行政權(quán)力的制約問題探索

1、行政權(quán)力的制約問題探索 目 錄 一 行政權(quán)力的形式主體與實(shí)際主體二 行政權(quán)力的實(shí)際主體是受制約的重點(diǎn)三 對行政權(quán)力實(shí)際主體制約的方式 1 建立國家公務(wù)員目標(biāo)責(zé)任機(jī)制。2 固定并公開權(quán)利運(yùn)用的標(biāo)準(zhǔn)，減少權(quán)力自由運(yùn)用的空間摘 要 行政權(quán)力的主體從以往的認(rèn)識(shí)來講，一直被理解為是被憲法法律授予行政權(quán)力的行政組織機(jī)構(gòu)，通常包括國家行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的非行政機(jī)關(guān)的組織。從理論上講它并無不妥，因?yàn)樾姓?quán)力是國家權(quán)力或稱公共權(quán)力，它不屬于任何個(gè)人，即使這種權(quán)力由任職于行政機(jī)關(guān)中公務(wù)人員來實(shí)際行使。但他們是代表國家行政機(jī)關(guān)，其權(quán)力行使的法律后果也歸屬于行政機(jī)關(guān)。但是，如果研究行政權(quán)力的制約問題，在這一層面

2、上認(rèn)識(shí)權(quán)力主體是不夠的。因?yàn)?，將?quán)力制約只限于行政機(jī)關(guān)這樣一個(gè)權(quán)力主體并不能更深入細(xì)致地觸及問題的關(guān)鍵，行政機(jī)關(guān)違法或者是濫用行政權(quán)力是如何作出來的？毫無例外，他都是行政機(jī)關(guān)中的人代表行政機(jī)關(guān)做出來的，任何錯(cuò)誤的行政決定最終都能找到“人”這種最后的根源，行政權(quán)力的制約，主要是制約行政權(quán)力主體的實(shí)際主體。即對“人”的制約。國家公務(wù)人員作為實(shí)際行為的例行者，又是普通公民。作為一個(gè)個(gè)獨(dú)立的“經(jīng)濟(jì)人”有追求自身利益最大化的要求。因此我們應(yīng)當(dāng)在各部門內(nèi)部建立目標(biāo)責(zé)任制，固定并公開權(quán)利運(yùn)用的標(biāo)準(zhǔn)，減少權(quán)力自由運(yùn)用的空間。對行政權(quán)力形成有效的制約。按照現(xiàn)代政治原理，國家權(quán)力來源于公民個(gè)人權(quán)利的讓與。政府代表

3、公民行使國家權(quán)力，也是惟一可以行使行政權(quán)力的主體（注釋1）。行政主體作為行政權(quán)力中一個(gè)最基本的要素，它是抽象權(quán)力的實(shí)際載體，決定著權(quán)力的具體掌握和運(yùn)用。行政權(quán)力沒有具體的掌握和運(yùn)用是沒有意義的。因此，對行政權(quán)力的制約是一個(gè)極為重要的環(huán)節(jié)。一般認(rèn)為行政權(quán)力的主體是政府部門。但是權(quán)力的實(shí)際例行是靠人來實(shí)施的。因此，筆者把行政權(quán)力的主體從名義上的擁有和實(shí)際上的掌握運(yùn)用劃分為形式主體和實(shí)際主體。即抽象的政府部門和實(shí)際例行的人。首先我們來看一下行政權(quán)力的形式主體和實(shí)際主體。一 行政權(quán)力的形式主體與實(shí)際主體 行政權(quán)力的主體從以往的認(rèn)識(shí)來講，一直被理解為是被憲法法律授予行政權(quán)力的行政組織機(jī)構(gòu)，通常包括國家行

4、政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的非行政機(jī)關(guān)的組織。從理論上講它并無不妥，因?yàn)樾姓?quán)力是國家權(quán)力或稱公共權(quán)力，它不屬于任何個(gè)人，即使這種權(quán)力由任職于行政機(jī)關(guān)中公務(wù)人員來實(shí)際行使。但他們是代表國家行政機(jī)關(guān)，其權(quán)力行使的法律后果也歸屬于行政機(jī)關(guān)。但是，如果研究行政權(quán)力的制約問題，在這一層面上認(rèn)識(shí)權(quán)力主體是不夠的。因?yàn)?，將?quán)力制約只限于行政機(jī)關(guān)這樣一個(gè)權(quán)力主體并不能更深入細(xì)致地觸及問題的關(guān)鍵，行政機(jī)關(guān)違法或者是濫用行政權(quán)力是如何作出來的？毫無例外，他都是行政機(jī)關(guān)中的人代表行政機(jī)關(guān)做出來的，任何錯(cuò)誤的行政決定最終都能找到“人”這種最后的根源，要么它是行政機(jī)關(guān)首長個(gè)人的決策錯(cuò)誤，即使是集體討論的決定也是領(lǐng)導(dǎo)層中每

5、個(gè)成員個(gè)人的錯(cuò)誤行為。如錯(cuò)誤地作出了行政處罰、行政強(qiáng)制的決定等等。要么它是下屬公務(wù)人員個(gè)人的共同錯(cuò)誤，如下屬公務(wù)人員在承辦案件時(shí)未查明事實(shí)錯(cuò)誤定性，作出錯(cuò)誤的匯報(bào)并擬定錯(cuò)誤的處理決定，而領(lǐng)導(dǎo)人員因工作疏忽，馬虎，隨隨便便相信并簽署批準(zhǔn)等。 行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員在行政管理中因個(gè)人的不良因素所做出的行使職權(quán)的行為，最后均以行政機(jī)關(guān)的名義出現(xiàn)。在外部表現(xiàn)上則都成為行政機(jī)關(guān)的違法或不當(dāng)?shù)男袨椤Ｈ缋寐殭?quán)蓄意打擊報(bào)復(fù)，暴力執(zhí)法等問題。因此，制約行政權(quán)力主體如只談制約行政機(jī)關(guān)而不涉及制約行政機(jī)關(guān)中的人，是不能從根本上解決問題的。為此，在研究對權(quán)力主體制約時(shí)，我們要對權(quán)力主體作形式主體和實(shí)際主體的劃分，并分別討

6、論兩類主體的制約問題。筆者認(rèn)為行政權(quán)力的主體從名義上的擁有和實(shí)際上的掌握運(yùn)用來看，可以分為形式主體與實(shí)際主體。形式主體即由憲法、法律授予行政權(quán)力的行政組織機(jī)構(gòu)，包括國家行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的非行政機(jī)關(guān)的組織。他們對外以其名義上的依法擁有和行使國家行政權(quán)力。但是，任何行政機(jī)關(guān)實(shí)際上都只是一個(gè)組織結(jié)構(gòu)形式，從一定意義上講是一個(gè)抽象物，真正填充這個(gè)結(jié)構(gòu)形式的實(shí)際上是人，即行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員。在實(shí)質(zhì)上行政機(jī)關(guān)的權(quán)力無法由一個(gè)“抽象物”來行使運(yùn)用，而只有行政機(jī)關(guān)中的“人”才是具有行政權(quán)力的主體。為此，在行政機(jī)關(guān)這個(gè)權(quán)力的形式主體之內(nèi)，還有具體運(yùn)用行政權(quán)力的實(shí)際主體，即任職于行政機(jī)關(guān)中的各種具體公務(wù)人員，

7、他們代表行政機(jī)關(guān)，實(shí)際上以行政機(jī)關(guān)的名義行使著行政權(quán)力。二、行政權(quán)力的實(shí)際主體是受制約的重點(diǎn)從一項(xiàng)行政權(quán)力在行政機(jī)關(guān)中的運(yùn)行狀態(tài)來看，行政機(jī)關(guān)作為權(quán)力的形式主體事實(shí)上只是靜態(tài)的，名義上的擁有行政權(quán)力，一旦涉及這項(xiàng)權(quán)力的實(shí)際具體地運(yùn)用，就必然要落實(shí)于該機(jī)關(guān)中的有關(guān)公務(wù)人員身上，如行政機(jī)關(guān)的首長、分管某項(xiàng)業(yè)務(wù)的那些專門工作人員，作為權(quán)力實(shí)際主體這一要素的行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員個(gè)人，又是一個(gè)復(fù)雜的要素，行政機(jī)關(guān)這種權(quán)力的名義主體從抽象意義看，可以是千篇一律的組織結(jié)構(gòu)，但行政機(jī)關(guān)中的每一個(gè)人則各不相同，因?yàn)樗麄兌际怯胁煌枷?、情感、性格、廣泛社會(huì)關(guān)系并隨著環(huán)境的改變而變化的具有能動(dòng)性的主體，行政權(quán)力實(shí)際行使

8、主體的這種特性使他們處于不確定的變化狀態(tài)，他們可以此時(shí)按照法定的要求做，彼時(shí)又由于某些原因不按法規(guī)來做。因此，對他們權(quán)力的制約僅靠抽象論還是不可能解決問題的，行政權(quán)力的形式主體作為享有權(quán)力的組織結(jié)構(gòu)，主要會(huì)在兩個(gè)方面形成對行政權(quán)力的不正確運(yùn)用：一是機(jī)構(gòu)的規(guī)模問題，機(jī)構(gòu)設(shè)置如果臃腫重疊，人浮于事，通常要引起職權(quán)不清，相互爭權(quán)，推諉責(zé)任，多頭執(zhí)法，重復(fù)用權(quán)，辦事效率低下等弊端。二是對機(jī)構(gòu)的權(quán)力配置問題。如果權(quán)力配置過大或過小，也自然要帶來權(quán)利無邊，權(quán)利濫用或權(quán)力運(yùn)用不足以實(shí)現(xiàn)工作目標(biāo)的問題。為此，對權(quán)利形式主體的制約主要是制約機(jī)構(gòu)設(shè)置、規(guī)模以及權(quán)利的配置。這主要包括：第一，制約形式主體的設(shè)置和規(guī)模

9、。組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置有兩個(gè)最基本的原則，即需要與精干原則。前者解決事務(wù)的需要來設(shè)立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，以約束設(shè)立不必要的機(jī)構(gòu)；后者解決機(jī)構(gòu)的精簡與高效的問題，以防止機(jī)構(gòu)臃腫膨脹。從對機(jī)構(gòu)的制約機(jī)制來看，它取決于對機(jī)構(gòu)的恰當(dāng)設(shè)置以及對機(jī)構(gòu)的人員定編、定額的嚴(yán)格規(guī)定。第二，合理的權(quán)力配置制約，所謂的合理即一個(gè)行政機(jī)構(gòu)不能有超出它管理事務(wù)范圍的權(quán)力，也不應(yīng)缺乏管理所必要的權(quán)力。而對行政權(quán)力行使的實(shí)際主體加以控制就要復(fù)雜的多。因?yàn)闄?quán)力行駛的實(shí)際主體是具有主觀能動(dòng)性的人，這使得對行政權(quán)力實(shí)際主體的制約將大大不同于對權(quán)力本身的制約，主要從分配權(quán)力的大小，規(guī)定權(quán)力運(yùn)行的程序和方法等來進(jìn)行的，這些制約都具有不可確定性。但

10、是，就是有再合理，恰當(dāng)?shù)臋C(jī)構(gòu)設(shè)置，權(quán)力配置，規(guī)定了再嚴(yán)格的權(quán)力使用程序和方法，一旦行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員個(gè)人實(shí)際運(yùn)用權(quán)力時(shí)，也會(huì)出現(xiàn)違背規(guī)則，超越職權(quán)，濫用權(quán)力甚至不合理的情況。為此，對行政權(quán)力主體制約的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是行政權(quán)力的實(shí)際主體，對行政權(quán)力實(shí)際主體的制約不是制約權(quán)力，而是制約具體行使權(quán)力的個(gè)人。個(gè)人超越法律來行使權(quán)力的主要原因來自于兩類：第一，行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員缺乏相應(yīng)的法律知識(shí)，由于不知法，不懂法而濫用權(quán)力。但通過目前我國已建立的公務(wù)人員選拔，培訓(xùn)，考核制度。特別是國家行政機(jī)關(guān)把嚴(yán)進(jìn)入國家公務(wù)員隊(duì)伍的大門。以及一大批受過相當(dāng)程度學(xué)歷教育的青年進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍之后，不懂法的現(xiàn)象將逐漸減少。因而，就這

11、個(gè)層面的原因而言，仍需制約，但并非問題的主要方面。第二，行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員自身受某種私利的驅(qū)使濫用手中的權(quán)力。這是一種較多的現(xiàn)象且不易控制。因此應(yīng)當(dāng)是對實(shí)際權(quán)力主體制約的核心（行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員）。行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員作為國家官員本應(yīng)只代表國家利益行使國家權(quán)力，為何會(huì)受其私利驅(qū)動(dòng)而濫用手中的權(quán)力？這與集中于其身上的不同的法律身份有聯(lián)系。從行政法的角度分析，行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員是兼具多種法律身份的人。而各種法律身份所代表的利益又是相互沖突的。國家公務(wù)員實(shí)際上具有三重法律身份，即普通公民、公務(wù)員和行政機(jī)關(guān)代表，上述三重法律身份各有其不同的法定權(quán)力義務(wù)。而且是在分別針對不同的對應(yīng)主體時(shí)才有的。普通公民的該法律身

12、份，一旦出生并具有國籍時(shí)便取得。其權(quán)力義務(wù)同于其他普通公民。國家公務(wù)員的法律地位一旦進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍便取得。其權(quán)力義務(wù)是國家公務(wù)員法規(guī)定的各種權(quán)力義務(wù)。行政機(jī)關(guān)代表的法律身份是在國家公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)與行政相對人發(fā)生行政法律關(guān)系時(shí)所具有的，任何一個(gè)對行政相對人執(zhí)行公務(wù)的國家公務(wù)員都具有此種法律身份。如一個(gè)稅務(wù)征管員在向納稅人收稅時(shí)，他就是稅務(wù)機(jī)關(guān)代表的法律身份。國家公務(wù)員有此種法律身份時(shí)行使的全部是行政主體的法定權(quán)力，履行的全部是行政主體的法定義務(wù)，全部法律后果也歸于行政主體。這既不是國家公務(wù)員法規(guī)定的公務(wù)員的權(quán)力義務(wù)，也不是國家公務(wù)員作為普通公民所具有的權(quán)力義務(wù)。公務(wù)員的這第三種身份使他們實(shí)際上掌

13、握并運(yùn)用著行政權(quán)力。個(gè)人作為行政主體代表的身份行使行政權(quán)力，而這種身份擁有的行政權(quán)力又可以服務(wù)于他的其他法律身份，可以說行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員多種身份使之既能運(yùn)用行政權(quán)力又能運(yùn)用權(quán)力隱形服務(wù)于自己的私利。公務(wù)員以行政機(jī)關(guān)代表的身份與行政權(quán)力相結(jié)合，但他們同時(shí)又不能完全解脫另外幾種具有個(gè)人或群體利益的身份。這就可能形成一種危險(xiǎn)的結(jié)果：利用前一種身份所掌握的行政權(quán)力為后幾種身份服務(wù)。這也就使得加強(qiáng)和嚴(yán)格對公務(wù)員其“人的控制管理，成為極為重要的制約內(nèi)容。三，對行政權(quán)力實(shí)際主體制約的方式。行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員同時(shí)兼具的不同身份各代表著不同的利益。各種法律身份所體現(xiàn)的利益往往會(huì)互相沖突。沖突的結(jié)果如果是個(gè)人或小集

14、體所代表的利益戰(zhàn)勝了行政機(jī)關(guān)所代表的公共利益時(shí)，權(quán)力濫用于謀私就有其基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為公務(wù)人員的這種實(shí)際的權(quán)力主體實(shí)際上是一個(gè)個(gè)的“經(jīng)濟(jì)人”（注釋2）即具有追求自身利益最大化大偏好。這就是促使這些權(quán)力實(shí)際主體背離法律賦予其權(quán)力初衷的根本原因。馬克思曾說過：“人們所爭取的一切都同他們的利益有關(guān)?！惫珓?wù)人員作為普通公民有其利益，包括追求更多的財(cái)富，更高的社會(huì)地位，作為公務(wù)員群體也有其群體利益，部門利益。如充足的經(jīng)費(fèi)，更好的辦公設(shè)施，更多的福利待遇等。為達(dá)此目的往往發(fā)生爭權(quán)越權(quán)的部門本位主義，為了得到更多的，更好的公務(wù)員群體工作待遇和相關(guān)福利爭經(jīng)費(fèi)，濫收費(fèi)，濫罰款的現(xiàn)象就易于發(fā)生。由于公務(wù)人員各種

15、法律身份所對應(yīng)的利益并不一至，這些差別的利益種類又集中于同一個(gè)主體國家行政權(quán)力的執(zhí)法者公務(wù)員，且無論個(gè)體的公務(wù)員還是群體的公務(wù)員都具有滿足自身利益最大化傾向，這就不難理解有時(shí)行政權(quán)力被他們違法使用的現(xiàn)象了。為了國家行政管理的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，國家不能不把行政權(quán)力交給公務(wù)人員使用，而在社會(huì)資源相對短缺，國家公務(wù)員具有追求自身利益最大化的情況。權(quán)力有可能被他們用于謀私。如何解決這個(gè)悖論，以回歸法律賦予公務(wù)人員行使權(quán)力的初衷？按經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，社會(huì)由復(fù)數(shù)的，獨(dú)立的行為元件構(gòu)成的各行為主體為彼此的價(jià)值判斷對象，行為主體要實(shí)現(xiàn)自身利益，唯有與別的主體交易才能實(shí)現(xiàn)，然而這種主體間的交易是需要成本的。如機(jī)會(huì)成本，一個(gè)

16、主體與另一個(gè)主體實(shí)現(xiàn)交易時(shí)在等時(shí)段內(nèi)就失去了與第三個(gè)主體交易的機(jī)會(huì)。當(dāng)行為主體作為經(jīng)濟(jì)人面目出現(xiàn)時(shí)，其實(shí)還包含這一層意思，既行為主體在交易過程中如果所付出的交易成本大于所得到的交易利益，他將放棄此次交易。最能說明該例子的是科斯教授在其名作社會(huì)成本問題一文中，對農(nóng)場主和牧場主之間的交易費(fèi)用的分析，。這就給我們以啟示，制約公務(wù)員運(yùn)用權(quán)力牟取私利的機(jī)制能在成本和交易機(jī)會(huì)上形成。如果公務(wù)員利用代表社會(huì)公益的身份為個(gè)人或部門群體牟取利益遠(yuǎn)小于他們所付出的成本，或者能強(qiáng)有力的控制他們利用權(quán)力進(jìn)行交易的機(jī)會(huì)，則能行成有效地制約。就行政機(jī)關(guān)公務(wù)員自身原因來講，根本上是利益機(jī)制在沖擊他們對權(quán)利的正確運(yùn)用。為此，

17、對他們予以較穩(wěn)定的職業(yè)，較高的社會(huì)地位和工作與福利待遇是滿足他們正當(dāng)?shù)膫€(gè)人利益，群體利益的前提。同時(shí)，對于他們正確運(yùn)用權(quán)力的行為也應(yīng)當(dāng)予以獎(jiǎng)勵(lì)，必要時(shí)還應(yīng)當(dāng)建立類同于其他行業(yè)已實(shí)施的重獎(jiǎng)制度。因?yàn)檫@種收益與他們付出的成本是相當(dāng)?shù)?。?dāng)然這只是從正面約束他們手中的權(quán)力不被濫用的方式之一。而這達(dá)不到制約的目的，原因是這解決不了貪欲的問題，個(gè)人利益與群體利益是膨脹型的，一旦失控將難以滿足。因此有針對性的制約重點(diǎn)是：其一，盡可能設(shè)置使他們不敢濫用權(quán)力的機(jī)制。其二，設(shè)置使他們不能（或無法）濫用權(quán)力的機(jī)制。前者是通過利益與成本的巨大反差比較，使之一般不愿或不敢濫用權(quán)力，后者則在于解決不給或盡量控制權(quán)力主體濫

18、用權(quán)力作交易的空間，使之即使有利益動(dòng)機(jī)也難以運(yùn)用手中的權(quán)力來加以滿足。第一種制約機(jī)制的基本思想是建立嚴(yán)格的目標(biāo)責(zé)任機(jī)制。核心是使他們對違法行使行政權(quán)力所帶來的不法利益要付出極高的成本且必須由自身承擔(dān)，第二中制約機(jī)制的基本思想是固定并公開權(quán)力運(yùn)用的方式，盡量減少使他們可以運(yùn)用權(quán)力進(jìn)行交易的機(jī)會(huì)。1，建立國家公務(wù)員目標(biāo)責(zé)任機(jī)制。該項(xiàng)制定的核心內(nèi)容是明確界定公務(wù)員的權(quán)力義務(wù)，具體確定行使行政權(quán)力時(shí)的責(zé)任人。在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部要形成一種制度，即承辦人員須對自己所承辦的具體事項(xiàng)直接負(fù)責(zé)任。行政機(jī)關(guān)無論將來是否會(huì)被提起行政復(fù)議或行政訴訟，其在事前都要在內(nèi)部確定每個(gè)直接的責(zé)任人，以便檢查追究;各行政機(jī)關(guān)應(yīng)在內(nèi)部

19、確定本部門行使行政權(quán)力的質(zhì)量比例，如果某公務(wù)員承辦的事項(xiàng)其違法超過本部門規(guī)定的比例，就要承擔(dān)不利的后果。在綜合比較上應(yīng)大大超出其通過濫用權(quán)利所得到的利益。即他們要付出極高的個(gè)人利益成本。這包括公務(wù)員個(gè)人工資，獎(jiǎng)金等物質(zhì)利益及職務(wù)上的任免升降等政治利益在內(nèi)。這種目標(biāo)責(zé)任制應(yīng)包括以下幾點(diǎn)實(shí)質(zhì)內(nèi)容。其一，行政機(jī)關(guān)中各級公務(wù)員的職權(quán)職責(zé)范圍及要求。其二，各級各類公務(wù)員對行政行為作出時(shí)在過程上的責(zé)任事故標(biāo)準(zhǔn)。如醫(yī)院醫(yī)護(hù)人員出了一件醫(yī)療事故，工廠工人生產(chǎn)出了一次廢品。導(dǎo)致事故人員的醫(yī)護(hù)人員和工人都是要承擔(dān)責(zé)任的。行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員在具體行政行為問題上也應(yīng)如此。其三，各行政機(jī)關(guān)根據(jù)本機(jī)關(guān)行政管理的情況確定并限制個(gè)人違法或不當(dāng)行政行為的比例，并按時(shí)檢查考核。其四，該比例的實(shí)現(xiàn)與否與公務(wù)員個(gè)人的工資、獎(jiǎng)金掛鉤，增強(qiáng)其責(zé)任感?？傊⑿姓C(jī)關(guān)內(nèi)部的一套目標(biāo)責(zé)任制形成對公務(wù)人員個(gè)人利益的控制機(jī)制，將可以在較大限度內(nèi)降低違法的行政權(quán)力行使的機(jī)率。2，固定并公開權(quán)利運(yùn)用的標(biāo)準(zhǔn)，減少權(quán)力自由運(yùn)用的空間。行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員違法濫用行政權(quán)力在自身原因上主要是源于私利，而在可行的條件下則主