中國(guó)城市軌道交通的項(xiàng)目實(shí)施關(guān)鍵癥結(jié)與TOD的潛在作用-課件

1、中國(guó)城市軌道交通項(xiàng)目實(shí)施關(guān)鍵癥結(jié)與TOD的潛在作用（在清華大學(xué)、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行和阿特金斯公司聯(lián)合TOD研討會(huì)上的發(fā)言）阿特金斯顧問(wèn)有限公司 章景陽(yáng) 博士 2019年5月中國(guó)城市軌道交通面臨巨大的融資挑戰(zhàn)中國(guó)正在經(jīng)歷一個(gè)史無(wú)前例的城市化進(jìn)程，在未來(lái)的十年中將有約三億農(nóng)村人口成為城鎮(zhèn)居民，城市原本已經(jīng)因人民生活水平迅速提高而日漸緊張的承受能力面臨著更新的挑戰(zhàn)，其中尤以交通和環(huán)境問(wèn)題為突出。為解決這些矛盾，城市軌道交通成為了許多地方發(fā)展的重點(diǎn)。據(jù)阿特金斯公司的不完全統(tǒng)計(jì)，已經(jīng)對(duì)地鐵、輕軌項(xiàng)目做出規(guī)劃的中國(guó)大陸城市有近三十個(gè) ，主要集中在長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲和環(huán)渤海等經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，也包括東北、華中和

2、西南地區(qū)的大型城市。這些城市在未來(lái)十五年左右的時(shí)間內(nèi)計(jì)劃興建軌道線路長(zhǎng)度在4500千米以上，粗略估算的投資額在1.3至1.9萬(wàn)億元人民幣之間，相當(dāng)于當(dāng)前北京市4到6年的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值 。在這樣巨大的資金需求面前，各地政府普遍感到傳統(tǒng)的撥款加銀行貸款的方式無(wú)法滿足需求，而紛紛在考慮利用社會(huì)資金的可能。一時(shí)間，“投融資體制創(chuàng)新”、“社會(huì)資金”、“戰(zhàn)略投資者”成為各級(jí)政府和軌道交通公司的熱門(mén)話題。然而，除少數(shù)項(xiàng)目取得了一些實(shí)質(zhì)進(jìn)展以外，大部分城市軌道交通項(xiàng)目吸引社會(huì)投資人的努力收效甚微。規(guī)劃和風(fēng)險(xiǎn)分配不力是關(guān)鍵癥結(jié) 中國(guó)市場(chǎng)本身并不缺乏資金。由于資本市場(chǎng)還處在一個(gè)很不成熟的階段，銀行儲(chǔ)蓄仍是國(guó)內(nèi)資金的

3、主要渠道。2019年至2019年十二月末國(guó)內(nèi)各銀行的本、外存款余額分別為15.5、18.4、22.0和25.3萬(wàn)億元 ，年復(fù)合遞增率為17.7%。巨大的流動(dòng)性給銀行提供貸款造成了很大的動(dòng)力。同時(shí)，外商直接在華投資也連年增加，2019年達(dá)620億美元，占全球外商直接投資總額的10%。在這樣一個(gè)背景下，其它基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，如高速公路、水務(wù)等行業(yè)吸引到大量的社會(huì)資金。阿特金斯公司認(rèn)為，缺乏起碼的商業(yè)可行性才是軌道交通項(xiàng)目難以吸引資金的原因，而其根源在于部分地方規(guī)劃和政策上缺乏現(xiàn)實(shí)的態(tài)度。我們從分析收益率入手來(lái)說(shuō)明這一點(diǎn)。軌道交通事業(yè)需要的投資者應(yīng)是那些實(shí)力雄厚、經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)優(yōu)異的大型企業(yè)，而這類(lèi)企業(yè)

4、內(nèi)部對(duì)于資本的使用都是按照嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)管控的，例如，通常對(duì)股東回報(bào)率的要求在10%到15%之間 。在債務(wù)方面，中國(guó)人民銀行目前的基準(zhǔn)貸款利率為5.58%。按照目前規(guī)定，軌道交通這類(lèi)項(xiàng)目的資本金要占投資總額的40%以上，這就意味著項(xiàng)目的投資回報(bào)率必須要高于9%。據(jù)了解，國(guó)內(nèi)軌道交通項(xiàng)目預(yù)測(cè)的財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率基本都不超過(guò)10%，所以據(jù)此判斷能滿足潛在投資人預(yù)期回報(bào)的項(xiàng)目不多。不僅如此，我們還必須看到，一旦對(duì)項(xiàng)目財(cái)務(wù)狀況的預(yù)測(cè)高估票務(wù)收入或低估建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本，真正的回報(bào)率比預(yù)測(cè)還要低很多。例如，如果實(shí)際客流只有預(yù)測(cè)的一半，那么預(yù)測(cè)能實(shí)現(xiàn)10%內(nèi)部收益率的一條線路的實(shí)際回報(bào)率完全可能是負(fù)值。不幸的是，阿

5、特金斯公司多年來(lái)在國(guó)內(nèi)外為客戶(hù)服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)以及其他權(quán)威機(jī)構(gòu)的研究 都表明，預(yù)測(cè)過(guò)于樂(lè)觀是常例，且與實(shí)際情況有成倍或幾倍誤差的并不罕見(jiàn)。即便私人企業(yè)在經(jīng)營(yíng)中能通過(guò)提高效率來(lái)改善收益率，其結(jié)果也不會(huì)有根本性的變化。圖1總結(jié)了上述對(duì)收益率的比較，其中兩陰影部分之間的懸殊差距使得國(guó)內(nèi)多數(shù)軌道交通項(xiàng)目難以吸引社會(huì)資金，而這個(gè)差距的根源除軌道交通天生的弱點(diǎn)（建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本高，線路固定不靈活，難以抗衡其他交通模式的競(jìng)爭(zhēng)）外，主要還是規(guī)劃和政策中的缺陷。 從歷史角度來(lái)看，一些線路的規(guī)劃不是按照實(shí)際需求進(jìn)行的，而是過(guò)多地與其他地區(qū)和國(guó)家攀比，為的是提升本地區(qū)的“形象”。即便真是出于解決交通問(wèn)題的需要，也往往只是在

6、建設(shè)軌道線和不建設(shè)軌道線兩者中進(jìn)行選擇，而沒(méi)有考慮成本較低、靈活性較高的發(fā)展模式（如快速公交通道等）或成本較低的軌道線建設(shè)方法（鋪設(shè)方式、車(chē)型、站臺(tái)大小等）。對(duì)一些線路來(lái)講，這是造成投資回報(bào)率（即圖1中右側(cè)陰影部分）較低的原因。 就目前情況來(lái)講，很多地方的政府（甚至一些城市的軌道交通公司）認(rèn)為引進(jìn)社會(huì)投資者建設(shè)和經(jīng)營(yíng)軌道交通線對(duì)政府來(lái)講是一勞永逸地解決資金問(wèn)題的方法。政府不但不需要支付巨額的建設(shè)費(fèi)用，今后也可以避免對(duì)軌道交通線運(yùn)營(yíng)的進(jìn)行補(bǔ)貼。在這種心態(tài)下，很少有城市有明確的政策去分擔(dān)軌道交通線的風(fēng)險(xiǎn)，特別是票務(wù)收入的風(fēng)險(xiǎn)。這是造成投資者的風(fēng)險(xiǎn)過(guò)高，要求的回報(bào)會(huì)遠(yuǎn)高于最低預(yù)期回報(bào)（圖1中左側(cè)陰影

7、部分）的原因。公平的風(fēng)險(xiǎn)分配是合作關(guān)系成功的必要前提。某一種風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由對(duì)其控制能力較高、控制成本較低的一方來(lái)承擔(dān)，這是公認(rèn)的風(fēng)險(xiǎn)分配的原則。在軌道交通領(lǐng)域內(nèi)的公私合作關(guān)系中，政府一方控制著城市發(fā)展的節(jié)奏與力度，地面公交和私人汽車(chē)的競(jìng)爭(zhēng)，以及票價(jià)水平等，對(duì)票務(wù)收入的影響力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于社會(huì)投資者一方，因此完全應(yīng)該承擔(dān)票務(wù)收入的風(fēng)險(xiǎn)。各地應(yīng)檢討政策并制定明確的戰(zhàn)略首先，各地應(yīng)該對(duì)現(xiàn)有的軌道交通規(guī)劃進(jìn)行評(píng)估，充分考慮低成本替代方式，檢討規(guī)劃中各條線路建設(shè)的必要性和建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)。政府應(yīng)正式、明確地接受軌道交通需要政府支持這一現(xiàn)實(shí)。必須看到，即便是確有必要興建的線路也需要政府的財(cái)務(wù)支持，這一點(diǎn)已為世界各地普遍的經(jīng)

8、驗(yàn)所驗(yàn)證。例如，2019年倫敦、巴黎、馬德里和紐約等城市的地鐵系統(tǒng)的收入中分別有34%、58%、41%和31%來(lái)自政府的補(bǔ)貼 。新加坡地鐵的運(yùn)營(yíng)不依靠政府補(bǔ)貼，但這是因?yàn)檎呀?jīng)投資了網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)和升級(jí)，允許運(yùn)營(yíng)商經(jīng)營(yíng)其他公交模式來(lái)控制競(jìng)爭(zhēng)和組織客流，并在定價(jià)方面給予運(yùn)營(yíng)商很大的自由度。香港地鐵同樣不依靠政府的現(xiàn)金補(bǔ)貼，但卻擁有線路和車(chē)站上方土地的開(kāi)發(fā)權(quán)，用土地開(kāi)發(fā)的收益來(lái)補(bǔ)充地鐵的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。有規(guī)劃建設(shè)軌道交通網(wǎng)絡(luò)的城市還應(yīng)制定具體政策和體制來(lái)支持線路的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。在這方面的關(guān)鍵步驟包括預(yù)測(cè)未來(lái)軌道交通網(wǎng)的對(duì)資金的需求，評(píng)估政府財(cái)力，并確定財(cái)務(wù)支持的形式（分擔(dān)建設(shè)成本、無(wú)條件的現(xiàn)金補(bǔ)貼、與運(yùn)營(yíng)

9、業(yè)績(jī)掛鉤的現(xiàn)金補(bǔ)償、土地開(kāi)發(fā)的權(quán)利等）與來(lái)源（政府財(cái)政收入、專(zhuān)項(xiàng)稅收、專(zhuān)項(xiàng)基金等）。TOD可發(fā)揮很大作用以交通為導(dǎo)向的城市發(fā)展是增加城市軌道交通商業(yè)可行性重要手段，同時(shí)也可以成為政府對(duì)軌道交通網(wǎng)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)財(cái)務(wù)支持的來(lái)源之一。城市發(fā)展的重點(diǎn)向軌道交通線傾斜的益處是顯而易見(jiàn)的。這種做法能將人流集中，使交通、住宅和商用物業(yè)、服務(wù)業(yè)的收入增加，風(fēng)險(xiǎn)降低，同時(shí)減少對(duì)其他交通工具（如私人汽車(chē)）的依賴(lài)，從而減輕發(fā)展對(duì)于不可再生資源、環(huán)境質(zhì)量和公眾健康的影響。軌道交通線的運(yùn)營(yíng)為其他行業(yè)帶來(lái)的收益可以用來(lái)使軌道公司本身的發(fā)展得到額外補(bǔ)充。在這方面香港和日本的模式有可借鑒之處。例如，香港地鐵公司在軌道交通相關(guān)的業(yè)

10、務(wù)與物業(yè)開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)中所得到的利潤(rùn)大體相當(dāng)（圖2） 。日本的一些鐵路公司在物業(yè)開(kāi)發(fā)的基礎(chǔ)之上還經(jīng)營(yíng)其他相關(guān)的業(yè)務(wù)，例如旅館、百貨、文體設(shè)施等。其次，國(guó)內(nèi)很多城市的軌道交通的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)主體雖然在核心業(yè)務(wù)方面都積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，但從對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的了解、商業(yè)運(yùn)作的技能、高管層的精力分配、專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)的建立等角度考慮，他們都未必是土地和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)的最佳選擇。一種可能的替代方法，是利用政府的再分配功能實(shí)現(xiàn)這一目的。政府可以將土地使用權(quán)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)形式出讓的收入（全部或增值部分）劃撥給軌道交通的投資者，也可以通過(guò)對(duì)從軌道交通獲得大量利益的商業(yè)活動(dòng)（房地產(chǎn)、旅游和零售等）征收特別的稅項(xiàng)，并將其作為補(bǔ)貼軌道交通運(yùn)營(yíng)的財(cái)源。但是，無(wú)論采取哪種方法，都應(yīng)考慮在土地開(kāi)發(fā)的前期工作中給予軌道交通的投資者和運(yùn)營(yíng)者一定的參與權(quán)，以保證最大程度地實(shí)現(xiàn)軌道交通與土地資源開(kāi)發(fā)的協(xié)同效應(yīng)。1 不包括城際鐵路線。1 北京市政府網(wǎng)站顯示該市2019年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為0.34萬(wàn)億元。1 中國(guó)人民銀行新聞發(fā)布。1 如2