公共服務(wù)均等化的基本邏輯

1、公共效勞均等化的根本邏輯摘要：公共效勞均等化實(shí)際上是公民社會(huì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)開(kāi)展到一定階段納稅人權(quán)利意識(shí)凸顯出來(lái)的必然要求和詳細(xì)表達(dá)。公共效勞均等化理念的產(chǎn)生及其施行背后有著深化的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)邏輯。不同國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況各不一樣，因此會(huì)對(duì)公共效勞均等化不同維度的邏輯進(jìn)展強(qiáng)調(diào)，這一狀況使得不同國(guó)家的公共效勞均等化在標(biāo)準(zhǔn)的選擇以及制度安排上出現(xiàn)差異。在公共效勞均等化已成為我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的重要目的的情況下，弄清楚公共效勞均等化的根本邏輯是非常重要的。關(guān)鍵詞：公共效勞均等化；納稅人權(quán)利；根本邏輯現(xiàn)代意義上的“公共效勞雖然早在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)育成長(zhǎng)和公民社會(huì)興起的過(guò)程中就已經(jīng)出現(xiàn)，而且19世紀(jì)后期西方興旺

2、國(guó)家的政府就已開(kāi)場(chǎng)大規(guī)模地提供公共效勞，但公共效勞均等化理念的形成與付諸施行至今也不過(guò)半個(gè)多世紀(jì)。公共效勞均等化是人類社會(huì)開(kāi)展到一定階段的產(chǎn)物，它的提出與施行背后蘊(yùn)含著深化的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)邏輯。當(dāng)前，在公共效勞均等化已成為我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活重要目的的背景下，弄清楚公共效勞均等化多重維度的邏輯對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)是非常必要的。一、納稅人權(quán)利的凸顯與公共效勞均等化在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，“納稅人是一個(gè)非常重要的概念，這不僅是因?yàn)榧{稅人權(quán)利的行使在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮著顯著的作用，更為重要的是“納稅人范疇的形成、存在、開(kāi)展和演變是公共財(cái)政制度得以產(chǎn)生的最初源頭和根底性的前提條件1?！凹{稅人范疇其實(shí)就是公民身份在財(cái)政稅

3、收領(lǐng)域中的詳細(xì)化，完好意義上的納稅人權(quán)利首先應(yīng)當(dāng)是納稅人作為公民在憲法層面上享有的權(quán)利，當(dāng)然稅收征管層面上的權(quán)利也包括在內(nèi)。納稅人憲法層面上的權(quán)利是伴隨著作為公共財(cái)政詳細(xì)承載體的現(xiàn)代政府預(yù)算制度的建立和開(kāi)展，而逐步獲得的。在現(xiàn)代政府預(yù)算制度確立的過(guò)程中，經(jīng)過(guò)市場(chǎng)和資本數(shù)百年的努力及其與政府之間的反復(fù)曲折比賽，納稅人權(quán)利的外延不斷得到豐富。從一般意義上看，納稅人作為公民在憲法層面上享有生存權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、選舉權(quán)和平等權(quán)等權(quán)利，但從財(cái)政稅收的角度看，納稅人主要的憲法權(quán)利是“贊同納稅權(quán)以及由之引申出來(lái)的“政府效勞權(quán)和“代表選舉權(quán)。在納稅人的諸多權(quán)利當(dāng)中，最早獲得而且也是最為重要的是“贊同納稅權(quán)?！百澩{

4、稅權(quán)指的是政府向納稅人課稅必須經(jīng)過(guò)社會(huì)公眾自己的同意，沒(méi)有納稅人的同意，政府是不能課稅的2?！百澩{稅權(quán)詳細(xì)是通過(guò)代議機(jī)構(gòu)來(lái)行使的。代議機(jī)構(gòu)由社會(huì)公眾選舉產(chǎn)生，對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)，受社會(huì)公眾的制約；一旦稅收法律草案獲得了民意代表機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)，就意味著稅收獲得了社會(huì)公眾的批準(zhǔn)。雖然早在13世紀(jì)，英國(guó)的?大憲章?就首次以法律形式確認(rèn)了“非贊同毋納稅的原那么，但這一原那么在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)并未得到很好地遵守，后來(lái)又經(jīng)過(guò)議會(huì)與國(guó)王之間長(zhǎng)達(dá)幾個(gè)世紀(jì)的持續(xù)斗爭(zhēng)，直到17世紀(jì)英國(guó)爆發(fā)資產(chǎn)階級(jí)革命之后才逐步開(kāi)場(chǎng)真正執(zhí)行。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的角度看，納稅人之所以會(huì)以代議機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的形式同意繳納稅收，主要是因?yàn)榧{稅人享受了政府提

5、供的公共效勞，而這些公共效勞又是納稅人自身消費(fèi)生活所不可或缺的。納稅人需要政府提供什么樣的公共效勞只有納稅人自己最清楚，因此在獲得“贊同納稅權(quán)這一最根本的權(quán)利之后，納稅人自然而然還要將控制權(quán)延伸到稅款的使用即財(cái)政支出上來(lái)，于是就產(chǎn)生了納稅人的“政府效勞權(quán)。納稅人“政府效勞權(quán)的外延在歷史演進(jìn)過(guò)程中不斷得到擴(kuò)展。在現(xiàn)代政府預(yù)算制度確立的早期和中期階段注：在歷史上，英國(guó)最早建立現(xiàn)代政府預(yù)算制度，所以現(xiàn)代政府預(yù)算制度確立階段的分期一般以英國(guó)的分期為準(zhǔn)。英國(guó)政府預(yù)算制度的早期階段始于1215年，中期階段始于1688年的“榮耀革命，近期階段始于1852年轉(zhuǎn)引自張馨等：?部門預(yù)算改革研究?，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2

6、001年版，由于市場(chǎng)體系還不健全，政府與市場(chǎng)各自的職責(zé)定位也不清楚，所以納稅人還未明確而明晰地產(chǎn)生“政府效勞的意識(shí)，此時(shí)納稅人“贊同納稅權(quán)雖然已開(kāi)場(chǎng)從僅對(duì)稅收進(jìn)展控制延伸至對(duì)財(cái)政支出加以控制，但這一階段對(duì)財(cái)政支出的控制還只是停留在議會(huì)對(duì)王室開(kāi)支以及政府的軍事支出等的控制上。盡管如此，但納稅人的“贊同納稅權(quán)向控制財(cái)政支出的延伸實(shí)際上已經(jīng)在一定程度上孕育了“政府效勞權(quán)。進(jìn)入現(xiàn)代政府預(yù)算制度的近期階段之后，在市場(chǎng)機(jī)制發(fā)育日漸成熟和政府職責(zé)根本明確的情況下，納稅人對(duì)財(cái)政支出的控制就逐步從僅僅是壓縮王室開(kāi)支和軍事支出等轉(zhuǎn)到要求政府的財(cái)政支出更多地集中到公共效勞領(lǐng)域，此后又提出了進(jìn)步公共效勞質(zhì)量的要求。正

7、是在這一時(shí)期，納稅人萌生了“政府效勞意識(shí)，納稅人的“政府效勞權(quán)也逐漸得以確認(rèn)。“政府效勞權(quán)確實(shí)立意味著納稅人在公共效勞提供過(guò)程中居于主體和支配性地位，政府為誰(shuí)提供公共效勞、提供什么樣的公共效勞以及怎樣提供公共效勞等都是由納稅人的意志決定的，而不是政府單方面決策的結(jié)果。進(jìn)入20世紀(jì)后，“商品是天生的平等派的思想隨著市場(chǎng)體系的快速擴(kuò)張而進(jìn)一步深化人心，此時(shí)西方興旺國(guó)家已經(jīng)建立起的公民社會(huì)也尤為強(qiáng)調(diào)“平等，它既強(qiáng)調(diào)社會(huì)成員地位的平等、時(shí)機(jī)的平等以及權(quán)益的平等，也強(qiáng)調(diào)社會(huì)成員及其權(quán)利受法律保護(hù)的平等，1950年美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家詹姆斯布坎南又提出了“財(cái)政剩余均等化的概念3。正是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與公民社會(huì)所蘊(yùn)含

8、的“平等理念以及社會(huì)公平外加方式4的共同影響和作用下，納稅人“政府效勞權(quán)的外延又從要求政府提供較高質(zhì)量的公共效勞擴(kuò)展到要求政府為所有的社會(huì)成員平等地提供大體一樣的公共效勞上來(lái)，即政府在提供公共效勞的過(guò)程中既要注重效率也要注重公平。公共效勞提供過(guò)程中公平的實(shí)現(xiàn)，意味著所有的社會(huì)成員不管身份、地位、收入以及居住地點(diǎn)等狀況如何，都可以享有政府提供程度大體一樣的公共效勞，而這恰恰就是“公共效勞均等化最根本的題中之義。“代表選舉權(quán)是與納稅人的“贊同納稅權(quán)互相照應(yīng)而存在的。“贊同納稅權(quán)使得稅收決定權(quán)轉(zhuǎn)移到代議機(jī)構(gòu)手中，但這還缺乏以確保納稅人的根本利益，這是因?yàn)榧偃绱h機(jī)構(gòu)不是由納稅人的代表組成的，那么其通

9、過(guò)的稅收法案就是違犯納稅人根本利益的稅法4，因此“代表選舉權(quán)對(duì)納稅人維護(hù)自身利益來(lái)說(shuō)也是非常關(guān)鍵的。在按照同一個(gè)稅法納稅之后，能否平等地享有政府提供的公共效勞關(guān)系著每一個(gè)納稅人的切身利益。假如不同的納稅人享有的公共效勞存在明顯差異而又無(wú)相應(yīng)的彌補(bǔ)措施的話，這就是對(duì)其應(yīng)當(dāng)享有的“政府效勞權(quán)的直接進(jìn)犯，那么在公共效勞提供過(guò)程中受到不公平待遇的那局部納稅人就會(huì)通過(guò)民意代表反映他們同等獲得公共效勞的利益訴求，以讓他們的利益訴求可以在公共效勞提供的政策制訂過(guò)程中表達(dá)和反映出來(lái)。如假設(shè)其要求得不到滿足，他們就會(huì)通過(guò)行使手中的“代表選舉權(quán)，對(duì)民意代表投反對(duì)或不信任票、甚至是迫使代議機(jī)構(gòu)解散或政府下臺(tái)等方式要

10、求加以改正。現(xiàn)代民主政治制度的不斷完善，也為納稅人通過(guò)全面行使“代表選舉權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)公共效勞提供過(guò)程中的公平提供了必要的途徑。公共效勞均等化的施行，實(shí)際上就是納稅人權(quán)利意識(shí)凸顯出來(lái)的必然要求和詳細(xì)表達(dá)。20世紀(jì)50年代前后，西方興旺國(guó)家開(kāi)場(chǎng)大規(guī)模地推行財(cái)政均等化措施就與納稅人普遍行使贊同納稅權(quán)、政府效勞權(quán)和代表選舉權(quán)等有著直接的關(guān)聯(lián)。公共效勞最低均等標(biāo)準(zhǔn)是要確保不同地區(qū)社會(huì)成員享有的公共效勞到達(dá)預(yù)先確定的一個(gè)最低程度，這只需對(duì)低于預(yù)定最低程度的地區(qū)給予均等化補(bǔ)助，從而對(duì)各地區(qū)提供公共效勞的財(cái)政才能存在差異的狀況改變不大，也對(duì)社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)和在公共領(lǐng)域里為社會(huì)成員創(chuàng)造公平的外部環(huán)境并無(wú)太大幫助。公共

11、效勞最低均等標(biāo)準(zhǔn)的推行對(duì)地區(qū)間財(cái)政利益分配格局觸動(dòng)不大，因此實(shí)行起來(lái)遇到的阻力并不會(huì)太大。然而由于對(duì)絕大局部貧困地區(qū)社會(huì)成員福利改善不多，所以公共效勞最低均等標(biāo)準(zhǔn)的政治可承受性并不高，在民主制度較為健全和公共效勞程度存在較大差距的國(guó)家尤其如此。公共效勞最低均等標(biāo)準(zhǔn)在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治三個(gè)維度都存在負(fù)面影響，因此不會(huì)有太多國(guó)家選擇這一標(biāo)準(zhǔn)，至少不應(yīng)作為一個(gè)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)開(kāi)展的目的明確提出來(lái)。在公共效勞完全均等標(biāo)準(zhǔn)下，均等化措施要通過(guò)使各地區(qū)具備一致的財(cái)政才能來(lái)實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)所有社會(huì)成員享有程度完全一樣的公共效勞。公共效勞完全均等標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)現(xiàn)為社會(huì)成員的消費(fèi)生活提供了一個(gè)公平的外部環(huán)境，從社會(huì)和經(jīng)濟(jì)維度看

12、，這是非常理想的。但完全均等標(biāo)準(zhǔn)的施行在經(jīng)濟(jì)和政治維度上也存在不利的一面，如使得富裕地區(qū)犧牲較多的財(cái)政利益，這可能影響其經(jīng)濟(jì)開(kāi)展的積極性，從而降低整體效率，而在聯(lián)邦制國(guó)家完全均等標(biāo)準(zhǔn)的施行還有可能會(huì)危及政治穩(wěn)定。一個(gè)國(guó)家要真正實(shí)現(xiàn)公共效勞的完全均等標(biāo)準(zhǔn)，必須具備經(jīng)濟(jì)開(kāi)展程度較高、社會(huì)凝聚力較強(qiáng)、各地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)開(kāi)展差距不是非常大以及中央政府在政府間財(cái)政關(guān)系方面占主導(dǎo)地位等前提條件。缺乏這些條件，是很難真正實(shí)現(xiàn)完全均等標(biāo)準(zhǔn)的，至少推行起來(lái)非常困難。公共效勞根本均等標(biāo)準(zhǔn)要實(shí)現(xiàn)的是不同地區(qū)根本的公共效勞到達(dá)平均程度，略高或略低于平均程度均屬正常。根本公共效勞到達(dá)平均程度，對(duì)在一定程度上進(jìn)步公共領(lǐng)域里的

13、公平程度和創(chuàng)造一個(gè)相對(duì)公平的消費(fèi)生活外部條件都是有很大幫助的，而且根本公共效勞的范圍越寬，越有助于社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)和經(jīng)濟(jì)效率的進(jìn)步。由于納入均等化的公共效勞僅僅局限在“根本的范圍內(nèi)，所以也不會(huì)因地區(qū)間再分配力度較大而太多地?fù)p傷整體效率。與完全均等標(biāo)準(zhǔn)相比，公共效勞根本均等標(biāo)準(zhǔn)在均等化的力度上要弱許多，所以它并不需要以太高的經(jīng)濟(jì)開(kāi)展程度等作為施行的前提條件。一般情況下，一個(gè)國(guó)家低于公共效勞平均程度地區(qū)的數(shù)目往往要多于高于平均程度的地區(qū)。在現(xiàn)代民主政治體制下，使公共效勞低于平均程度的地區(qū)進(jìn)步到平均程度，無(wú)疑會(huì)得到大多數(shù)地區(qū)的贊同，所以公共效勞根本均等標(biāo)準(zhǔn)的政治可承受性也較高。正因?yàn)楣残诟揪葮?biāo)

14、準(zhǔn)既在一定程度上有助于公平的實(shí)現(xiàn)，又不會(huì)過(guò)于傷害經(jīng)濟(jì)興旺地區(qū)的利益，并且在政治上具有較強(qiáng)的可承受性，更為重要的是其適用的前提條件也不是非常嚴(yán)格，因此公共效勞根本均等標(biāo)準(zhǔn)就成為多數(shù)國(guó)家的共同選擇。不同國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況及其約束條件各不一樣，因此會(huì)對(duì)公共效勞均等化不同維度的邏輯進(jìn)展強(qiáng)調(diào)，這一狀況使得不同國(guó)家的公共效勞均等化在標(biāo)準(zhǔn)的選擇及詳細(xì)的制度安排上也就各據(jù)特色。四、結(jié)合我國(guó)現(xiàn)實(shí)的分析建國(guó)以來(lái)，我國(guó)地區(qū)間、城鄉(xiāng)間以及人際間的公共效勞程度長(zhǎng)期存在較大差異，從某種意義上可以說(shuō)這是不存在真正意義上的納稅人范疇以及納稅人權(quán)利沒(méi)有確立和保護(hù)的結(jié)果。“贊同納稅權(quán)和“政府效勞權(quán)在我國(guó)的缺失，使得納稅人在與政府

15、之間的關(guān)系上一直處于被動(dòng)狀態(tài)，同時(shí)政府的活動(dòng)也沒(méi)有完全集中到公共效勞的提供上來(lái)，公共效勞提供中的效率和公平問(wèn)題自然就更未得到應(yīng)有的重視，而“代表選舉權(quán)的缺失也讓納稅人無(wú)法利用政治程序去約束政府在公共效勞均等化提供過(guò)程中的行為、去改變地區(qū)間、城鄉(xiāng)間以及人際間的公共效勞程度存在較大差異的狀況。然而隨著市場(chǎng)化改革的逐步深化，納稅人范疇在我國(guó)開(kāi)場(chǎng)形成、納稅人權(quán)利意識(shí)也正在萌生，從而構(gòu)成我國(guó)近年確立實(shí)現(xiàn)公共效勞均等化目的的原生動(dòng)力。盡管如此，但我們也應(yīng)認(rèn)識(shí)到，納稅人范疇在我國(guó)還未完全形成、納稅人權(quán)利在我國(guó)也還沒(méi)有真正完全確立起來(lái)并得到很好的保護(hù)，這些使得我國(guó)順利推行公共效勞均等化失去了一道重要的保障。要

16、想在我國(guó)順利推行公共效勞均等化，一個(gè)重要的前提條件就是必須實(shí)在保障納稅人的各項(xiàng)權(quán)利。辯證認(rèn)識(shí)公共效勞均等化不同維度的根本邏輯，對(duì)均等化財(cái)政制度框架的構(gòu)建是非常重要的，因?yàn)槌墒焓袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的均等化財(cái)政體制根本都是遵照它來(lái)設(shè)計(jì)和運(yùn)行的。公共效勞均等化經(jīng)濟(jì)和社會(huì)維度的根本邏輯是對(duì)立統(tǒng)一的，而政治維度的邏輯又穿插和夾雜在經(jīng)濟(jì)維度邏輯和社會(huì)維度邏輯中間，不僅讓公共效勞均等化在社會(huì)公平和經(jīng)濟(jì)效率方面的影響變得不確定，而且也使得均等化經(jīng)濟(jì)維度邏輯和社會(huì)維度邏輯之間的矛盾和沖突更難協(xié)調(diào)。一個(gè)國(guó)家最終的現(xiàn)實(shí)選擇，往往是在公共效勞均等化三重根本邏輯之間尋找平衡。由于公共資源配置機(jī)制還不是很健全，再加上改革開(kāi)放以來(lái)收入分配差距已經(jīng)拉得非常大，所以我國(guó)現(xiàn)階段的公共效勞均等化在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)可能會(huì)更加側(cè)重于強(qiáng)調(diào)其社會(huì)維度的邏輯，而對(duì)經(jīng)濟(jì)維度邏輯的強(qiáng)調(diào)相對(duì)要弱一些，與此同時(shí)而政治維度的邏輯會(huì)始終貫穿于我國(guó)公共效勞均等化的全過(guò)程。綜合我國(guó)當(dāng)前的納稅人權(quán)利確實(shí)立和保護(hù)情況、經(jīng)濟(jì)開(kāi)展程度和地區(qū)間經(jīng)濟(jì)開(kāi)展的差異等因素以及對(duì)公共效勞均等化不同維度邏輯的權(quán)衡，我們認(rèn)為我國(guó)的公共效勞均等化以選擇根本均等標(biāo)