我國稅務(wù)行政訴訟制度及其完善

1、.PAGE ：.；我國稅務(wù)行政訴訟制度及其完善一、如何認(rèn)識稅務(wù)行政訴訟(一)稅務(wù)行政訴訟是以法院為主體的司法審查活動稅務(wù)行政訴訟是行政訴訟制度的重要組成部分，它遵照的有關(guān)規(guī)定。稅務(wù)行政訴訟案件由人民法院行政審問庭擔(dān)任審理。根據(jù)的規(guī)定，人民法院獨立行使審問權(quán)，以現(xiàn)實為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，依法實行合議、逃避、公開審問和二審終審制度，對稅務(wù)詳細(xì)行政行為的合法性進展審查并作出判決，以此維護稅務(wù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，監(jiān)視稅務(wù)機關(guān)正確執(zhí)法。與稅務(wù)行政復(fù)議不同的是，這是一種司法審查活動。司法審查是一種最終審查，是稅務(wù)糾紛的最終處理方式;而稅務(wù)行政復(fù)議只是稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)視和制約，是一種行政審查活動，不具有結(jié)局性

2、。但由于這種司法審查僅局限于對稅務(wù)詳細(xì)行政行為的合法性進展審查，無權(quán)對籠統(tǒng)行政行為如稅收法律、法規(guī)、規(guī)章的合法性進展審查，因此是一種非常有限的司法審查。(二)稅務(wù)行政訴訟表達了司法權(quán)和公民權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)視和制約稅務(wù)機關(guān)與稅務(wù)當(dāng)事人構(gòu)成的稅收法律關(guān)系是一種行政法律關(guān)系，其中既有權(quán)益與義務(wù)關(guān)系，也有權(quán)益與義務(wù)關(guān)系。權(quán)益與義務(wù)關(guān)系表達在稅務(wù)機關(guān)是代表國家行使納稅權(quán)的納稅主體，而納稅權(quán)是國家賦予納稅主體的專屬權(quán)益，是一種國家權(quán)益，國家權(quán)益是一方的、強迫命令性的，并且權(quán)益擁有者能直接強迫對方服從;而稅務(wù)當(dāng)事人只是依法履行納稅義務(wù)的納稅主體，稅收的三個特征(強迫性、無償性、固定性)即可表達這種關(guān)系。權(quán)益與

3、義務(wù)關(guān)系表達在稅務(wù)當(dāng)事人具有法定的權(quán)益，當(dāng)事人對稅務(wù)機關(guān)主張本身的權(quán)益，稅務(wù)機關(guān)該當(dāng)履行職責(zé)上的義務(wù)，如當(dāng)事人享有申訴權(quán)和監(jiān)視權(quán)，稅務(wù)機關(guān)該當(dāng)履行應(yīng)訴和接受監(jiān)視的義務(wù)。但這種權(quán)益只是懇求性的、主張性的而非強迫性的、支配性的，不能直接強迫對方服從，只能懇求借助國家權(quán)益來強迫。納稅權(quán)作為一種國家權(quán)益，具有劇烈的利益屬性，它最經(jīng)常、最廣泛、最直接涉及公民權(quán)益，具有國家強迫力和廣泛的自在裁量權(quán)，極易為權(quán)益享有者帶來利益，故易被濫用，因此必需加強對稅收權(quán)益的制約。要完善稅收權(quán)益制約機制，該當(dāng)改動過去過分強調(diào)從“以權(quán)益制約權(quán)益的角度以立法權(quán)和司法權(quán)制約行政權(quán)，而忽視“以權(quán)益制約權(quán)益即以公民權(quán)去制約行政權(quán)的

4、做法。稅務(wù)行政訴訟就是一種“以權(quán)益和權(quán)益制約權(quán)益的制度安排，這種制度以稅務(wù)當(dāng)事人以為稅務(wù)機關(guān)的詳細(xì)行政行為進犯了其合法權(quán)益，從而依法定程序行使懇求救援的權(quán)益及監(jiān)視權(quán)益提起訴訟來啟動訴訟程序為前提，進而引發(fā)人民法院行使其司法審查權(quán)，對稅務(wù)詳細(xì)行政行為進展實體審查和程序?qū)彶?，斷定能否違法，以此實現(xiàn)公民權(quán)和司法權(quán)對行政權(quán)的制約。(三) 稅務(wù)行政訴訟滿足了稅務(wù)當(dāng)事人權(quán)益救援方式多樣化的要求，完善了權(quán)益救援體系我國行政法賦予了行政相對人大量合法的權(quán)益，“有權(quán)益就有救援是公認(rèn)的法理。綜觀國外情況，西方國家為了推行依法行政，對因行政權(quán)違法或不當(dāng)行使而蒙受進犯的行政相對人提供了有效的權(quán)益救援途徑，普遍建立了較

5、完備的救援體系既有司法救援，又有行政救援;既有事前、事中救援，又有事后救援;既有正式程序救援，又有非正式程序救援。如英國建立了以司法審查為中心，以行政裁判所救援和議會行政監(jiān)察專員救援等為輔助的救援體系;日本建立了以行政訴訟救援為中心，以行政救援(行政不服審查)和苦情處置制度等為輔助的救援體系。我國稅務(wù)行政訴訟制度的建立與稅務(wù)行政復(fù)議、稅務(wù)行政賠償?shù)戎贫裙餐M成了稅務(wù)當(dāng)事人的權(quán)益救援體系，都是對行政損害給予救援的法律制度。但各種救援方式均有利弊，如稅務(wù)行政復(fù)議快捷、費用低，但屬于內(nèi)部監(jiān)視，公正性要差一些;而行政訴訟是以法院為主體的公開審問制度，公正性強，具有結(jié)局性，但費用高、時間長。當(dāng)事人可以在

6、公正與效率的權(quán)衡中選擇某一種救援方式，假設(shè)選擇復(fù)議，對復(fù)議結(jié)果不服還可提起訴訟。這樣，我國納稅人的權(quán)益救援體系就得到了完善。二、當(dāng)前我國稅務(wù)行政訴訟存在的問題(一)稅務(wù)行政訴訟起訴率低但撤訴率高雖然全國稅務(wù)行政訴訟案件從1990年的123件迅速添加到1998年的2069件和1999年的1804件，絕對量增長10多倍，但平均到全國2000多個各級人民法院卻少得可憐。難道現(xiàn)實生活中稅務(wù)糾紛真的如此少嗎?難道是當(dāng)事人的合法權(quán)益遭到的進犯少嗎?思索到市場經(jīng)濟體制的建立使得納稅人和應(yīng)稅事項添加以及稅務(wù)機關(guān)執(zhí)法難度加大，而稅務(wù)機關(guān)執(zhí)法覆蓋面廣、執(zhí)法程度有限和征納雙方法制認(rèn)識還不很強等要素，答案應(yīng)該能否認(rèn)的

7、。關(guān)鍵在于大量的稅務(wù)糾紛沒有從“后臺走到“前臺。究其緣由，一是一部分稅務(wù)糾紛經(jīng)由稅務(wù)行政復(fù)議等行政救援手段已在庭外處理;二是一些稅務(wù)糾紛中的稅收爭議標(biāo)的額不大，稅務(wù)當(dāng)事人以為不值得破費時間、精神起訴，或者標(biāo)的額雖大但當(dāng)事人能經(jīng)過各種手段使之降低或取消，當(dāng)事人可以接受從而放棄訴訟;三是“舊中國留給我們的封建民主傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)比較少，這種情況在觀念上的表現(xiàn)，一方面是結(jié)實的國家本位、權(quán)益本位觀念，另一方面是極其冷淡的公民認(rèn)識、權(quán)益認(rèn)識和過于濃郁的權(quán)益崇敬認(rèn)識，公民從不敢告官到敢于告官的認(rèn)識轉(zhuǎn)變尚需時日;四是法律對起訴資歷和起訴條件的嚴(yán)厲限制把一部分當(dāng)事人擋在了法院大門之外;五是當(dāng)事人對于司

8、法不公景象及“執(zhí)行難景象耳聞目擊，普遍以為“司法審問制度難以實現(xiàn)立法時所期望維護的社會正義，對司法崇高信心產(chǎn)生失落感，以致于當(dāng)本身合法權(quán)益遭到損害時，寧肯忍辱負(fù)重或經(jīng)過其他非訴訟手段處理也不愿經(jīng)過法院審問來處理。與稅務(wù)行政訴訟起訴率低構(gòu)成鮮明對比的是其高撤訴率。如1998年和1999年稅務(wù)行政案件一審案件收案分別為2069件和1804 件，撤訴卻分別為1466件和1150件，撤訴率分別高達70.86%和63.75%。在這些撤訴案件中，有一部分是在行政訴訟過程中稅務(wù)機關(guān)改動違法或不當(dāng)詳細(xì)行政行為之后原告撤訴，或原告經(jīng)過對稅收法律、法規(guī)的進一步學(xué)習(xí)，逐漸認(rèn)識到是由于本人的過錯導(dǎo)致被告詳細(xì)行政行為的

9、發(fā)生，從而撤訴的，這些都是正常撤訴。但也不乏大量的非正常撤訴案件，既有稅務(wù)機關(guān)利用手中的管理權(quán)對原告施壓、要挾迫使原告撤訴的，也有稅務(wù)機關(guān)羞于當(dāng)被告或怕敗訴影響本人的聲譽而自動與原告進展私下許愿或退讓發(fā)動原告撤訴的，還有由于法院與稅務(wù)機關(guān)存在利害關(guān)系，法院認(rèn)定被告會敗訴，既不愿枉法裁判損害原告的利益，又不愿判稅務(wù)機關(guān)敗訴而得罪稅務(wù)機關(guān)，只好采用“變相調(diào)解方式發(fā)動原告撤訴的。呵斥這種情況的緣由，一是我國現(xiàn)有法律賦予稅務(wù)機關(guān)的自在裁量權(quán)較大，使其較易披著“合法的外衣對原告實施報仇，而我國立法沒有為原告提供有力的武器去制止和清查被告的打擊報仇行為，原告缺乏訴訟平安感，只好“望訟興嘆，委曲求全，放棄司

10、法救援。二是稅務(wù)機關(guān)“人治景象突出，“以權(quán)壓法、“以言壓法行為屢見不鮮。三是審問機關(guān)在體制上和職能上尚不獨立，受行政權(quán)益的干擾較大，難以做到以現(xiàn)實為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩。(二)稅務(wù)行政訴訟受案范圍不完善稅務(wù)行政訴訟的受案范圍，是指人民法院對哪些稅務(wù)詳細(xì)行政行為擁有司法審查權(quán)，它反映了稅務(wù)當(dāng)事人的權(quán)益享用司法維護的范圍及稅務(wù)行政權(quán)遭到司法權(quán)制約的范圍。稅務(wù)機關(guān)是國家重要的稅務(wù)行政管理機關(guān)，稅務(wù)行政訴訟是行政訴訟制度的重要組成部分，應(yīng)遵照的有關(guān)規(guī)定。第11條和第12條采用列舉式立法體制明確規(guī)定了行政相對人可以提起訴訟和不可提起訴訟的范圍。而根據(jù)第88條規(guī)定，可以提起稅務(wù)行政訴訟的詳細(xì)行政行為僅包括征

11、納稅行為和稅務(wù)行政處分、稅收保全措施和稅務(wù)強迫執(zhí)行等行為。由于特別法優(yōu)于普通法，稅務(wù)行政訴訟的受案范圍應(yīng)以中的規(guī)定為根據(jù)。但是，對受案范圍的列舉式規(guī)定不能夠窮盡一切的稅務(wù)詳細(xì)行政行為，其規(guī)定的范圍還不如中規(guī)定的受案范圍寬，這樣便對稅務(wù)行政訴訟受案范圍作了一些不適當(dāng)?shù)南拗?，稅?wù)當(dāng)事人在其合法權(quán)益遭到損害時，有能夠會贊揚無門，由此導(dǎo)致司法權(quán)和公民權(quán)對行政權(quán)制約不力。如辦理稅務(wù)登記、普通納稅人資歷認(rèn)定等都無法列入上述行為中，而根據(jù)第11條規(guī)定，這些行為應(yīng)屬于人民法院受案范圍，二者在受案范圍的規(guī)定上不盡一致。再如有關(guān)法律規(guī)定，納稅人享有隱私權(quán)、權(quán)，而假設(shè)稅務(wù)機關(guān)在稅務(wù)檢查時作出某一項稅務(wù)詳細(xì)行政行為時

12、泄露了納稅人的隱私和，此種稅務(wù)行政行為既不在的受案范圍之列，也不屬于中可訴行政行為之列，導(dǎo)致納稅人無法依法贊揚，違背了“有權(quán)益就有救援這一公認(rèn)的法理。另外，按照的規(guī)定，籠統(tǒng)行政行為還不在行政訴訟受案范圍之列，這樣，當(dāng)事人無法對不當(dāng)稅收法規(guī)、規(guī)章提起訴訟，不利于充分發(fā)揚稅務(wù)行政審問反響稅法缺乏的優(yōu)勢，不利于稅收法規(guī)、規(guī)章的逐漸完善，也不利于當(dāng)事人合法權(quán)益的維護，由于這種審問只是一種事后的、一次性救援，大量當(dāng)事人的合法權(quán)益依然有能夠遭到這些不當(dāng)稅收法規(guī)、規(guī)章的長期損害。(三)和中的有關(guān)規(guī)定限制了當(dāng)事人的訴訟選擇權(quán)，影響了當(dāng)事人訴權(quán)的有效行使，與行政訴訟的立法初衷相悖1.復(fù)議前置和先行納稅問題。根據(jù)

13、第88條的規(guī)定，因納稅問題引起的爭議應(yīng)領(lǐng)先進展復(fù)議，且以先行納稅為前提。該規(guī)定的立法初衷是為了確保國家稅收收入及時、足額入庫，同時可減輕法院的任務(wù)量，充分發(fā)揚稅務(wù)機關(guān)專業(yè)性強及復(fù)議程序簡便的優(yōu)勢，但該規(guī)定限制了當(dāng)事人訴權(quán)的有效行使，進犯了納稅人可自在選擇救援途徑的權(quán)益。首先，稅務(wù)機關(guān)享有強迫執(zhí)行權(quán)，且復(fù)議和訴訟期間不停頓詳細(xì)行政行為的執(zhí)行，完全沒有必要規(guī)定先行納稅，以限制訴權(quán)的方式來保證國家稅款及時入庫。其次，復(fù)議前置雖然發(fā)揚了稅務(wù)機關(guān)業(yè)務(wù)性強及復(fù)議程序簡便的優(yōu)勢，但由于稅務(wù)機關(guān)對稅收法律、法規(guī)的執(zhí)法解釋往往傾向于維護本部門利益，且上級稅務(wù)機關(guān)往往還是下級稅務(wù)機關(guān)所執(zhí)行稅收法規(guī)、規(guī)章的制定者，

14、因此稅務(wù)行政復(fù)議維持率較高，這樣一方面挫傷了當(dāng)事人參與復(fù)議的積極性，另一方面浪費了當(dāng)事人的時間和精神，影響了當(dāng)事人的正常消費和運營。另外，從目前情況看，法院受理的行政訴訟案件較少，存在司法資源浪費的情況。2.稅務(wù)行政訴訟案件管轄問題。第17條規(guī)定，行政案件由最初做出詳細(xì)行政行為的行政機關(guān)所在地人民法院管轄。這一規(guī)定對稅務(wù)行政訴訟同樣適用。這一規(guī)定便于原告和被告參與訴訟，同時也便于人民法院判決和裁定的執(zhí)行。但是我國法院是按照行政區(qū)劃設(shè)置的，且還沒有獲得現(xiàn)實上獨立的審問位置，當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ涸谌恕⒇?、物上受制于地方政府，又或多或少都與當(dāng)?shù)匦姓C關(guān)有著一定的特殊利益關(guān)系，當(dāng)?shù)貜?fù)雜的“人情網(wǎng)、“關(guān)系網(wǎng) 以

15、及行政權(quán)的干涉加之監(jiān)視制約機制不完善，使審問任務(wù)的公正性打了折扣。而國外如加拿大、美國等都有專門的稅務(wù)法院，且稅務(wù)法院不是按行政區(qū)劃設(shè)置的，而是按照經(jīng)濟區(qū)域設(shè)置的，另外還有稅務(wù)巡回法庭在全國各地巡回處置案件，公正性較強。3.稅務(wù)行政訴訟原告資歷問題。稅務(wù)行政訴訟原告資歷是指哪些人(組織)可就稅務(wù)機關(guān)的某項詳細(xì)行政行為向法院提起訴訟的法律資歷。根據(jù)第88條的規(guī)定，具備原告資歷的僅限于納稅人、扣繳義務(wù)人、納稅擔(dān)保人等稅務(wù)直接行政相對人，間接行政相對人不具備起訴資歷，當(dāng)其合法權(quán)益遭到某詳細(xì)行政行為損害時無法起訴。例如，稅務(wù)機關(guān)對某商場違規(guī)同意減免稅，而與之處于競爭位置的商場因該項詳細(xì)行政行為而使本人

16、的合法權(quán)益遭到了損害，卻因不具備起訴資歷而無法尋求救援。而國外無論直接行政相對人還是間接行政相對人均可提起訴訟。三、完善我國稅務(wù)行政訴訟制度的思索(一)加強民主與法制建立，改良稅收法制教育方式，加快行政程序法建立，以加強稅務(wù)當(dāng)事人的法律認(rèn)識、權(quán)益認(rèn)識和訴訟平安認(rèn)識依法治稅的實現(xiàn)不僅要求征納雙方依法征、納稅，而且要求納稅人以法律手段處理征納過程中發(fā)生的稅務(wù)糾紛，當(dāng)然這需求有一個完好的稅收法律體系以及其他相關(guān)法律體系的完善，但是法律要在實際中產(chǎn)生法治效應(yīng)，僅有立法上的“有法可依是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還要有納稅人法律認(rèn)識和權(quán)益認(rèn)識的提高以及相關(guān)制度的完善來促使他們運用法律，否那么就會呵斥法律的閑置。1.該當(dāng)

17、進一步加強民主與法制建立，健全民主監(jiān)視制度，抑制封建社會所構(gòu)成的“官貴民賤、“下不得犯上，民不能告官、“忌訴、“息事寧人的思想和“官本位、“等級制的權(quán)益觀念和官僚作風(fēng)，使公民真正樹立民權(quán)認(rèn)識和維權(quán)認(rèn)識。2.改動傳統(tǒng)的以“納稅義務(wù)說為中心的稅法宣傳，稅務(wù)機關(guān)該當(dāng)放下架子，以正確的態(tài)度安然面對訴訟，在大力宣傳納稅人納稅義務(wù)的同時，強調(diào)其應(yīng)有的權(quán)益和申訴權(quán)。可以參照“消費者權(quán)益日的做法，確立每年一度的“納稅人權(quán)益日，將當(dāng)年稅務(wù)行政訴訟的起訴情況及雙方的勝訴、敗訴情況進展普法宣傳，用當(dāng)前稅務(wù)機關(guān)40%的敗訴率來闡明民不但可以告官，而且還可以“告倒官;同時對典型案例作重點宣傳，要知道“一份公正的判決及其

18、有效執(zhí)行對當(dāng)事人之于法律信仰的提高要遠(yuǎn)比幾堂普法教育來得近于效果。3.加快行政程序法的建立，促進稅務(wù)機關(guān)依法行政，嚴(yán)厲限制稅務(wù)機關(guān)自在裁量權(quán)的濫用，完善對稅務(wù)機關(guān)執(zhí)法的監(jiān)視和責(zé)任清查制度，使納稅人可以平安、放心地參與訴訟。(二)完善有關(guān)立法，保證當(dāng)事人訴權(quán)的有效、充分行使首先，修正中關(guān)于復(fù)議前置和先行納稅的規(guī)定。其次，適當(dāng)延伸當(dāng)事人提起訴訟的起訴期限，使其能有充分時間預(yù)備訴訟。再次，在訴訟管轄方面，稅務(wù)法院建立之前，該當(dāng)允許稅務(wù)當(dāng)事人在省際范圍之內(nèi)自在選擇法院起訴;稅務(wù)法院建立之后，稅務(wù)訴訟管轄權(quán)歸稅務(wù)法院。最后，將稅務(wù)行政訴訟原告資歷擴展到間接行政相對人，這已有法律根底，如第27條規(guī)定，“同提起訴訟的詳細(xì)行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人懇求參與訴訟。(三)出臺，擴展稅務(wù)行政訴訟受案范圍1999年10月1日，開場實施，為了全面、正確地貫徹實施該法，國家稅務(wù)總局下發(fā)了(國稅發(fā)1999177號文)，進一步規(guī)