福利制度的基本模式與中國的政策選擇

1、福利制度的基本模式與中國的政策選擇來源：全國社會福利理論與政策研討會論文集時間：2006-09-18 11:20中國青年政治學院社會工作與管理系陳濤一國制定和實行什么樣的社會政策，其必然的結果是造成該社會特定模式的福利制度。 這里“福利制度”是個廣義的概念，指社會在解決個人的福利需要問題上通行的總體安排與 做法；而“福利制度的模式”，貝U主要依國家、市場和家庭各自在其中承擔的角色來劃分。 顯然，社會政策的狀況反映了國家一方主動承擔立場的情形，它勢必影響到福利制度最終的模式屬何。中國目前正在關注建立合理的社會政策體系的問題。在作出具體的選擇以前，有必要意 識到不同的選擇將導致不同的福利制度模式，

2、因此應首先考慮這些不同的福利制度模式的優(yōu)劣利弊所在、社會的接受性如何，再才能確定社會政策的適宜的選擇取向。一、福利制度模式的基本分類關于福利制度模式的劃分，實際上存在著多種觀點。例如，蒂馬斯(R. Titmuss, 1974)將福利制度分為三種模式：“殘補式的”或叫“剩余型”福利制度(the residual welfare model)“制度化再分配”或“制度型”福利模式(the institutional redistributive model)以及“工業(yè)成 就表現(xiàn)模式” (the in dustrial achieveme nt-performa nee model) 而不少人將前兩者

3、，即 “剩余 型”和“制度型”視為福利制度的兩種基本分類模式(H . L. Wilensky& C . N . Lebeaux，1965; Mishra, 1977; Korpi, 1980)。本文引用埃斯平一安德森(Esping-Andersen, 1990)的類 型學，其將現(xiàn)代國家(主要是西方“福利國家”)通行的福利體制( welfare regimes)，做 了較完整的四類型的模式劃分。具體有如下述。1、“斯堪的納維亞模式” (the Scan di navian Mode)這是指主要由北歐斯堪的納維亞國 家如瑞典、丹麥、挪威等所代表的福利制度模式。在這種模式下面，國家實行有最完整的社

4、會政策，對公民提供從就業(yè)到特殊需要照顧的全面公共福利服務，許多傳統(tǒng)上屬于由家庭主婦或其他成員承擔的“非正式照料”(infomal caring)任務亦被國家納入“法定的服務” (starutory service范疇，通過政府來直接組織提供。換言之，這種模式是國家在個人福利 需求的滿足上承擔壓倒性的主體作用、并且直接以國家組織的方式提供有關服務的一種制 度。這種制度模式造成的明顯的社會后果有：私人市場在福利服務領域所扮演的角色很小， 各種年金保障和疾病保險、失業(yè)保險通過商業(yè)模式解決的份額極低，即所謂“去商品化” (decommodification)的程度很高；家庭作為個人福利需要滿足的 “天

5、然渠道”(natural channe) 作用也大為減少，婦女因此對勞動力市場的參與率極高，常常是國家福利服務部門中最活躍的職業(yè)群體，其社會經濟地位的平等化水平是各類國家中最高的，與婦女有關的社會問題也最少；職業(yè)的各類福利服務工作人員數(shù)目龐大，由國家雇傭，就業(yè)地位及社會聲望良好，在提供服務時很少遇到因對服務對象的“丑化”(stigmatiz in g)效應而引起的困擾。支持“斯堪的納維亞模式”順暢運行的基礎，貝是國民對國家深刻而全面地介入個人 福利和社會生活領域的支持與一種普遍及高度的權利意識，二是在此種國民共識基礎上以“高稅率”為特征的財政稅收系統(tǒng)，三是普遍的就業(yè)以減低國家福利保障系統(tǒng)支出的

6、需求壓 力。因此在這種模式中，“充分就業(yè)”和“高稅收”構成為兩大支柱，前者既是社會政策本 身的一個目標，亦是其他社會政策目標乃至整個社會政策體系目標的重要手段。2、“合作主義模式”(the Corporatist Model)又可稱“組合主義”或“混合模式”。“corporatist”原指“階級合作”，又有“團體”、“法團”之意。埃斯平一安德森用這概念描述歐洲的德國、荷蘭等所典型代表的國家與社會 各種勢力協(xié)作、共同滿足公民個人的福利需要這樣一種福利制度的模式。在這種模式里，國家的社會政策亦屬較為發(fā)達之列，政府對有關公民福利生活的諸領域 也都制定有比較系統(tǒng)、清楚和明確的政策，某些方面(如社會安全

7、)還直接承擔著較大的具 體責任，但大部分的社會服務，特別是個人服務(personal social service，則主要交由各類 社會組織，包括非政府的、非贏利機構負責創(chuàng)設與提供，因此公民整體的福利保障與服務是 充分依托及發(fā)揮社會部門的作用的，福利照顧的水平很高，但國家的負擔卻又不是特別重。例如在德國，除國家之外，基督教服務組織、紅十字會、工會服務機構等六大支柱撐起 了其福利服務與保障的體系。在荷蘭，則是傳統(tǒng)的以新教和天主教劃分出的社會“柱塊”(pillar)，歷史上曾經對公民教育需求的滿足以及其他社會事業(yè)的發(fā)展起到了框架組織結構 的作用，現(xiàn)今仍影響著各項社會服務和福利保障的組織提供模式。這

8、樣，在這些國家形成了 一種政府直接承擔一部分責任，但主要是堅定和積極地倡導與支持，而社會各部門自愿地努 力執(zhí)行和提供服務，全體公民“休戚與共”加以協(xié)助配合的總體社會福利格局。這種格局中 一個由大量的非政府組織和非牟利機構，或者叫“自愿組織”(volu ntary age ncy)所構成的強大活躍的“社會中場”，是其顯著特色?；蛘呖梢哉f，國家在這種模式里仍然扮演著一個 突出的角色，市場和家庭的作用同樣很弱，但更為突出的是“社會”即公民的自組織結構及 其功能的凸顯，使得“福利國家”不再是單純的國家行為，而成了全社會各施其責又有機結 合的混合情勢。有學者將“合作主義模式”的顯著特征歸納為“團結原則”

9、和“補助方式”兩大點。所 謂“團結” (solidarity)原則，是說這種福利體制建立在社會各階層、各種群體自覺地相互 關切、相互幫助的共同道義基礎，和實際的通過收入轉移安排(借助高稅收機制)為低收入 階層或弱勢群體以及整體社會利益做貢獻的普遍接受的制度做法上；所謂“補助”(subsidiary)方式，是指國家不直接負責許多具體福利服務的發(fā)展與提供，而是鼓勵支持社會力量自行開發(fā)、推廣和提供，對質量較高、形式較好、為使用者滿意的服務予以政府補貼資助，所以其 作用是輔助性的。當然，這種模式也依賴較高稅率的財政基礎，有時累進制的課稅甚至會達 到相當高的比例。但相比斯堪的納維亞模式，其水平要低不少。

10、從結果上看，這種模式導致了社會連帶感的增強，對個人福利服務需要的滿足也能達到 較為普遍和全面的程度，一個主要由非政府的自愿機構雇傭的福利服務工作者隊伍亦數(shù)量龐 大、社會地位較高較穩(wěn)定，服務中的“丑化”對象效應不嚴重。不過可能有的一個不利后果 是，實際的福利照顧水平在不同群體間有差異，福利分配的具體結果存在不平等。因為各社會部門常依托傳統(tǒng)的框架組織提供服務與福利，分屬于不同部門的個人獲得的福利和服務在 質上和量上便可能有不同。3、“剩余模式” (the Residual Mode)埃斯平一安德森用它來指英國的福利體制類型，后人認為受英國影響的香港的福利制度也屬這種模式的一個典型?；旧险f，它的含

11、義是指在整個個人福利需要的滿足當中，國家扮演的角色只是一種“剩余的”角色，國家以社會政 策提供的福利服務只起一種對兩大主渠道一一家庭和市場一一的補救作用。通常，國家只是在兩種情況下才介入福利服務的領域、為個人提供福利照顧：一是當家庭和市場失靈，即它 們本身出了問題時；二是個人的某些福利需要不能從這兩者得到有效的滿足。此外，國家的 服務常是有彈性的、可變的，并且是暫時性的，取決于另外兩者的情形，一當它們恢復了功能，國家則撤出有關的福利服務領域。因此，這種模式有時亦被合理地稱作“殘補式”或“補 救型”福利模式。就社會保障和福利體系的具體特點來看，這種模式帶有強烈的“救濟型”福利特征。整 個的社會服

12、務項目中，屬于用來彌補普遍、穩(wěn)定的保險之不足，在正常水平之下才提供的最 低生活收入維持(mi nimum in come mai nte nance的部分，始終占突出重要的地位；法定的 服務主要限于物質的層面，與救濟、津貼等的分發(fā)及管理有關，較高級的服務范疇(如就業(yè) 方面)較為有限，國家亦無有力的支持。而最低收入維持制度所提供的公共援助，常需建立 在對可能受助者個人及家庭實際收入狀況的調查，即所謂“入息審查”或“家計調查”(meanstest)的基礎上，因而極易產生使受助者感到自己“悲慘”或“卑劣”的“污點效應”后果。 對于從事有關福利服務工作的人士來講，他們中只有有限的一部分會在政府部門就業(yè)

13、，并且 其職業(yè)的聲望并不高，自身經常處于某種矛盾、尷尬的局面。恰恰在這種模式下，各種社會問題又容易層出不窮，由于家庭承受很大壓力為成員提供 福利照顧，婦女的地位較艱難，常常難以在就業(yè)和婚姻之間作出選擇。而勞動參與率達不到 普遍的高水平，反過來又增加了對社會保障的需求壓力。整個社會政治便可能經常陷入矛盾和爭議之中。這是剩余模式的常態(tài)。4、“最低福利模式”(the Rudimentary Welfare Model)愛爾蘭的福利制度被視為這種模式的典型。它與剩余模式相比，國家對福利照顧的的角 色擔當更為消極，也更加僵固。剩余模式至少還有某種彈性，隨家庭和市場功能狀態(tài)的變化， 國家的責任與實際投入可

14、增減伸縮， 最終有望達致公民物質生活方面基本的平衡與保護。而最低福利模式中，國家只承擔非常有限且不易動搖的某個福利責任水平，通過社會政策提供一些最起碼的基本的服務，常常只能起到協(xié)助維持公民初步的福利生活水準的作用。就其后果來看，這種模式下公共福利部門的發(fā)展程度最低，相關職業(yè)人員數(shù)量少，就業(yè) 地位相當不穩(wěn)定。通常，這些有限的人員由一個不發(fā)達的政府部門雇傭，社會上缺乏其他的 吸納機構，當然其服務發(fā)展的專業(yè)化水平及質量等，都無法與其他模式下相比。以上的四種模式，埃斯平一安德森的分類所依標準，基本上就是國家、市場、家庭(或 社會)三者各自在向公民個人提供福利需要的照顧上所承擔的角色份額，同時，它還結合

15、了 三者間的相互關系形態(tài)、以及福利照顧的最終水平等因素。至于各個具體國家為何會形成相 應的福利制度模式，從其分類學中也能尋到一定的線索與端倪。這對我們思考中國福利制度模式的建構選擇，可以提供很好的參考價值。、中國的社會政策選擇我們說，不同的社會政策選擇會造成不同的福利制度模式結果。而在不同的福利制度模 式下，公民個人具體獲得福利需要的照顧的“量”及“質”都可能有所不同，其個人尋求福 利滿足的行為的取向與模式也會不同。 相應地，社會政策的選擇必須考慮到這種對個人行為 及滿足狀態(tài)層面的影響，使其適合公民的某種“福利文化傳統(tǒng)”與滿足預期。此外，不同的福利制度模式意味著社會中不同的組織結構勢力在社會生

16、活中存在的不同 強度和作用的不同活躍程度。這常常由社會自身的“組織傳統(tǒng)”所決定。社會政策的選擇亦 必須考慮這種傳統(tǒng)條件，否則它或許在理想上是好的卻難以真正實現(xiàn)。對現(xiàn)時的中國來說，考慮到社會主義的新傳統(tǒng)與歷史久遠的遺產，考慮到普遍的社會價 值與福利哲學以及理想，“合作主義”的福利制度模式是值得追求的。為此，社會政策的選 擇應注意如下幾點：l、國家、市場、家庭及其他各種社會結構勢力在福利照顧中的合理角色分擔。這是一個 總的政策取向原則。在此原則之下，國家社會政策從內容到過程應有相應的設計調整。內容上，社會政策應明定向公民提供盡可能全面的福利服務、實現(xiàn)普遍的平等目標。這 符合“社會主義”的價值訴求，

17、也是對已有的社會福利發(fā)展成就的繼承。 具體來說，從教育、 就業(yè)、住房、健康、社會安全到個人社會服務諸領域，國家都應制訂明確的個人需要標準和 社會照顧指標，承擔促進其滿足的清晰責任。換句話說，社會政策應是一完整的體系，由每 個方面國家所作出的明晰堅定的承諾所組成， 教育上達到什么樣的目標、就業(yè)方面提供哪些 幫助和服務、住房應確保何種滿足標準、健康的保障應達到何種水平、社會安全應實現(xiàn)的程 度、以及個人社會服務應當享有的水平，等等，國家都須考慮，并通過社會政策明確宣示。而在具體承諾的性質上，國家在不同領域承擔的實質性的責任是不一樣的，因而政策的 形式便可以有不同。例如，教育上國家只明確負擔九年的基礎

18、國民教育之責，因此可以是以 法律的形式將其責任確定下來，而高等和職業(yè)教育需求國家承擔的是一種道義上的責任，只需用政策立場陳述的方式表明即可。在其他領域，根據需求的性質、國民的普遍接受心態(tài)、 以及不同的責任承擔方式在服務效率上的比較，有的是需要國家直接出面承擔具體責任的， 如社會保障、某些個人服務，則國家同樣要用立法的形式將自己的責任明確固定下來；有的 適合以市場和家庭渠道為主加以解決， 國家仍應以某種政策形式承擔道義上的責任， 但無需 作出法律上的承諾。過程上，即在不同形式的社會政策中確定的福利服務標準，通過何種具體途徑和組織方 式加以實施、傳遞和提供上，政策選擇可以更加的靈活和具多樣性。過去

19、中國的社會政策模 式，一方面是國家直接承擔的服務責任過多，另方面是實際主要依靠“單位”來組織傳遞與 提供，結果造成國家和單位的負擔過重。遵循“合作主義”的模式原則，國家直接負責福利 服務的組織傳遞與提供的領域，應當是相當有限的，除開社會安全、某些教育服務和健康服 務，大量的領域國家是定原則標準、擔當政策制訂和監(jiān)督管理職能，政策的執(zhí)行、有關服務 的生產組織、傳遞提供等具體職能，則是依托廣泛的社會力量來完成。中國的社會政策在具體選擇各項福利服務的組織傳遞模式上，還可有更開闊的思路、更 全面的選擇。不同領域的政策應體現(xiàn)出這種過程上的考慮，有不同的設計安排。如國家承擔 法定的具體責任的領域，諸如基礎教

20、育和社會保障，必須是單獨而統(tǒng)一的行政執(zhí)法與組織運 作體制；其他領域，政府應重點建立決策與評估部門，對具體服務組織加強政策指引和監(jiān)管 功能。2、為實現(xiàn)上述第一條原則，輔助性的社會政策是必要的，借以間接地增進某些社會部門 的功能、提高其責任能力?！昂献髦髁x”既將國家的直接責任界定在有限的某些領域，其他領域它主要是起組合協(xié) 調作用，因此大量的具體服務功能要由國家之外的其他非市場社會部門承擔。實際上，主要 就是要由少量的家庭功能、重點的社區(qū)鄰里、以及社會自愿組織的功能來承擔。在中國，客 觀地說，選擇這一模式的現(xiàn)實條件并不是十分成熟。 因此如欲從長遠考慮和基于更高的理想 與現(xiàn)實追求這一模式，勢必需要一些

21、輔助性的社會政策。 它們不直接涉及界定公民福利需要 水準和社會服務的標準，而是在這樣的一些政策的外圍，創(chuàng)造提供那些標準和政策得以實現(xiàn) 的基礎社會條件。具體來說，中國社會政策的推動者們要考慮以下一些輔助性的政策。家庭政策在“合作主義模式”中家庭的作用是受到限制的，但也不象在斯堪的納維亞那種全盤的 國家福利模式中完全不起作用。保持適度的“家庭”存在對合作主義模式具有較重要意義。 在中國的現(xiàn)實情境中，關鍵是對家庭的責任賦予程度要隨其他社會部門發(fā)展的狀況而定。但是在長遠的政策取向上，不能一味鼓勵強化家庭功能，就象我們在老年服務等方面曾經所做 的那樣。這里有一個妥協(xié)于現(xiàn)實和尋求長遠的合理結構之間的平衡問

22、題。至少，觀念上盲目 宣揚家庭的福利責任，就長遠來看是對選擇“合作主義”道路不利的。社區(qū)政策相比而言，家庭政策在構建“合作主義模式”中還是屬于一個非決定性的政策，而社區(qū) 政策的重要性則至為突出。在這方面中國政府認識到了問題的關鍵性， 社會政策調整已在有 意識地朝著強化社區(qū)功能的方向發(fā)展。 然而明顯的不足是，這種強化的有效政策措施尚付闕 如。具體來說，增強社區(qū)的福利照顧功能首先必須增強社區(qū)本身，這意味著采取切實手段賦 予社區(qū)足夠的資源和發(fā)育其組織力量。 而目前的做法不是真正循此方向進行的， 社區(qū)的實際 資源狀況處境和自組織的能量沒能得到實質改善。這跟社區(qū)行政管理組織體制的反向強化趨 勢有關。而長

23、遠來看，改變現(xiàn)狀、真正實現(xiàn)增強社區(qū)能力的目標，取決于社區(qū)政策的兩大調 整：管理體制的民主化，和社區(qū)工作的“專業(yè)化”。非政府組織政策合作主義模式是以龐大的非政府自愿組織的存在和起作用而著稱的，其構成為整個模式 的最有力支柱。在中國，非政府組織的發(fā)展近些年實際上是有著很大的突破性進展。在某些 服務領域，既有境外的非政府組織日益活躍地發(fā)揮著作用，國內的新興起的或由原先準政府的組織逐步轉型而來的這種組織也開始出現(xiàn)，并有相當不錯的表現(xiàn)。問題是，國家政策對這 類組織的意義與態(tài)度還不夠十分明朗，總的還是比較消極和限制性的。其實，規(guī)范對這類非 政府組織的管理、把它們引向福利服務領域，無論對中國的現(xiàn)實政治和長遠

24、的社會福利發(fā)展， 都有利無弊。中國政府需盡快地明確自己在這方面的政策，采取有力措施促進非政府組織， 特別是福利服務領域的非政府組織的發(fā)展，為通向“合作主義”的理想福利模式打下適宜的 基礎。這也是在為自己減輕壓力。單位政策在中國謀求“合作主義模式”的努力中，如何對待此前社會主義實踐留下的一大遺產一 “單位制”，也是一個具有非常重大的意義的課題。事實上，“單位制”作為一種福利組 織和傳遞模式，本身包含著另一種類型的“合作主義”的因素。嚴格地說來，它應當被視為 中國走向“合作主義”的福利制度的一大基礎。但是近期的中國政府的政策取向，是在致力 于全盤地解構“單位制”，近乎徹底地要取消單位所承擔的任何福利職能。這種取向自有其 道理。但是長遠來看，另一種選擇也許是更為有利的，那就是：一定程度地保留“單位制” 的傳統(tǒng)，發(fā)揮適合它發(fā)揮的福利功能。