對(duì)公共政策屬性城鄉(xiāng)規(guī)劃職能向思考

1、-PAGE . z對(duì)公共政策屬性與城市規(guī)劃職能轉(zhuǎn)向的思考摘 要：城市規(guī)劃是政府掌握的重要公共政策，它能高效地將經(jīng)濟(jì)社會(huì)開(kāi)展的意圖綜合反映在空間環(huán)境建立上。然而,在實(shí)際的規(guī)劃操作過(guò)程中,公共政策屬性更多地仍停留在理念層面。針對(duì)這種情況, 需要我們從公共政策的視角思考規(guī)劃編制存在的問(wèn)題和改革的方向，探索按照公共政策式進(jìn)展規(guī)劃編制的體制和方法，加強(qiáng)對(duì)城市規(guī)劃轉(zhuǎn)型帶來(lái)的規(guī)劃理念、方法手段的創(chuàng)新和工作重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移的研究。關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃；公共政策；問(wèn)題；對(duì)策1 引言 近年來(lái)，關(guān)于城市規(guī)劃的公共政策屬性的討論越來(lái)越熱。一方面是由于政府對(duì)于民生的關(guān)注愈加重視，對(duì)于落實(shí)科學(xué)開(kāi)展觀的要求更加明確；另一方面也是因?yàn)?/p>

2、我們的規(guī)劃工作逐漸趨向于單純的技術(shù)生產(chǎn)和技術(shù)管理。因此，這個(gè)時(shí)候?qū)τ诔鞘幸?guī)劃的公共政策屬性重要性的討論無(wú)疑對(duì)我們修正自身的定位帶來(lái)極大的幫助。2對(duì)城市規(guī)劃公共政策屬性的認(rèn)識(shí)2.1 什么是公共政策公共政策是公共權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)由政治過(guò)程所選擇和制定的為解決公共問(wèn)題、達(dá)成公共目標(biāo)、以實(shí)現(xiàn)公共利益的方案，其作用是規(guī)和指導(dǎo)有關(guān)機(jī)構(gòu)、團(tuán)體或個(gè)人的行動(dòng)，其表達(dá)形式包括法律法規(guī)、行政規(guī)定或命令、國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人口頭或書(shū)面的指示、政府規(guī)劃等。2.2城市規(guī)劃具有公共政策屬性18世紀(jì)的工業(yè)革命促進(jìn)了城市迅速開(kāi)展，也帶來(lái)了一系列的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，包括城市無(wú)序擴(kuò)、居住條件惡劣、交通擁擠、環(huán)境污染等等問(wèn)題，并引發(fā)了大量的傳染疾病。

3、1875年英國(guó)政府首先以公共衛(wèi)生法為先河，通過(guò)一系列的法令來(lái)控制和解決城市中出現(xiàn)的問(wèn)題；隨后1906年，townplanning名詞出現(xiàn)；1909第一部規(guī)劃法住房與城市規(guī)劃法公布，同年第一個(gè)規(guī)劃系成立，也意味著城市規(guī)劃作為一種專門(mén)職業(yè)和學(xué)科伴隨著產(chǎn)生。現(xiàn)代城市規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的出現(xiàn)，是為了解決18世紀(jì)末產(chǎn)業(yè)革命所引起的特定的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。這也是對(duì)城市規(guī)劃的社會(huì)涵的理解，即城市規(guī)劃誕生于社會(huì)公共問(wèn)題的解決，具有強(qiáng)烈的社會(huì)意識(shí)和公共屬性，并且具有對(duì)市場(chǎng)失靈狀態(tài)下的公共利益進(jìn)展調(diào)節(jié)的功能。另外，無(wú)論是始于十九世紀(jì)后期的公共衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)、環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)和城市美化運(yùn)動(dòng)，還是隨后英國(guó)社會(huì)學(xué)家霍華德提出的田園城市

4、理論，就其產(chǎn)生的深層次原因來(lái)說(shuō)，都是由于社會(huì)現(xiàn)狀與社會(huì)期望之間的差距而引發(fā)的對(duì)特定社會(huì)公共問(wèn)題的解決，因此城市規(guī)劃從一開(kāi)場(chǎng)就被賦予了公共政策屬性。3 我國(guó)城市規(guī)劃向公共政策轉(zhuǎn)化的初步嘗試1991年的城市規(guī)劃編制方法已指出城市規(guī)劃不再是純的工程技術(shù)，規(guī)劃編制需要進(jìn)展多方案比擬的經(jīng)濟(jì)技術(shù)論證，并廣泛征求有關(guān)部門(mén)和公眾的意見(jiàn)；經(jīng)濟(jì)學(xué)、地理學(xué)、社會(huì)學(xué)、行政學(xué)等學(xué)科的相關(guān)研究人員開(kāi)場(chǎng)進(jìn)入城市規(guī)劃領(lǐng)域，對(duì)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市職能、社區(qū)法陣、法制建立等進(jìn)展論證和指導(dǎo)。2001年全國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作會(huì)議上溫家寶總理指出城市規(guī)劃是城市建立和開(kāi)展的藍(lán)圖，是建立和管理城市的根本依據(jù)，是一項(xiàng)全局性、綜合性、戰(zhàn)略性的工作，涉

5、及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活等各個(gè)領(lǐng)域。2006年公共政策首次被寫(xiě)進(jìn)城市規(guī)劃編制方法，城市規(guī)劃是政府調(diào)控城市空間資源、指導(dǎo)城鄉(xiāng)開(kāi)展與建立、維護(hù)社會(huì)公平、保障公共平安和公眾利益的重要公共政策之一。2021年中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第二次全體會(huì)議通過(guò)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案指出：我國(guó)政府由原先的經(jīng)濟(jì)建立型轉(zhuǎn)向公共效勞型。因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門(mén)的職能定位與城市規(guī)劃行業(yè)開(kāi)展必須盡快順應(yīng)政府職能戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變的要求，全面落實(shí)公共政策以指導(dǎo)城市規(guī)劃的執(zhí)行。4 我國(guó)城市規(guī)劃公共政策在制定和執(zhí)行中存在的問(wèn)題4.1 有關(guān)城市規(guī)劃方面的政策還不完善城市規(guī)劃政策是城市公共政策的重要組成局部, 城市公共政策的落實(shí)也

6、必須在城市規(guī)劃政策的支持下才能進(jìn)展, 但我國(guó)的城市規(guī)劃由于歷史與政治架構(gòu)的原因卻對(duì)城市規(guī)劃政策很少關(guān)注。由此而導(dǎo)致了許多城市病的產(chǎn)生，而這些城市病的解決則有賴于對(duì)政策的重視和相關(guān)研究的開(kāi)展,并從這些方面再來(lái)反觀城市規(guī)劃本身的容、程序和改革,這是保證城市公共政策在城市規(guī)劃實(shí)施中得以實(shí)現(xiàn)的重要方面。4.2 城市規(guī)劃公共政策屬性缺乏制度保障城市規(guī)劃屬性從過(guò)去偏重于作為經(jīng)濟(jì)開(kāi)展的技術(shù)手段向構(gòu)建和諧社會(huì)的公共政策的轉(zhuǎn)型，是新時(shí)期城市規(guī)劃體制改革最根本、最深刻的涵，但當(dāng)前城市規(guī)劃公共政策屬性還缺乏相應(yīng)的制度保障。如政府政績(jī)考核機(jī)制和分稅體制改革的不完善，使得各級(jí)地方政府均有追求GDP的潛在利益沖動(dòng)，使得城

7、鄉(xiāng)規(guī)劃在強(qiáng)化和深化城鄉(xiāng)就業(yè)、產(chǎn)業(yè)構(gòu)造、人口轉(zhuǎn)移、社會(huì)開(kāi)展、節(jié)約土地、資源集約利用、環(huán)境保護(hù)、區(qū)域與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)開(kāi)展、歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)等容難以得到切實(shí)有效的落實(shí)。城鄉(xiāng)居民對(duì)政府財(cái)政支出還缺乏有效的監(jiān)視與制衡機(jī)制，使得城鄉(xiāng)規(guī)劃在人居環(huán)境改善、中低收入階層住房保障、公共交通開(kāi)展、根底設(shè)施和公共效勞均等化等強(qiáng)制性和引導(dǎo)性指標(biāo)難以得到貫徹和實(shí)施；城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與的制度保障還不完善，城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與的方法、形式和手段尚待完善。4.3 城市規(guī)劃公共政策制定和實(shí)施中各階層政治參與開(kāi)展不平衡我國(guó)現(xiàn)階段階層分化日益明顯，不同階層之間的經(jīng)濟(jì)地位的差異不斷擴(kuò)大，由于不同階層的公民占有社會(huì)資源的差異，他們?cè)谡螀⑴c的

8、意識(shí)、能力和強(qiáng)度上都有所不同。一局部既得利益者，如企業(yè)家、私營(yíng)業(yè)主及其它高收入階層參政議政的愿望較為強(qiáng)烈，紛紛成立自己的利益代表組織，憑借其掌握的豐富的經(jīng)濟(jì)資源主動(dòng)影響政府的決策，而政府為了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)開(kāi)展也往往為之大開(kāi)綠燈。他們對(duì)政治的敏感性更強(qiáng)，為了維護(hù)自己的經(jīng)濟(jì)利益，為了爭(zhēng)取政治地位的提高與法律對(duì)自己利益的成認(rèn)，積極參與政治事務(wù)，表現(xiàn)在要求成立自己的協(xié)會(huì)和組織，爭(zhēng)取黨人大代表、政協(xié)委員，捐助教育和文化等社會(huì)公益事業(yè)提高知名度。與此形成鮮明比照的是廣闊低收入群體，或者是缺乏相對(duì)確定的政治態(tài)度和價(jià)值而呈現(xiàn)出明顯的政治冷漠傾向，游離于國(guó)家政治生活之外；或者是有明確的態(tài)度和利益需求，卻因社會(huì)地位的

9、低下，擁有的政治資源和社會(huì)資源缺乏，導(dǎo)致沒(méi)有足夠的能力去組織參與，無(wú)法組織自己的利益集團(tuán)。這些社會(huì)弱勢(shì)群體在沒(méi)有組織代表或有組織而不能很好地代表他們利益的時(shí)候，就轉(zhuǎn)向通過(guò)非組織化地、通常是個(gè)人或小團(tuán)體性的政治參與渠道來(lái)表達(dá)自己的利益，在組織化程度低的政治參與過(guò)程中，由于利益表達(dá)沒(méi)有經(jīng)過(guò)集中過(guò)濾和整合，容易導(dǎo)致表達(dá)失敗，經(jīng)常性的表達(dá)失敗就會(huì)使人們轉(zhuǎn)向采取非制度化的政治參與方式，從而破壞政治穩(wěn)定。5 中國(guó)城市規(guī)劃公共政策開(kāi)展的對(duì)策建議5.1 創(chuàng)新新時(shí)期下城市規(guī)劃政策理論體系我國(guó)目前的城市規(guī)劃的學(xué)科政策理論體系仍然處于模糊的狀態(tài)，缺乏一個(gè)核心的理論支撐來(lái)說(shuō)明城市規(guī)劃理論的學(xué)科地位和學(xué)科價(jià)值，這就使得

10、城市規(guī)劃在需要解決一些城市問(wèn)題的時(shí)候處于比擬為難的地位。因此我國(guó)的城市規(guī)劃政策理論還需要進(jìn)一步的完善從而提高自身在城市公共事務(wù)的影響性，獲得行政決策主體和廣闊人民群眾的認(rèn)同。重新定義法定規(guī)劃概念修訂中的城鄉(xiāng)規(guī)劃法和新公布的城市規(guī)劃編制方法對(duì)法定規(guī)劃編制的主體、程序、任務(wù)、容、深度都有要求明確，但是劃分法定和非法定的標(biāo)準(zhǔn)卻比擬模糊。雖然許多涉及經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)各領(lǐng)域的專業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃不屬于任何法定序列的規(guī)劃，卻承當(dāng)著觀念與行為導(dǎo)向、利益調(diào)節(jié)和分配的公共職責(zé)，在法律上尚存在著身份地位不明、與法定規(guī)劃關(guān)系不清的問(wèn)題，城市規(guī)劃元政策與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)和部門(mén)化導(dǎo)向，影響著規(guī)劃龍頭地位和綜合作用的發(fā)揮。因此按照是否具

11、有公共政策屬性為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)劃分法定和非法定規(guī)劃，重新界定法定規(guī)劃的涵和外延，有助于城市規(guī)劃從部門(mén)規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合規(guī)劃。建立規(guī)劃政策檢討制度 搜尋我們關(guān)于城市規(guī)劃的法律、法規(guī)元政策的表述，僅限于政策制定階段，包括問(wèn)題分析、方案評(píng)價(jià)及其合法化等環(huán)節(jié)，而在后政策階段，缺乏實(shí)施效果、信息反應(yīng)、實(shí)施評(píng)價(jià)等要求。 公共政策的穩(wěn)定性和變動(dòng)性特征要求我們超越傳統(tǒng)的規(guī)劃目標(biāo)和時(shí)間的概念，通過(guò)加強(qiáng)規(guī)劃政策的信息反應(yīng)和效果評(píng)估對(duì)過(guò)程和時(shí)機(jī)進(jìn)展識(shí)別，以此來(lái)確定規(guī)劃是繼續(xù)、還是調(diào)整或更新。效果評(píng)估既是一個(gè)封閉循環(huán)政策周期中必不可少的一環(huán)，是新的公共政策問(wèn)題形成與提出的根底和搖籃，也是進(jìn)一步提高城市規(guī)劃的科學(xué)性和生命力的重要手

12、段，因此需要建立定期的規(guī)劃政策檢討制度。5.2科學(xué)組織城市規(guī)劃編制 新版城市規(guī)劃編制方法增加了堅(jiān)持政府組織、專家領(lǐng)銜、部門(mén)合作、公眾參與的編制原則，這一原則性的變化實(shí)質(zhì)上包含了改良規(guī)劃編制組織方式、推進(jìn)科學(xué)決策的要求和根本方向。城市規(guī)劃的公共政策屬性決定了城市規(guī)劃編制不能等同于工程勘察設(shè)計(jì)類別，編制主體是政府而非市場(chǎng)，規(guī)劃編制單位確實(shí)定也不應(yīng)該按照市場(chǎng)的規(guī)則和方式運(yùn)作。打破誰(shuí)主管、誰(shuí)審批的傳統(tǒng)做法，認(rèn)識(shí)到規(guī)劃編制不只是城市規(guī)劃行政主管部門(mén)的職責(zé)，應(yīng)加強(qiáng)與政府各部門(mén)的合作，對(duì)各部門(mén)的政策進(jìn)展整合，并將其它部門(mén)的開(kāi)展訴求在空間上予以落實(shí)。5.3改良城市規(guī)劃決策體制 公共政策的決策本錢與參與決策的人

13、數(shù)成正比，也就是說(shuō)隨著參與決策的人增加，決策的本錢就越來(lái)越大。而美國(guó)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家詹姆斯.塔洛克從另外一個(gè)角度，探索了人們?yōu)槭裁磿?huì)愿意支付決策本錢的問(wèn)題。他們認(rèn)為，一項(xiàng)公共政策的制定不僅涉及到?jīng)Q策本錢，而且還涉及到外部本錢，也就是說(shuō)決策者可能對(duì)不參與決策的人強(qiáng)加的本錢。一項(xiàng)公共政策的外部本錢與參與決策的人數(shù)成反比，即隨著參與決策的人數(shù)的增加，外部本錢就越來(lái)越少，因?yàn)槊吭黾右粋€(gè)決策者，都可以利用參與決策的權(quán)力制止對(duì)自己不利的決策。決策權(quán)力的重新分配城市規(guī)劃實(shí)質(zhì)是一個(gè)充滿價(jià)值判斷的政治決策過(guò)程，當(dāng)前面臨著來(lái)自要求快速開(kāi)展和倡導(dǎo)社會(huì)公平兩方面的壓力，在決策時(shí)要同時(shí)兼顧效率與公平，尋求一個(gè)決策本錢與外部

14、本錢相等的均衡點(diǎn)。這一轉(zhuǎn)變必將導(dǎo)致政策主體的多元化，并表達(dá)在決策權(quán)利的重新分配上。因此在由政府和部門(mén)組成的官方政策主體擁有權(quán)威的公共決策權(quán)利不可動(dòng)搖的前提下，應(yīng)具有還權(quán)于民的思想，充分發(fā)揮由專家與公眾組成的非官方政策主體的作用，專家通過(guò)技術(shù)把關(guān)或直接參與規(guī)劃編制有助于提高決策質(zhì)量，公眾通過(guò)聽(tīng)證、投票以及群眾傳媒等多種方式直接影響規(guī)劃過(guò)程和結(jié)果。改良決策的程序和方式?jīng)Q策權(quán)力的重新分配必然會(huì)帶來(lái)決策方式和程序的變化，因此城市規(guī)劃決策要變集權(quán)制為集中制，在保持傳統(tǒng)的技術(shù)審查、行政審批的決策程序根底上，增加、完善城市規(guī)劃的批前公示和聽(tīng)證制度，針對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)開(kāi)展、資源利用、環(huán)境保護(hù)、公眾利益和公眾平安等方

15、面的容，廣泛聽(tīng)取社會(huì)各界意見(jiàn)和建議。對(duì)于有強(qiáng)化法律地位需求的規(guī)劃，還應(yīng)報(bào)同級(jí)人民代表大會(huì)申請(qǐng)立法，通過(guò)立法程序進(jìn)展決策。 5.4 加強(qiáng)規(guī)劃師公共利益最優(yōu)意識(shí)城市規(guī)劃師應(yīng)對(duì)市民的規(guī)劃知識(shí)和規(guī)劃參與權(quán)起到有效的教育和引導(dǎo)作用,尤其是在組織市民參與規(guī)劃時(shí)規(guī)劃師必須給予充分的知識(shí)準(zhǔn)備和正確引導(dǎo)。規(guī)劃師也有義務(wù)開(kāi)展規(guī)劃宣傳工作最好能采用通俗易懂、喜聞樂(lè)見(jiàn)的方式做好規(guī)劃根底知識(shí)、規(guī)劃法規(guī)和規(guī)劃方案的宣傳工作提高市民對(duì)規(guī)劃的參與意識(shí)和責(zé)任心逐步完善市民意見(jiàn)的反應(yīng)渠道和回應(yīng)機(jī)制提高公眾參與城市規(guī)劃的水平。中國(guó)規(guī)劃師的角色也要面臨轉(zhuǎn)變，要擺脫技術(shù)官僚主義思想要促進(jìn)規(guī)劃專業(yè)活動(dòng)的社會(huì)化。實(shí)際上規(guī)劃師自身的公眾參與意識(shí)首先應(yīng)該加強(qiáng)規(guī)劃師必須改變過(guò)去那種僅僅從專業(yè)技術(shù)角度去認(rèn)知和解決城市問(wèn)題的傳統(tǒng)觀念, 必須從社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)等綜合的視角把握城市開(kāi)展應(yīng)以公共利益最優(yōu)為前提。規(guī)劃師上述意識(shí)的培養(yǎng)涉及到現(xiàn)行的規(guī)劃教育制度,必須從進(jìn)入規(guī)劃行業(yè)的初始教育開(kāi)場(chǎng)就加強(qiáng)培養(yǎng)規(guī)劃師