在數(shù)據(jù)交換層面必須做到數(shù)據(jù)定義、格式的統(tǒng)一，各業(yè)務(wù)部門開發(fā)信息系統(tǒng)必須遵循該標(biāo)準(zhǔn)，為各信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)共享奠定基礎(chǔ)，減少因開發(fā)單位不同造成利益沖突。5、建立完善的1共享機(jī)制1 O建議在統(tǒng)一監(jiān)督管理、統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的原則下，建立統(tǒng)一的信息共享機(jī)制。人口信息共享是跨部門的工程各政府部門要協(xié)同工作O人口信息應(yīng)當(dāng)在直接產(chǎn)生于管理和服務(wù)流程中，要遵照“唯一數(shù)據(jù)產(chǎn)生源”的基本原則，制定數(shù)據(jù)交換規(guī)范。每個(gè)部門有義務(wù)對(duì)其維護(hù)信息的變更情況及時(shí)通過(guò)交換平臺(tái)發(fā)布到各個(gè)相關(guān)部門，同時(shí)各部門也有權(quán)利通過(guò)信息平臺(tái)獲得其它部門提供的相關(guān)信息及這些信息的變更情況。從而打