行政學說史：第十五講 羅森布魯姆的多元公共行政觀

1、第十五講 羅森布魯姆的多元公共行政觀教學目的：理解公共行政的三種研究途徑的基本觀點，以及三種途徑對于公共行政核心功能的不同看法。對公共行政的三種研究途徑進行合理評價以及反思。能夠從不同的視角分析公共行政的現(xiàn)實問題。進一步閱讀美 戴維H羅森布魯姆等著、張成福等譯，公共行政學：管理、政治和法律的途徑，中國人民大學出版社2002年版。譚功榮：公共行政的研究途徑述評，載于國家行政學院學報，2002年第3期。楊宏山：憲政主義、管理主義與政策主義公共行政研究的集中理論范式，載于國家行政學院學報，2004年第1期。張成福：公共行政的管理主義：反思與批判，載于中國人民大學學報，2001年第1期。教學內(nèi)容一、公

2、共行政三種研究途徑的基本觀點二、三種途徑對于公共行政的核心功能的不同看法三、評論與反思一、公共行政三種研究途徑的基本觀點（一）價值取向（二）組織結(jié)構(gòu)（三）對人的認識（四）認知途徑（五）預算（六）決策觀一、公共行政三種研究途徑的基本觀點（一）價值取向傳統(tǒng)管理途徑強調(diào)效率、效能及經(jīng)濟（即3E）。這一時期對整個公共行政最大的影響，便在于將原先“善”與“惡”的觀念用于“投入”與“產(chǎn)出”的比例加以表示。各項對善惡的價值判斷也都可以轉(zhuǎn)換為用“效率”、“無效率”兩項指標來加以表示。數(shù)字被轉(zhuǎn)化為道德，由浪費引起的無效率，被認為是一種不道德的行為。一、公共行政三種研究途徑的基本觀點（一）價值取向新公共管理途徑強

3、調(diào)成本效益和顧客的回應(yīng)性。認為公共行政是非政治化的和企業(yè)化的。為了保證民主體制的運作和責任，放松管制的、授權(quán)的、結(jié)果導向的公共行政堅持實現(xiàn)民選的和政治任命的官員所確立的政策目標。政府機關(guān)要運用它們的資源為顧客提供有價值的服務(wù)。一、公共行政三種研究途徑的基本觀點（一）價值取向政治途徑強調(diào)代表性、回應(yīng)性以及責任性。效率觀念在政治途徑中受到極大的質(zhì)疑，因為它與許多政府問題并無多少聯(lián)系?！?787年憲法對三權(quán)分立原則的采用，其目的并非促進效率，而是防止專斷權(quán)力之行使；其目的不是要消除摩擦，而是通過把政府權(quán)力分配給三個不同的部門這種方式所帶來的不可避免的摩擦，真正使人民免于暴政之苦。”1978年美國制定

4、聯(lián)邦文官改革法，其目的就是為了促進聯(lián)邦公務(wù)員的組成能夠反映出整個國家不同族群的特殊需求。在要求行政具備更高政治回應(yīng)性的壓力下，立法機構(gòu)采取種種措施，以增進行政部門對公眾和民選官員的責任，如“陽光法案”、失察聽證、依靠檢察官以及監(jiān)測績效的正式體制等。一、公共行政三種研究途徑的基本觀點（一）價值取向政治途徑強調(diào)代表性、回應(yīng)性以及責任性。政治途徑與管理途徑通常會產(chǎn)生沖突。管理途徑強調(diào)的是效率觀在政治途徑的觀點下被認為是不足為取的，因為公務(wù)員為了達成效率要求，可能會采取許多“便宜行事”的做法，如此將會破壞行政程序的正常運作。因此，政治途徑中之行政便時時處于陽光法案的管制之下，政府行政行為處處受到公眾的

5、監(jiān)督。旨在加強代表性的文官條例增加了人事系統(tǒng)的復雜性。議會對公共行政的大量介入以及不斷地與各部門協(xié)商妨礙了效能的提高。一、公共行政三種研究途徑的基本觀點（一）價值取向法律途徑則強調(diào)憲法的誠實和公正、正當法律程序、實質(zhì)權(quán)利、平等保護、公平等。法律途徑的一個主要特征在于不大重視對于管理途徑所極力主張的成本效能的觀點。司法并不關(guān)注其裁決的成本，其關(guān)注的焦點在于個體權(quán)利的本質(zhì)，而不關(guān)注保護這些權(quán)利的社會成本?！百Y源不充足永遠不能成為州政府剝奪一個人憲法權(quán)利的充足理由”。一、公共行政三種研究途徑的基本觀點（二）組織結(jié)構(gòu)傳統(tǒng)管理途徑主張公共組織的結(jié)構(gòu)應(yīng)采取“官僚制模式” 。新公共管理途徑主張公共組織的結(jié)構(gòu)

6、采取充滿競爭的、企業(yè)化模型，主張減少組織層級，賦予各分工單位更多的自主權(quán)，用組織內(nèi)部的競爭來取代層級間的命令指揮，建立扁平化的組織結(jié)構(gòu)。政治途徑強調(diào)公共行政中的政治多元主義，認為行政組織的結(jié)構(gòu)應(yīng)該這樣建構(gòu)：即能夠使代表社會不同政治、經(jīng)濟和社會團體利益的代表相互對抗。法律途徑的公共行政所偏好的結(jié)構(gòu)是抗辯程序，而完備的司法審判是這種組織結(jié)構(gòu)模式的最佳體現(xiàn)。一、公共行政三種研究途徑的基本觀點（二）組織結(jié)構(gòu)法律途徑：抗辯系指對立雙方經(jīng)由提出事實程序來證明本身立場的正確性，而此過程必須是在無偏私的仲裁者（如法官或陪審團）前舉行，由其對抗辯雙方的陳述進行衡量并最終決定哪一方的證據(jù)有充分的說服力。公共行政組

7、織就好比一個獨立的仲裁機關(guān)，接受來自不同立場的意見反映，并主動厘清事實真相，最后作出公正的裁決。當前公共人事行政即特別倚重這種方式，特別是涉及到公共人事管理中之處罰行為以及平等保護、勞工關(guān)系等方面的事務(wù)時。一、公共行政三種研究途徑的基本觀點（三）對人的認識傳統(tǒng)管理途徑對個人基本上采取的是“非人情”的觀點，將組織視為依正式法令所形成的架構(gòu)，而非人員的組合。新公共管理途徑將個人視為“顧客”，強調(diào)公共行政要以顧客滿意為導向。政治途徑傾向于將個人聚合成為一個廣泛的社會、經(jīng)濟和政治團體，也即把人看成是群體成員。法律途徑把人看作是完整的個體、特定階層的組成成員或理性人。個人在此途徑中被看成是在特定環(huán)境下，

8、具有獨立人格的個體，每一個人都有權(quán)在法庭上陳述自己的主張。一、公共行政三種研究途徑的基本觀點（三）對人的認識政治途徑：例如，政府中的政治弱勢群體保護法所針對的對象即是某些特定的群體，如非裔美國人和婦女等，而從不考慮這些群體中任何個體所處具體環(huán)境之不同。這種傾向與當前的政治文化相適應(yīng)政客們傾向于以群體的觀念認識其選民，如黑人選民、農(nóng)民選民、城市選民等等。個體被聚合成為利益共同體。一、公共行政三種研究途徑的基本觀點（三）對人的認識法律途徑：在一個案例中，聯(lián)邦最高法律判決設(shè)定，在學校決定一個已懷孕教師是否休假之前，該教師有權(quán)決定自己是否繼續(xù)工作。在“懷亞特訴斯蒂克尼”一案中，聯(lián)邦地區(qū)法院要求亞拉巴馬

9、州精神康復中心為每一位病人制定出完善的治療方案。一、公共行政三種研究途徑的基本觀點（四）認知途徑傳統(tǒng)管理途徑的認知模式是理性科學主義的，強調(diào)經(jīng)由科學方法來發(fā)展知識?！霸趯崉?wù)上，將公共行政視為是科學的觀點已經(jīng)促使人們努力發(fā)展關(guān)于行政行為的通則化(generalization)的理論”?！把芯康幕救∠蚴茄堇[式的，知識由統(tǒng)計上可證實的通則構(gòu)成，此通則可以小心地運用于具體的案例中?！?一、公共行政三種研究途徑的基本觀點（四）認知途徑新公共管理途徑大量借用公共政策中“公共選擇”理論的概念，它的認知模式是理論推理、經(jīng)驗觀察、指標測量以及實驗等?！八兄亟?jīng)驗觀察及測量指標去檢驗理論”。例如，俄勒岡的“標桿

10、計劃”，通過建立各種指標去考察行政績效，如犯罪率、未成年人的懷孕率、嬰兒死亡率、公民營養(yǎng)和受教育狀況的改善等。對于一些難以用量化標準評估的公共問題，主張通過各種輔助方式，如訪談、調(diào)查等，去了解顧客的滿意度。主張經(jīng)由實驗方式去驗證某一策略的具體成效。如運用“再造實驗室”來模擬特定服務(wù)變革可能在成本與效益上產(chǎn)生的連帶關(guān)系。一、公共行政三種研究途徑的基本觀點（四）認知途徑政治途徑視科學為發(fā)展事實知識的恰當途徑，它的認知模式是協(xié)議、民意以及政治爭辯等。關(guān)心代表性和回應(yīng)性，在決定何為正確的事情上，尋求共識和發(fā)展廣泛的同盟。它常?；诠姟⒗嫒后w和媒體的意見作出決策。選舉、民意調(diào)查、選民信件分析等，是政

11、治途徑的公共行政研究收集信息的主要方法。對政治問題進行討論和辯論也被政治途徑視為發(fā)展知識與發(fā)掘真相的方法。俄勒岡標桿計劃歷史目標典型標桿19801990199520002010脫離貧困兒童的百分比88%84%88%92%100%俄勒岡未能達到聯(lián)邦及州有關(guān)河流水質(zhì)標準的河（溪）流英里數(shù)1100732750俄勒岡人均國民生產(chǎn)總值與聯(lián)邦人均國民生產(chǎn)總值的比較99%92%95%100%110%一、公共行政三種研究途徑的基本觀點（四）認知途徑法律途徑主張司法審判是發(fā)展知識的最佳途徑，它的認知模式歸納性案例分析、演繹式的法律分析以及反復辯論程序等。所謂“事實”只有從抗辯中不同資料的展現(xiàn)得以厘清。司法裁決的

12、方式通常是歸納的方法。它依賴對具體案例資料的掌握和分析去發(fā)展具有普遍意義的法律原則。一、公共行政三種研究途徑的基本觀點（六）決策觀傳統(tǒng)管理途徑主張理性全面決策，不重視公眾的廣泛參與。新公共管理途徑的決策觀建立在回應(yīng)顧客、建立績效指標以及成本效能分析等基礎(chǔ)之上，主張決策應(yīng)采取分散化的原則。政治途徑支持漸進決策理念，認為下決策的必要性主要取決于政治力量的支持或反對，而不是根據(jù)成本效能分析或科學分析的結(jié)果。司法決策過程通常是漸進的。每一個新案的事實是根據(jù)過去判例產(chǎn)生的可以適用的法律原則進行評估。即使個案本身并無前例可循，法院仍傾向于從歷史中尋找比照適用的情境。一、公共行政三種研究途徑的基本觀點（五）

13、預算傳統(tǒng)管理途徑支持建立理性的預算體系，強調(diào)“成本效能”是預算制定時考慮的重點。新公共管理途徑的預算觀是以績效為基礎(chǔ)的、市場驅(qū)動的，它對預算的觀點集中公共服務(wù)的生產(chǎn)、管制以及影響等層面，而不大關(guān)心人員或設(shè)備等投入層面的問題，采取“使用者付費”的手段。政治途徑的預算觀是漸進主義的，主張福利分配和負擔。該途徑主張正式的預算分配計劃應(yīng)更代表政治系統(tǒng)對于各種價值順序的正式偏好，而非僅止于成本效能分析或顧客滿意的考慮。法律途徑的預算觀是以權(quán)利保護為基礎(chǔ)的，它強調(diào)憲法的完整性以及各項憲政權(quán)利的保障，即使堅持此原則的人會成為不受歡迎的少數(shù)派。成本效能分析有甲、乙兩個服裝公司生產(chǎn)同一規(guī)格的西裝，所用面料、人工

14、都一樣，甲公司生產(chǎn)100套成本總額為20000元，單位成本為200元，乙公司生產(chǎn)100套成本總額為40000元，單位成本為400元，無論從成本總額還是單位成本相比較，甲公司生產(chǎn)成本均低于乙公司，從傳統(tǒng)管理會計角度來看，甲公司效益顯然優(yōu)予乙公司，但是如果從成本效能角度分析其結(jié)果就未必如此。讓我們繼續(xù)分析乙公司產(chǎn)品成本高于甲公司的真正原因，原來乙公司為了提高產(chǎn)品知名度、塑造品牌形象在傳媒上投入了廣告費用，請服裝師設(shè)計了一種將時尚與典雅相結(jié)合的新款式，改進了服裝包裝，從而為乙公司西服樹立了時尚典雅的品牌形象，結(jié)果乙公司西服每套售價1000元，而甲公司每套售價400元，乙公司盈利60000元，每元成本

15、投入產(chǎn)生的價值為2.5元，即乙公司的成本效能為2.5元;而甲公司每套售價400元，盈利20000元，每元成本投入產(chǎn)生的價值為2元，即甲公司的成本效能為2元。甲、乙兩公司成本支出各自帶來的收益不同，乙公司高于甲公司，這種差異就是成本效能差異，這種分析過程，就是成本效能分析。公共行政的不同視角特征視角傳統(tǒng)管理途徑新公共管理途徑政治途徑法律途徑價值效率、效能及經(jīng)濟成本效益，顧客的回應(yīng)性代表性、回應(yīng)性及責任性憲法的誠實和公正、正當法律程序、實質(zhì)權(quán)利、平等保護、公平組織結(jié)構(gòu)理想官僚模型充滿競爭的、企業(yè)化的模型組織多元主義行政裁決制（抗辯模式）對人的認識非人性化的個案，理性人顧客群體成員完整之個體，特定階

16、層之組成成員，理性人公共行政的不同視角特征視角傳統(tǒng)管理途徑新公共管理途徑政治途徑法律途徑認知模式理性科學主義的理論推理，經(jīng)驗觀察，指標測量，實驗協(xié)議，民意，政治爭辯歸納性案例分析，演繹式的法律分析，反復辯論程序預算理性（成本收益）以績效為基礎(chǔ)，市場驅(qū)動漸進主義（福利分配和負擔）以權(quán)利保護為基礎(chǔ)決策觀理性全面分散化，降低成本漸進模型，湊合著過程序性漸進主義政府職能特征執(zhí)行執(zhí)行立法司法教學內(nèi)容一、公共行政三種研究途徑的基本觀點二、三種途徑對于公共行政的核心功能的不同看法三、評論與反思二、三種途徑對于公共行政的核心功能的不同看法（一）三種途徑的組織觀（二）三種途徑的公共人事觀（三）三種途徑的決策觀（

17、四）三種途徑的政策執(zhí)行觀教學內(nèi)容一、公共行政三種研究途徑的基本觀點二、三種途徑對于公共行政的核心功能的不同看法三、評論與反思評論（一）梳理出公共行政學的三條研究途徑，提供了一個全面理解公共行政的基本知識框架。羅森布魯姆在對公共行政學研究歷史與現(xiàn)狀進行全面審查的基礎(chǔ)上梳理出來管理、政治與法律研究途徑，不但提供了全面理解公共行政的基本知識框架，而且從某種程度上緩解了公共行政學的學科困境，增加了公共行政學的學科認同感。 評論（二）提供了公共行政學的多元研究視角，豐富以及推動了公共行政學的知識發(fā)展。1、在公共行政學一百多年的發(fā)展歷程中，無論是理論界還是實務(wù)工作者都往往只是傾向于從單一的視角來看待公共行

18、政，他們要么因過于強調(diào)效率而忽略政治代表性和憲政性正當法律程序的價值，進而忽視公共行政研究的政治途徑和法律途徑；要么因只是關(guān)注公正性而過于追求政治代表性和憲政性正當法律程序等價值，進而忽視公共行政的效率價值和公共行政研究的管理途徑。 2、羅森布魯姆提出了公共行政學的三種研究視角：管理、政治以及法律視角，管理視角主要關(guān)注組織結(jié)構(gòu)、科學管理和組織效率等問題，政治視角主要關(guān)注民主、代表性、回應(yīng)性、公共利益等問題，法律視角主要關(guān)注憲法的完整、平等保護、正當程序、個體權(quán)利等問題。 公共行政的管理途徑（一）威爾遜1887年發(fā)表的行政學開山之作行政學研究，奠定了公共行政研究的管理主義。管理主義取向一直是美國

19、公共行政研究的主流解釋和正統(tǒng)標準。泰羅1911年發(fā)表的科學管理原理，倡導在管理中運用科學的方法和科學的實踐精神，從而用調(diào)查研究和科學知識代替管理者個人的主觀判斷和經(jīng)驗。正是泰羅科學管理理論的出現(xiàn)，才使人類的管理由經(jīng)驗走向科學。法約爾1916年發(fā)表的工業(yè)管理與一般管理，從企業(yè)最高管理者的角度總結(jié)管理理論并提出管理的五要素論和管理的14項原則。他的一般管理理論具有較強的理論性、系統(tǒng)性以及普適性，為管理學提供了一套科學的理論框架和內(nèi)容。公共行政的管理途徑（二）西蒙1945年發(fā)表管理行為，在批判傳統(tǒng)公共行政學的基礎(chǔ)上發(fā)展起行為主義行政學。他的決策研究方法，使學者們對行政組織的研究焦點發(fā)生了轉(zhuǎn)變，即由對

20、制度、法制、結(jié)構(gòu)等靜態(tài)層面的研究轉(zhuǎn)變到對決策過程的動態(tài)研究 。在行為主義的影響之下，行政學研究更加強調(diào)價值與事實的區(qū)別與分離，更加醉心于運用自然科學的技術(shù)手段對錯綜復雜的公共行政活動作微觀上的“數(shù)量確定”和精確描述，試圖使公共行政成為一種獨立于政治和社會之外的“非人格化”的東西，使公共行政學成為一門與政治分離的、以管理技術(shù)和工藝為主的科學。 公共行政的管理途徑（三）西方國家在二十世紀七十年代中期以來紛紛興起被稱為“新公共管理運動”的政府改革運動，而這場新公共管理運動所遵循的基本教義就是新公共管理。新公共管理以管理的自由化（“讓管理者管理”、解除規(guī)制與分權(quán)）與管理的市場化（競爭、私營部門管理的普

21、遍化）為核心理念。新公共管理堅持公共行政的管理主義，被后人譽為是與泰羅的管理主義具有一脈相承的“新管理主義”或“新泰羅主義”。新公共管理以強勁的勢頭加入到公共行政的研究行列中，改變了原來的傳統(tǒng)管理途徑占主導地位的公共行政研究局面。公共行政的政治途徑（一）古德諾在1900年發(fā)表政治與行政，對政治與行政之間的關(guān)系進行了進一步的闡述，他強調(diào)政治對行政的適度控制是政治與行政實現(xiàn)協(xié)調(diào)的重要基礎(chǔ)，行政的適度集權(quán)化是政治與行政實現(xiàn)協(xié)調(diào)的必要途徑。沃爾多在1948年發(fā)表行政國家美國公共行政的政治理論，認為公共行政必然涉及到政治問題，公共行政與政治理論是應(yīng)用理論連續(xù)體中相對的兩端。他主張公共行政更應(yīng)該關(guān)注規(guī)范問

22、題和價值問題，并對西蒙試圖建立一個價值中立的一般行政學的努力持批評態(tài)度。公共行政的政治途徑（二）以弗雷德里克森為代表的新公共行政學者汲取了企業(yè)管理研究中的“人本主義”方法，強調(diào)應(yīng)該將公共行政的優(yōu)先權(quán)放在個人價值而不是組織效率上，認為公共行政必須從狹隘的行政過程的研究中脫離出來，轉(zhuǎn)向更廣泛地關(guān)注民主社會中的政策規(guī)劃、社會價值、合法化以及控制等問題。以登哈特夫婦為代表新公共服務(wù)從民主公民權(quán)理論、社區(qū)與公民社會的模型、組織人本主義與新公共行政以及后現(xiàn)代公共行政理論汲取思想資源，強調(diào)公共行政應(yīng)該關(guān)注民主、公民權(quán)以及公民利益等重要價值觀。公共行政的法律途徑目前公共行政領(lǐng)域?qū)τ诜裳芯客緩较鄬Ρ容^忽視，這

23、并非意味著法律研究途徑?jīng)]有對公共行政產(chǎn)生影響。相反，隨著法治化進程的加快，行政活動更多地賦予了法的內(nèi)涵。當前，公共行政的權(quán)力色彩逐漸淡化，非權(quán)力行政日益增多，權(quán)力行政、管制行政正逐漸讓位于依法行政、服務(wù)行政。隨著民主行政的逐步發(fā)展與完善，公共行政的定位將越來越突出行政相對人的權(quán)利的自主性，旨在尊重和保護公民個人的基本權(quán)利。評論（二）提供了公共行政學的多元研究視角，豐富以及推動了公共行政學的知識發(fā)展。3、羅森布魯姆把三種研究視角有效地聯(lián)系起來，大大突破了傳統(tǒng)公共行政學研究的偏狹與局限，為我們提供了公共行政學的多元研究視角，極大地推進了公共行政學的知識增長。反思（一）公共行政學的每一種研究途徑都不可避免地帶有自身的缺陷甚至偏見，我們在運用的時候要注意不要厚此薄彼，也不要過分夸大某一種研究途徑的實際作用。例如，公共行政的管理主義，和公共行政的其他理論和學說（如憲政主義）一樣，都只是從一個角度、一個側(cè)面反映了人類尋求良好政府治理的努力。每一種途徑都有其自身的缺陷或局限性，管理