“基建+加稅”的快速立法通道真的那么快嗎

1、正文目錄 HYPERLINK l _TOC_250009 拜登可能動用 50 年未使用的預(yù)算條款加速推進(jìn)基建和加稅 4 HYPERLINK l _TOC_250008 美國意欲推進(jìn)全球協(xié)同征稅以降低本國加稅的負(fù)面作用 4 HYPERLINK l _TOC_250007 根據(jù) CBO 測算，加稅推進(jìn)基建可能降低美國整體投資效率 4 HYPERLINK l _TOC_250006 加稅可能導(dǎo)致資本撤離美國 5 HYPERLINK l _TOC_250005 美國推進(jìn)跨國公司的全球協(xié)同征稅可以降低本國征稅的負(fù)面效果但未必如愿 6 HYPERLINK l _TOC_250004 雖然存在快速通道，后續(xù)

2、推進(jìn)情況仍存在諸多不確定性 7 HYPERLINK l _TOC_250003 當(dāng)前民主黨內(nèi)對加稅和基建方案仍存在諸多分歧 7 HYPERLINK l _TOC_250002 拜登仍會推出美國家庭計(jì)劃，同樣可能納入整體立法考慮 8 HYPERLINK l _TOC_250001 預(yù)計(jì)基建和加稅方案的實(shí)際生效時間仍在 2022 財(cái)年附近 9 HYPERLINK l _TOC_250000 風(fēng)險提示 9圖表目錄圖 1：美國目前的企業(yè)所得稅實(shí)際稅率略高于經(jīng)合組織成員國的平均水平（%） 5圖 2：拜登稅收政策下（企業(yè)所得稅率 28%）美國不同州別的企業(yè)稅負(fù)情況 6圖 3：在全球計(jì)劃應(yīng)對利潤向低稅收國家

3、流失的十年里，大多數(shù)發(fā)達(dá)國家降低了自己的企業(yè)稅率 7圖 4：流入世界離岸中心的外國投資比流入其他任何國家的多（十億美元） 7圖 5：國會 7 月時間表（綠色眾議院，藍(lán)色參議院，黃色兩院） 9圖 6：國會 8 月時間表（綠色眾議院，藍(lán)色參議院，黃色兩院） 9表 1：拜登稅收計(jì)劃的財(cái)政影響（十億美元，2021-2030 年） 8拜登可能動用 50 年未使用的預(yù)算條款加速推進(jìn)基建和加稅拜登于 4 月 1 日公布名為美國就業(yè)計(jì)劃的基建方案，本輪基建方案合計(jì)規(guī)模約 2.3 萬億美元，計(jì)劃分 8 年投資完成，平均每年投資規(guī)模僅 3000 億美元。此外，還將對企業(yè)加稅為基建提供融資支持，加稅預(yù)計(jì)會在未來 1

4、5 年為美國財(cái)政帶來超過2 萬億的增收規(guī)模，與基建投資規(guī)模基本保持一致，已公布的核心措施主要有以下三項(xiàng)：一是將企業(yè)所得稅由 21上調(diào)至 28；二是將跨國公司海外收入的稅率由 10.5提升至 21；三是對大企業(yè)的賬面收入設(shè)置 15的最低稅率，防止企業(yè)通過避稅手段逃稅；四是取消能源行業(yè)稅收優(yōu)惠。此前我們預(yù)期拜登將于 2022 財(cái)年通過財(cái)政調(diào)解的方式推進(jìn)上述立法方案，但近期參議院民主黨人擬動用的國會預(yù)算法304 條款可能令立法進(jìn)程提速。根據(jù)國會官員 Elizabeth MacDonough 對 1974 年國會預(yù)算法第 304 章節(jié)的解釋，立法者可以在財(cái)年結(jié)束前對財(cái)政決議進(jìn)行修訂。304 章節(jié)中指出

5、：“根據(jù)國會預(yù)算法達(dá)成預(yù)算調(diào)解后，在該財(cái)年結(jié)束前兩院仍然可以通過另一項(xiàng)預(yù)算決議對當(dāng)年的預(yù)算調(diào)解進(jìn)行修訂?！边@一條款在歷史上未被使用過。正常情況下，財(cái)政調(diào)解一年僅可使用一次（聯(lián)邦收入、聯(lián)邦支出、聯(lián)邦債務(wù)上限領(lǐng)域各自可以使用一次，但通常一部財(cái)政法案會同時覆蓋多個領(lǐng)域，因此原則上一年僅可用于一次立法），今年的份額已被用于拜登 1.9 萬億美元的美國救援計(jì)劃立法，按照常規(guī)經(jīng)驗(yàn)不得再次使用。一旦動用 50 年來從未使用過的 304 條款，民主黨人可以通過對 2021 年的預(yù)算調(diào)解法案增加“補(bǔ)丁”的方式為拜登新提出的美國就業(yè)計(jì)劃立法。Elizabeth MacDonough 是美國參議院的議法委員，議法委

6、員是由參議院多數(shù)黨任命的中立職位，主要負(fù)責(zé)對參議院的現(xiàn)有議事規(guī)則和流程進(jìn)行司法解釋，核心職責(zé)之一便是解釋財(cái)政調(diào)解規(guī)則及其適用性（財(cái)政調(diào)解詳細(xì)情況請參考我們前期報(bào)告拜登上任后將如何踐行財(cái)政承諾）。MacDonough 自 2012 年便開始任職，已先后經(jīng)歷了奧巴馬、特朗普和拜登任期，政治立場較為中立。例如，在此前拜登 1.9 萬億美元美國救援計(jì)劃的立法過程中 MacDonough 曾經(jīng)裁決 15 美元時薪的條款不符合財(cái)政調(diào)解的使用條件繼而將其剔除；本次裁決中 MacDonough 做出有利于民主黨的裁決，認(rèn)為可以修訂 2021 年的財(cái)政調(diào)解，這一裁決也正式確認(rèn)了這一立法方式的合法性，可能使得拜登

7、的立法進(jìn)程加速。美國意欲推進(jìn)全球協(xié)同征稅以降低本國加稅的負(fù)面作用加稅可能對美國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生兩大潛在的負(fù)面效用，一是可能導(dǎo)致本國整體投資效率降低，二是可能導(dǎo)致資本出于避稅考慮逃離美國。為彌補(bǔ)加稅的負(fù)面效應(yīng)，美國正在推進(jìn)跨國公司的全球協(xié)同征稅以降低本國加稅的負(fù)面作用。當(dāng)前美股市值位列前 5 的公司均為跨國企業(yè)（蘋果、微軟、亞馬遜、谷歌、特斯拉），此類企業(yè)巨頭出于財(cái)務(wù)考慮將大量海外利潤留存在稅率較低的避稅港，跨國公司的全球協(xié)同征稅可以在一定程度上彌補(bǔ)這一漏洞并吸引更多資本回流美國。該項(xiàng)措施也是拜登加稅方案中不可忽視的核心措施，其重要性可能高于企業(yè)加征所得稅以及后續(xù)潛在的“富人稅”。根據(jù) CBO 測算，加

8、稅推進(jìn)基建可能降低美國整體投資效率國會預(yù)算辦公室曾于此前進(jìn)行測算，拜登政府推進(jìn) 2.3 萬億基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來的經(jīng)濟(jì)利益可能小于等額加稅帶來的經(jīng)濟(jì)損失。主要源自以下兩方面：一是私人投資效率比聯(lián)邦投資更高，后者的效率僅為前者的 50。國會預(yù)算辦公室曾在 2016 年發(fā)布的聯(lián)邦投資對宏觀經(jīng)濟(jì)與預(yù)算的影響中測算指出，私人投資的平均年化回報(bào)率約為 10，而聯(lián)邦政府投資的平均年化回報(bào)率均為 5。拜登加稅推進(jìn)基建的實(shí)質(zhì)是以政府投資替代私人投資，整體來看會降低整體投資效率。二是聯(lián)邦支出將擠出私人投資，根據(jù) CBO 測算，聯(lián)邦政府每增加 1 美元投資，州、地方政府和私人企業(yè)將減少 0.33 的投資。如果考慮擠出

9、效應(yīng)，聯(lián)邦政府的實(shí)際投資效率僅有 67。加稅可能導(dǎo)致資本撤離美國特朗普 2017 年減稅方案的核心目的之一是通過削減美國與避稅港的稅收差距吸引資本回流，拜登本輪加稅可能導(dǎo)致美國實(shí)際稅負(fù)升至 OECD 國家之首，可能導(dǎo)致資本重新撤離美國。根據(jù) OECD 對全球范圍內(nèi)企業(yè)實(shí)際稅率的統(tǒng)計(jì)，2019 年美國企業(yè)實(shí)際稅率為24.6，在 37 個 OECD 國家中位列 13 位，高于非美國家的平均水平 21.9。拜登加征 企業(yè)稅后可能影響美國資本環(huán)境在全球范圍內(nèi)的競爭力。美國企業(yè)的整體實(shí)際稅率 往往略高于企業(yè)所得稅水平（特朗普減稅前，2017 年美國企業(yè)整體實(shí)際稅率為 37.5，對應(yīng)彼時美國企業(yè)所得稅率水

10、平35；減稅后整體實(shí)際稅率24.6，對應(yīng)實(shí)際稅率21），如據(jù)此估算，拜登將企業(yè)所得稅提升至 28后，美國多數(shù)州別的聯(lián)邦和州稅總稅率將 突破 30，位于 OECD 國家的最高水平。圖 1：美國目前的企業(yè)所得稅實(shí)際稅率略高于經(jīng)合組織成員國的平均水平（%）0510152025303540美國2017智利法國澳大利亞德國日本 新西蘭希臘 墨西哥葡萄牙韓國 西班牙加拿大美國2019奧地利比利時盧森堡荷蘭斯洛伐克以色列挪威 捷克 意大利土耳其瑞典 丹麥 瑞士 芬蘭 英國 冰島斯洛文尼亞拉脫維亞愛沙尼亞波蘭立陶宛愛爾蘭匈牙利資料來源：OECD, 圖 2：拜登稅收政策下（企業(yè)所得稅率 28%）美國不同州別的企

11、業(yè)稅負(fù)情況資料來源：Wind，美國推進(jìn)跨國公司的全球協(xié)同征稅可以降低本國征稅的負(fù)面效果但未必如愿跨國公司與本土企業(yè)遵循的稅收規(guī)則有所差異，即便拜登加稅也不受 28的企業(yè)所得稅約束，當(dāng)前美國對跨國公司的海外收入執(zhí)行 10.5的稅率。當(dāng)前美股市值位列前 5 的公司均為跨國企業(yè)（蘋果、微軟、亞馬遜、谷歌、特斯拉），此類企業(yè)巨頭出于財(cái)務(wù)考慮將大量海外利潤留存在稅率較低的海外避稅港，該部分利潤的回流可以有效縮小美國因加稅而導(dǎo)致的資本缺口。為此，拜登政府在推進(jìn)本土加稅的同時還在牽頭推進(jìn)全球范圍內(nèi)針對跨國公司的協(xié)同加稅。首先，拜登政府希望將美國跨國公司海外收入的稅率由 10.5提升至 21，在國內(nèi)層面彌補(bǔ)跨

12、境征稅的漏洞；其次，美國政府還尋求在 G20 范圍內(nèi)協(xié)同將跨國公司的最低稅率設(shè)定在 21，這一水平遠(yuǎn)高于 OECD 國家當(dāng)前商討的 12.5的稅率水平。耶倫近期也作為說客在 G20 范圍內(nèi)推動協(xié)同加稅，當(dāng)前 G20 已承諾在 2021 年中就一項(xiàng)新的稅收協(xié)定達(dá)成初步共識。如果協(xié)同征稅得以落地，美國可以通過“填平全球稅收洼地”的方式有效吸引跨國公司的海外利潤回流，增量資本的流入可以彌補(bǔ)本國由于加稅而下降的投資效率。根據(jù)美國財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，這一措施預(yù)計(jì)可以在未來吸引 2 萬億美元的海外利潤回流以及 7000 億美元的財(cái)政增收。但實(shí)際執(zhí)行情況未必能如美國所愿，核心問題是：當(dāng)前協(xié)同征稅主要針對發(fā)達(dá)國家，較

13、難打破全球避稅港和發(fā)展中國家的“低稅收壁壘”。當(dāng)前發(fā)達(dá)國家面臨的普遍問題之一便是避稅港吸附了大量原本應(yīng)回流本國的資本。根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)發(fā)協(xié)會（UNCTAD）統(tǒng)計(jì)，2008-2018 年間全球約有 1/3 的 FDI（外商直接投資）規(guī)模流入愛爾蘭、BVI 群島、開曼等避稅港。根據(jù) CBO 的測算，美國跨國企業(yè)當(dāng)前有 61的稅后利潤留存于各大避稅港，在 GDP 中的占比達(dá) 1.5。過去發(fā)達(dá)國家為了吸引避稅資金回流而采取的策略通常是進(jìn)一步削減本國稅率，從而縮小與避稅港的稅率差距。2008 年至今，34 個 OECD 成員國中，共有 24 個國家 削減了公司稅水平。然而本輪拜登政府推進(jìn)的針對跨國公司的全球

14、協(xié)同征稅是對過 去戰(zhàn)略的扭轉(zhuǎn)，希望通過提高“稅率洼地”的稅負(fù)水平來減輕本國的劣勢。然而耶倫 當(dāng)前游說的對象主要以發(fā)達(dá)國家為主，避稅港或者發(fā)展中國家出于本國競爭力考慮 預(yù)計(jì)較難跟隨美國加稅。OECD 國家中僅有愛爾蘭可被劃分為“避稅港”，其他國家或地區(qū)受協(xié)同征稅的約束預(yù)計(jì)有限。美國的全球協(xié)同征稅計(jì)劃未必能如愿落地，一方面需要觀測各國的配合情況，另一方面本國法規(guī)也需要制訂針對避稅港的定向稅改方案。整體來看，鑒于跨國公司的全球協(xié)同征稅可以極大降低美國加稅的負(fù)面作用，該項(xiàng)措施也是拜登加稅方案中不可忽視的核心措施，我們認(rèn)為其重要性不亞于企業(yè)加征所得稅以及后續(xù)潛在的“富人稅”，后續(xù)需密切關(guān)注其推進(jìn)情況。圖

15、 3：在全球計(jì)劃應(yīng)對利潤向低稅收國家流失的十年里，大多數(shù)發(fā)達(dá)國家降低了自己的企業(yè)稅率2008年企業(yè)稅率（）2020年企業(yè)稅率（）051015202530354045日本美國 法國 比利時哥倫比亞加拿大意大利德國澳大利亞西班牙新西蘭英國 墨西哥挪威 瑞典 南韓 以色列荷蘭 奧地利瑞士 捷克 土耳其波蘭 智利 愛爾蘭資料來源：Tax Foundation, 圖 4：流入世界離岸中心的外國投資比流入其他任何國家的多（十億美元）離岸中心美國中國英國印度世界其他地區(qū)9008007006005004003002001000200820092010201120122013201420152016201720

16、182019資料來源：UNCTAD, 雖然存在快速通道，后續(xù)推進(jìn)情況仍存在諸多不確定性當(dāng)前民主黨內(nèi)對加稅和基建方案仍存在諸多分歧在當(dāng)前共和黨普遍反對這一方案的情況下，修訂財(cái)政調(diào)解要求民主黨內(nèi)對法案保持全面一致才能保證在參議院順利立法（需要參議院民主黨議員的全票 51 票才能投票通過）。但當(dāng)前以 Manchin 為首的民主黨溫和派議員認(rèn)為 28的企業(yè)稅率過高，對此表示反對并認(rèn)為調(diào)整后的企業(yè)稅率應(yīng)該下調(diào)至 25。因此拜登的美國就業(yè)計(jì)劃在最終提交國會審議前可能還需經(jīng)歷多輪黨內(nèi)談判，后續(xù)推進(jìn)情況仍然存在不確定性。雖然通過修訂財(cái)政調(diào)解的方式立法在法理層面具備可行性，但我們認(rèn)為這一方案可能更多被作為民主黨

17、的談判籌碼，實(shí)際立法推進(jìn)過程中未必動用該手段。主要原因在于：這一方式實(shí)質(zhì)上是對預(yù)算調(diào)節(jié)使用次數(shù)約束規(guī)則的破壞，預(yù)計(jì)民主黨仍將謹(jǐn)慎使用這一手段。主要原因是民主黨對 304 條款的使用意味著未來可能受到這一規(guī)則的反噬，如果共和黨未來占據(jù)參議院多數(shù)黨席位同樣可能使用這一方式在財(cái)政立法的過程中無視民主黨的反對意見。此外，同樣不排除民主黨在 2021 財(cái)年提前使用2022 財(cái)年財(cái)政調(diào)解份額的可能（可以率先立法，但實(shí)際生效時間大概率將在 2022 財(cái)年）。拜登仍會推出美國家庭計(jì)劃，同樣可能納入整體立法考慮除基建和企業(yè)加稅外，拜登還表示將在未來繼續(xù)推出美國家庭計(jì)劃，預(yù)計(jì)將側(cè)重于在教育和兒童護(hù)理等領(lǐng)域加大支出

18、規(guī)模。該部分將通過個人所得稅改革為其提供融資支持，主要側(cè)重于對富人進(jìn)行征稅。根據(jù)此前已披露的基建和加稅計(jì)劃以及美國多家稅務(wù)機(jī)構(gòu)的測算均值，拜登針對企業(yè)和個人的增稅計(jì)劃將在未來 10 年為美國政府增加約 3.5 萬億美元的財(cái)政收入來源，平均每年增收約 3500 億美元，可以有效為基建方案以及相關(guān)福利支出提供財(cái)政支持。除企業(yè)征稅外，個人征稅規(guī)模預(yù)計(jì)也將在 1 萬億美元以上。鑒于 2022 年 11 月美國國會將迎來中選，選舉結(jié)果存在不確定性，在無法保障未來兩年能夠繼續(xù)坐擁兩院的情況下，預(yù)計(jì)拜登和國會的民主黨人將充分規(guī)劃所有立法的推進(jìn)方式。后續(xù)推出的美國家庭計(jì)劃也是拜登的重點(diǎn)立法內(nèi)容，在推出后也將視

19、兩黨反饋情況進(jìn)行立法規(guī)劃，甚至不排除與美國工作計(jì)劃共同綁定立法的可能。表 1：拜登稅收計(jì)劃的財(cái)政影響（十億美元，2021-2030 年）不同稅務(wù)機(jī)構(gòu)預(yù)測TPCPWBMTFAEI企業(yè)所得稅稅率增加到 28%$1,300$1,088$1,306$1,297為企業(yè)轉(zhuǎn)移支付的稅收抵扣設(shè)置 15%的$166$227$318$160上限將美國公司的外國子公司的所得稅率從$309$323$303$31010.5%翻倍至 21%最高個人所得稅改為 39.6%$143$153$151$100取消小企業(yè)$400,000 以上的稅收減免$219$208$197$212資本利得和遺產(chǎn)稅$448$382$503$379

20、增加社會保障上限$962$1,035$808$797其他$70$67-$146$281政府增加收入$3,994$3,746$3,797$3,848靜態(tài)調(diào)整后政府增加收入$3,644$3,396$3,673$3,352財(cái)政收入在 GDP 中占比的變化+1.40%+1.31%+1.41%+1.29%動態(tài)調(diào)整后政府增加收入n/a$2,727$3,099$3,119資料來源：CRFB，預(yù)計(jì)基建和加稅方案的實(shí)際生效時間仍在 2022 財(cái)年附近一是 2021 年作為美國經(jīng)濟(jì)的疫后修復(fù)期不適宜大幅度加稅。加稅可能影響企業(yè)資本開支繼而連帶影響就業(yè)，美國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)尚未完全從疫后沖擊中修復(fù)，當(dāng)前并非加稅的最佳時間窗口。耶倫也曾在 1 月 20 日指出，