法律知識研究檢察機關提起民事訴訟的若干問題

1、.：.；省人民政府水行政主管部門建立水土堅持監(jiān)測網(wǎng)絡，對全省水土流失動態(tài)進展監(jiān)測、預告，省人民政府定期將監(jiān)測、預告情況予以公告?？h級以上人民政府水行政主管部門及其所屬的水土堅持監(jiān)視管理機構，該當建立執(zhí)法檢察機關提起民事訴訟的假設干問題研討李中和 耿曉東 宋旺興我國憲法規(guī)定人民檢察院為國家的法律監(jiān)視機關。在民事訴訟中，檢察機關的法律監(jiān)視作用集中表達為檢察機關有按照審問監(jiān)視程序提起抗訴的權益。對檢察機關能否以原告資歷提起訴訟的問題未作明確規(guī)定。實際中，檢察機關以原告身份提起了大量的民事訴訟，法院對此態(tài)度不一，有的法院予以立案并作出了實體判決;有的法院雖予立案但立案后又駁回了起訴;有的法院那么不予立

2、案。這不僅人為添加了法檢兩院的矛盾，而且更引起了人們思想上的不同認識和實際中的混亂。筆者以為，自創(chuàng)世界各國的勝利閱歷，授權檢察機關就特定的民事糾紛提起訴訟，勢在必行。但在目前立法背景下，在民事訴訟法未修正之前，檢察機關暫不宜提起民事訴訟。本文試就此問題作一討論，以期拋磚引玉。一、 世界各國對檢察機關提起民事訴訟的立法規(guī)定無論大陸法系還是英美法系，或前蘇聯(lián)等社會主義國家，大都規(guī)定了檢察機關提起民事訴訟的制度。法國是最早規(guī)定檢察機關提起民事訴訟制度的國家之一。中世紀的法國就以成文法律方式規(guī)定了檢察制度。法國資產(chǎn)階級政權建立后，檢察制度得以延續(xù)并進一步開展和完善。1804年的世界上第一部資產(chǎn)階級民法

3、典拿破侖法典就規(guī)定，檢察官可以提起或參與民事訴訟。1806年法國民事訴訟法典也詳細規(guī)定了檢察機關對民事活動干涉的職權?，F(xiàn)行的法國新民事訴訟法典對檢察院作為當事人進展訴訟，也作了詳細規(guī)定。德國和日本也都確定了檢察院就特定的民事糾紛提起訴訟的制度。日本的民事訴訟深受法國的影響，在民訴法中賦予了檢察機關廣泛的權益。在德國，聯(lián)邦最高檢察官作為聯(lián)邦公共利益的代表人，有權參與民事和行政訴訟。在美國，檢察官是政府的代表，代表政府行使訴訟權益，對涉及政府利益和公共利益的案件，提起、參與訴訟，出席法庭，維護政府和公共利益。在訴訟中，檢察官可以是原告，也可以是被告，以為判決有錯誤的可以上訴。前蘇聯(lián)和各加盟共和國民

4、事訴訟法規(guī)定，檢察長從維護國家、社會利益或維護公民的權益和法律保證的利益出發(fā)，有權提起訴訟或在訴訟的任何階段參與訴訟，可以按照審問監(jiān)視程序提出抗訴。蘇聯(lián)解體后，俄羅斯廢除了這些規(guī)定。但在其后公布的俄羅斯仲裁組織法中又規(guī)定了檢察機關有權對法院的判決進展監(jiān)視，提出抗訴。受前蘇聯(lián)的影響，其他東歐社會主義國家也有類似的規(guī)定。二、 我國的檢察機關提起民事訴訟的歷史概略在我國，檢察機關提起民事訴訟的歷史最早可以追訴到清朝末年。1910年清政府公布的規(guī)定了各級檢察官在民事方面有權作為當事人進展訴訟。清政府垮臺后，民國時期檢察官參與民事訴訟制度仍沿襲舊制。新中國成立后，1949年12月公布的對人民檢察署的職權

5、、人員任免等作了詳細規(guī)定。1954年的第40條也規(guī)定：人民檢察院對于人民法院的審問活動能否合法監(jiān)視;對于有關國家和人民利益的重要民事案件有權提起訴訟或參與訴訟。但在文革時期，檢察任務和檢察制度遭到了嚴重破壞，尤其是民事檢察方面。從此就根本上停頓了檢察機關參與民事訴訟的活動。人民檢察院重建后，1979年中沒有關于檢察院提起和參與民事訴訟的制度。中也沒有對檢察院提起民事訴訟進展規(guī)定。對檢察機關提起民事訴訟的權益同樣未作出規(guī)定，僅規(guī)定了檢察機關根據(jù)民訴法第185條的規(guī)定對生效的判決、裁定提起抗訴。三、檢察機關提起民事訴訟的根據(jù)(一)檢察機關提起民事訴訟與民事糾紛的性質、特點并不違背，并非是對當事人處

6、分權的干涉，且對當事人處分權進展適當干涉也是世界各國的通例。民事糾紛是私權糾紛，貫徹意思自治的原那么。在不違背國家和社會公共利益的前提下，當事人有權自在處分其訴訟權益。但自在處分原那么不是絕對的，其要與國家適當干涉原那么相順應。如上所述，無論資本主義還是社會主義，均如此。我國也不例外，在民事訴訟中，必需堅持當事人自在處分的原那么，充分尊重民事主體獨立位置。但并能因此能否認國家對民事領域的適當干涉。相反，對民事領域中違反國家、社會公共利益的行為予以適當干涉和監(jiān)視，還是確保私法關系安康開展的前提。雖然民事訴訟是以訴訟主體對其民事權益可自在處分，奉行當事人主義訴訟方式等為基軸運轉的，但不少屬于平等主

7、體之間民事糾紛的案件(如婚姻、公害等)均涉及公共利益。為了社會公共利益，不僅應限制適用當事人處分原那么，而且，國家往往需求對這類案件插手其間。否那么允許當事人假維護私權為名，恣意損害公共利益而無人過問，只能說是國家的失職。檢察機關因超然于當事人雙方，無疑最適宜充任代表國家公權干涉特定民事訴訟的角色。(二)檢察機關提起民事訴訟并非是對詳細國家事務的“干涉，也非經(jīng)過個案“干涉法院的審問，相反正是行使國家監(jiān)視權的詳細表現(xiàn)。有人主張，檢察機關提起民事訴訟是對國家詳細事務的“干涉，是對法院審問任務的“干涉。這種觀念并不能成立。我國憲法規(guī)定檢察機關是國家的法律監(jiān)視機關，它肩負著維護法律一致實施的重擔。而要

8、履行好此重擔，檢察機關的法律監(jiān)視職責就應該為對法律實施的全面監(jiān)視，其中即包括檢察機關對法院審問的監(jiān)視，而法院的審問活動主要包括刑事、民事和行政三大審問。因此，檢察機關的法律監(jiān)視自然應包括對民事糾紛的監(jiān)視。而對民事糾紛的監(jiān)視也不能僅局限于單一性、滯后性的監(jiān)視(檢察機關依審問監(jiān)視程序對民事訴訟提出抗訴)，對民事糾紛的起訴權、上訴權和懇求再審權同樣是，而且應是最重要的法律監(jiān)視方式之一。目前損害國家、社會公共利益的行為之所以有禁不止，也正是檢察機關未充分履行監(jiān)視權的緣由。而檢察院的“監(jiān)視并非是所謂的“干涉法院審問、“干涉國家詳細的事務。“監(jiān)視是行使其職能的表現(xiàn)，“干涉是對其他主體權益的干涉。法院和檢察

9、院在民事案件中都應充分發(fā)揚職能，檢察院在民事訴訟中享有起訴權正是其履行職能的表現(xiàn)，只需檢察院履行該職能時合理合法，就不會構成“干涉，將“監(jiān)視等同于“干涉是忽視檢察院監(jiān)視職能的詳細表現(xiàn)。(三)檢察機關提起民事訴訟與當事人實際并不矛盾。反對檢察機關享有就特定民事糾紛提起訴訟的一個理由以為，檢察機關在民事訴訟中不具有當事人的法律位置，對訴訟標的，其既不享有權益又不承當義務，因此，無起訴權可言。其實這種理由依然是建立在舊當事人實際根底之上。眾所周知，當事人實際的開展閱歷了本質利害人到程序當事人的開展階段。本質利害關系人是指因民事上權益義務關系發(fā)生糾紛，以本人的名義進展訴訟，并受法院判決拘謹?shù)睦﹃P系人

10、。即當事人必需是利害關系人，它排除了非利害關系人成為訴訟當事人的能夠性。民訴法108條規(guī)定原告“必需為與本案有直接利害關系的公民、法人及其他組織就是例證。其實，這種在起訴時就要求起訴人和被起訴人都是實體法律關系的真正的權益人和義務人的實際，是不真實踐的，它呵斥了許多糾紛無法得到司法救援，人民群眾告狀無門，不利于糾紛的及時化解，給社會穩(wěn)定留下許多的隱患。因此，傳統(tǒng)的本質利害當事人實際已不能順應現(xiàn)實生活的需求，程序當事人實際那么運用而生。程序當事人是指以本人的名義起訴或應訴，要求人民法院維護其民事權益或法律關系的人及其相對方。包括一切符合訴訟程序要求的起訴和應訴的雙方。凡以本人的名義起訴應訴的人，

11、就是當事人，并不是以民事權益或法律關系的主體為限。以程序當事人的定義判別某人能否屬于訴訟當事人，只看程序上訴訟當事人是誰，而無需從實體上調(diào)查其與訴訟標的的關系。當事人可以不是利害關系人或合格當事人。程序當事人實際就為檢察機關提起民事訴訟成為能夠。當事人實際中的訴訟信托實際那么為檢察機關提起民事訴訟提供了另一個實際支持。訴訟信托是指經(jīng)過訴訟上的授權(信托)，使本來沒有訴權的人可以起訴或被訴，使本來不合格的當事人成為合格的當事人。訴訟信托因授權方式不同，可以分為法定的訴訟信托和恣意的訴訟信托。法定信托是受托的第三人不是根據(jù)法律關系主體直接的意思表示，而是根據(jù)法定的強迫授權條款獲得訴權。按照法定信托

12、實際，檢察機關根據(jù)法定的強迫授權條款而獲得對特定民事糾紛提起訴訟的權益。從而使檢察機關在其提起的民事訴訟中成為正當當事人。(四)檢察機關提起民事訴訟有現(xiàn)實性。改革開放二十多年來，中國的經(jīng)濟獲得了舉世矚目的成就。但帶來的問題也是不容忽視的。尤其是損害國家和社會公共利益的問題顯得越來越突出。在這些案件中，國家不介入，要么當事人雙方誰也不會提起訴訟，要么當事人不愿訴，不敢訴，不能訴或怠于訴。在資本主義社會尚有檢察機關代表國家進展干涉，以維護公益，我國的檢察機關更不能消極無為。世界各國規(guī)定的檢察機關提起民事訴訟的案件類型，也大多可為我國所自創(chuàng)，但根據(jù)國情，在確立檢察機關提起民事訴訟制度之初，不宜對起訴

13、案件的范圍規(guī)定的過寬。而我國，進犯國家、社會公共利益的行為突出的表如今“公害事件和“國有資產(chǎn)流失兩個方面。因此，檢察機關起訴的案件應主要有三類：一類是進犯國家對國有財富一切權的案件，二類是公害案件，三類是涉及其它公共利益的案件。(五)有人以為，處理該當提起訴訟而無人提起或不愿、不敢提等問題不能局限于由檢察機關越俎代庖，應根據(jù)社會支持起訴的原那么，由各方面的社會力量支持提起訴訟，同時應發(fā)揚有關政府主管部門如國有資產(chǎn)管理局等部門的職責。誠然，支持起訴原那么在一定程度上可以處理一定范圍的起訴機制受阻的問題，但不能有效處理一切問題，甚至不能處理根本性的問題。由于：支持起訴原那么雖是民訴法的根本原那么，

14、但它僅為恣意規(guī)范。對于侵權行為，機關、社會團體、企事業(yè)單位可以支持起訴，也可以不支持起訴。假設他們不支持起訴，當事人的合法權益就得不到有效維護。支持起訴的機關、社會團體、企事業(yè)單位與案件沒有直接的利害關系，其既不能以本人的名義起訴，也不能直接以受害人的名義提起訴訟。支持起訴處理的是被損害人不敢起訴的情況，其并不能處理不愿起訴的問題。假設無人愿起訴，那么支持起訴必然是無能為力的。且支持起訴原那么的立法缺陷也是必然的，由于，法律并沒有賦予“機關、社會團體、企事業(yè)單位代位起訴的權益，只是賦予“支持起訴而已。關于應加強有關主管部門如國有資產(chǎn)管理局職責的問題。誠然，我國的國有資產(chǎn)管理部門負有管理國有資產(chǎn)

15、的職責。但由于受國情的影響，國有資產(chǎn)管理機構既沒有建立起監(jiān)視國有資產(chǎn)保值、增值的良性運轉機制，在國有資產(chǎn)流失后，也沒有一套完善的措施，用以清查違法者的責任、挽回國家的損失;或其人員的組成、配備及素質，根本不能勝任對損害國有資產(chǎn)的案件提起訴訟。而且，在許多國有資產(chǎn)流失的案件中，主體的一方往往都是某些有關政府主管部門的指點。國有資產(chǎn)管理局或礙于情面或迫于某種行政壓力，也往往對國有資產(chǎn)流失的行為采取淡然的態(tài)度。(六)檢察機關提起民事訴訟，與中國的國情并不違背，也非盲目仿效資本主義國家的三權分立制度。有人以為，由于資本主義國家實行三權分立制度，檢察制度隸屬于行政，由檢察官提起民事訴訟符合其根本制度。而

16、我國實行“一府兩院制度，檢察院與政府機關是獨立平行的，檢察機關提起民事訴訟不符合中國國情?，F(xiàn)實上，該觀念并不成立。眾所周知，在三權分立的資本主義社會，行政權益經(jīng)過檢察機關來監(jiān)視和制約司法審問，西方資本主義社會的檢察官是政府的代表，是公共權益的維護者，視檢察官為政府官員，隸屬于司法行政部門。在我國等其他社會主義國家里，實行的是“一府兩院即人民政府、人民法院和人民檢察院。三者之間是獨立的。但是，如上所述，我國的憲法曾經(jīng)規(guī)定了檢察機關為法律監(jiān)視機關的法律位置，履行代表國家執(zhí)行法律制度的職責。當有損害國家和社會公共利益的景象發(fā)生時，檢察機關如不代表國家提起民事訴訟，只能是檢察機關的失職。正是由于檢察機

17、關為法律監(jiān)視機關的特殊身份位置，才賦予了其提起特定民事糾紛的權益。(七)賦予檢察機關提起民事訴訟的權益，那么必需取消檢察機關依審問監(jiān)視程序享有的抗訴權。一方面是由于曾經(jīng)賦予了檢察機關對特殊糾紛的案件提起訴訟的權益，即賦予了其當事人的身份與位置。此時，如其對生效的裁判不服，即應以普通當事人的身份提起申訴，假設在檢察機關提起的民事訴訟中再賦予其以審問監(jiān)視程序提出抗訴的權益，這等于是給了檢察機關一個特權位置。必然會呵斥當事人位置的不平等，檢察機關既享有起訴權，還享有抗訴權，而且不能擺正檢察機關與法院的關系。即呵斥了目前的情況，檢察機關既是當事人，又有權對法院的審問以其特殊位置予以監(jiān)視，這又極易呵斥檢

18、察機關濫用職權，“干涉法院的審問任務。?另一方面，檢察機關也不宜對普通的民事案件提出抗訴。檢察機關參與普通的民事訴訟，極易進犯當事人的處分權，突破雙方當事人平等的格局，構成一方當事人在國家的支持下，與另一方當事人打官司。其參與普通的民事案件，也違背訴訟經(jīng)濟的原那么。法院的裁判生效后，檢察院再根據(jù)其內(nèi)部制定的有關程序，對案件進展程序審查，使法檢兩院和當事人對同一再審案件反復投入大量的人力、物力和時間，是不可取的。四、實際中的詳細操作問題第一、檢察機關提起民事訴訟應有一定的限制條件和前置程序。實際中，檢察機關提起民事訴訟確實有很大程度的隨意性，似乎沒有任何限制條件，只需檢察機關以為可以起訴，于是就

19、起訴了。因此，對檢察機關提起的民事訴訟，必需有一定條件的限制。如即使在有充分證據(jù)證明有國有資產(chǎn)流失、損害公共利益的行為發(fā)生時，檢察機關也不能自行提起民事訴訟。此時，檢察機關首先應向政府主管部門反映，并要求該部門回答。如其不予回答，應向其上一級部門反映并要求明確回答，而且無論政府主管部門能否贊同，檢察機關提起民事訴訟前都必需向上一級檢察機關提出意見書，經(jīng)上一級檢察機關贊同后，才可以提起訴訟，而此時法院才可予以立案，否那么法院那么可不予立案。這樣就能在很大程度上防止起訴的隨意性，并能防止“濫訴情形的發(fā)生。也有助于協(xié)調(diào)檢察機關與法院及政府主管部門的關系。并在很大程度上防止被告以檢察機關侵權為由提起訴

20、訟并勝訴，檢察機關敗訴并承當責任的為難情形的發(fā)生。第二、檢察機關在民事訴訟中的位置問題。在民事訴訟中，檢察機關只能以“普通當事人的身份出現(xiàn)，享有適格原告的身份，不能以“法律監(jiān)視者的身份在訴訟中搞特權。更應嚴厲制止檢察機關以國家機關的身份，以刑事偵查及要挾等手段調(diào)查取證，更不允許以其特殊身份位置干涉司法審問。作為普通當事人，檢察機關應享有普通當事人的訴訟權益，如有證據(jù)證明檢察機關在民事訴訟制度中搞“特權，對有關責任人員，應有必要的懲戒措施。只需這樣才干使保證案件的程序公正和實體公正。也才干使人們不會毫無理由地疑心裁判結果的公正性，也才干最終保證檢察機關提起民事訴訟制度的安康開展。第三、檢察機關在

21、訴訟中享有的訴訟權益問題。檢察機關在民事訴訟中，具有普通當事人的位置，就要遵守民訴法賦予的權益和義務。如尊守執(zhí)行逃避、管轄、上訴及懇求再審制度等。尤其重要的是對于生效裁判文書，檢察機關只能以普通當事人身份懇求再審，而不能提起抗訴。關于調(diào)解、和解和撤訴問題。在審理過程中，法院不應適用調(diào)解的原那么。在訴訟外，也不能與對方當事人實行和解。由于，無論和解還是調(diào)解，都涉及到對當事人實體權益的處分。而對于撤訴，由于檢察機關是對其程序權益的處分，對當事人的實體權益并未作出處置，在撤訴后，依然有再次起訴的權益和時機，因此檢察機關對其起訴的民事案件可享有撤訴的權益。關于對方當事人的上訴和反訴權問題。對于檢察機關

22、提起訴訟的民事案件，由于其為普通的當事人，因此判決不服時對方當事人就應享有上訴權。根據(jù)訴訟權益義務相對等的原那么，檢察機關提起訴訟后對方當事人還應享有反訴權益。假設檢察機關享有起訴權而對方當事人卻不享有反訴權，是對對方當事人權益的制約，因此對方應享有反訴權益。第四、關于訴訟費的問題。我國的民事案件實行訴訟收費的制度，并實行敗訴方承當?shù)脑敲矗瑢τ跈z察機關提起的民事訴訟的案件，普通也不例外。訴訟費由敗訴方承當?shù)暮侠硇栽谟谑拐嬲龘碛忻袷略V訟權益的主體不負擔本錢，以保證民事主體實體權益的最大限制的完好和促進民事主體積極行使本人的程序根本權。這本質是鼓勵和支持權益人主張權益，懲罰不履行義務人。但檢察機關提起民事訴訟的特殊性在于其是以維護國家和社