公共行政學(xué)課件-緒論1

1、行政管理學(xué)第一章 緒論課 程 的 基 本 要 求 （1）公共行政學(xué)北京大學(xué)出版社，張國慶 主編 （2）行政管理學(xué)東北大學(xué)出版社， 婁成武 主編1. 參考教材 （3 ） 公共行政學(xué)北京大學(xué)出版社， 張康之 李傳軍等著2、學(xué)習(xí)方法 （1）認真聽課、做筆記。 （2）閱讀課外書籍。 （3）快樂學(xué)習(xí)法。 2、授課方式： 理論學(xué)習(xí)與案例分析相結(jié)合，在掌握行政學(xué)基本理論的情況下，將行政學(xué)基本理論同公共管理的實踐相結(jié)合；3、考試： 平時作業(yè)同期末考試相結(jié)合；平時分數(shù)包括出勤、作業(yè)、課堂討論，占總分的30%；其余分數(shù)為期末考試。行政學(xué)理論體系結(jié)構(gòu)圖行政管理學(xué)行政環(huán)境行政文化 行政職能行政組織行政領(lǐng)導(dǎo)人事行政行政

2、決策行政執(zhí)行行政監(jiān)督財 務(wù) 行 政依法行政與責(zé)任政府 政 府 績 效 管 理 行政改革與發(fā)展 第 一 章 緒論第 二 章 行政環(huán)境第 三 章 行政職能 第 四 章 行政組織 第 五 章 行政領(lǐng)導(dǎo)第 六 章 行政決策第 七 章 行政執(zhí)行第 八 章 行政監(jiān)督第 九 章 行政文化第 十 章 政府績效管理第十一章 依法行政與責(zé)任政府第一章 緒論1第二節(jié) 公共行政學(xué)的產(chǎn)生與發(fā)展23第一節(jié) 公共行政與公共行政學(xué)概述第三節(jié) 中國公共行政思想的演化與發(fā)展第一節(jié) 公共行政與公共行政學(xué)概述四、行政學(xué)研究的意義三、公共行政學(xué)的概念及學(xué)科特征二、公共行政的特點一、行政的含義五、行政學(xué)的研究范疇六、行政管理學(xué)的研究方法

3、七、行政學(xué)與其他相關(guān)學(xué)科的關(guān)系一、行政的含義（一）行政概念的提出 “行政”一詞在中國古代典籍中早已出現(xiàn)： 尚書中有“立政”之說；（建立官職） 左傳有“行其政令”、“行其政事”之文 孟子說：“獸相食，且人惡之；為民父母，行政不免于率獸而食人，惡在其為民父母也？” 孟子梁惠王 “召公、周公二相行政，號曰：“共和”。（-841） 史記周本紀 “帝太甲即立三年，不明，暴虐，不遵湯法，亂德，于是伊尹放之于桐宮?！?史記殷本紀（二）公共行政的含義 公共行政是國家行政機關(guān)以公共利益為目標，以憲法和法律為依據(jù)，通過制定和實施政府政策，對國家事務(wù)、社會公共事務(wù)以及自身內(nèi)部事務(wù)進行管理的活動。15423公共行政的

4、主體是國家行政系統(tǒng)中的中央以及地方各級政府。公共行政的客體是全社會范圍的公共事務(wù)。 公平、公正是公共行政的最高價值取向。 憲法和法律是公共行政的依據(jù)。 公共政策是政府管理社會公共事務(wù)的基本方式。 基本涵義非贏利性 政治性 民主性 法治性 公平性 效率性 二、公共行政的特點三、公共行政學(xué)的概念及學(xué)科特征政治性和社會性 綜合性與獨立性 應(yīng)用性和理論性 權(quán)變性和規(guī)范性 四、行政學(xué)研究的意義第一第二第三第四公共行政學(xué)是治國安邦的學(xué)問。 是我國公共行政實現(xiàn)民主化、法制化和科學(xué)化的必要。是加速我國社會主義建設(shè)的需要和參與國際競爭的需要。 是加速我國社會主義建設(shè)的需要和參與國際競爭的需要。 五、行政學(xué)的研究

5、范疇懷特將行政管理學(xué)的范疇歸納為四大部分古立克提出了“七環(huán)節(jié)”理論 臺灣學(xué)者張金鑒提出了“15M”理論 一般來說，公共行政學(xué)的基本研究范疇，有以下幾個方面： 行政原理、行政職能、行政權(quán)力、行政組織 人事行政、行政領(lǐng)導(dǎo)、行政決策、行政計劃 行政程序、行政執(zhí)行、行政技術(shù)、行政行為 行政效率、機關(guān)管理、公共財政、物財行政行政責(zé)任、行政監(jiān)督、行政道德、 法治行政行政改革、行政能力、行政發(fā)展古立克六、行政管理學(xué)的研究方法理論與實際相結(jié)合的方法 規(guī)范研究方法 實證研究方法 123比較研究方法 案例研究方法 跨學(xué)科研究方法456七、行政學(xué)與其他相關(guān)學(xué)科的關(guān)系公共行政學(xué)與政治學(xué)1行政管理學(xué)與行政法學(xué) 2公共行

6、政學(xué)與企業(yè)管理學(xué)3公共行政學(xué)與社會學(xué) 4Company Logo 第二節(jié) 公共行政學(xué)的演進一、行政學(xué)的提出和創(chuàng)立二、傳統(tǒng)公共行政研究時期 三、行為科學(xué)公共行政時期 五、公共行政發(fā)展的新趨勢四、新公共行政和新公共管理時期 （一）公共行政學(xué)產(chǎn)生的歷史條件一、行政學(xué)的提出和創(chuàng)立 （二）公共行政學(xué)產(chǎn)生的理論淵源 （三）該階段的主要代表人物及其思想（1887年科學(xué)管理運動興起之前） （三）該階段的主要代表人物及其思想1、威爾遜 曾任美國普林斯頓大學(xué)教授和校長，后任美國新澤西州州長和美國第二十八任總統(tǒng)。 1919年諾貝爾國際和平獎獲得者。 1887年，他在美國哥倫比亞大學(xué)政治科學(xué)季刊上發(fā)表了行政研究一文。

7、一般認為，該文是行政學(xué)發(fā)端的標志，威爾遜本人也因此被認為是行政學(xué)的創(chuàng)始人。 1924年2月3日，伍德羅.威爾遜去世了。他是個夢想破滅的、備受創(chuàng)傷的人。這位戰(zhàn)時總統(tǒng)于清晨在他華盛頓的家里長眠于沉睡之中。2、古德諾 曾任哥倫比亞大學(xué)教授和霍普金斯大學(xué)校長，以及美國政治學(xué)會的第一任主席和塔夫托總統(tǒng)的經(jīng)濟與效率委員會顧問。 古德諾長期教授行政法學(xué)。1893年出版了比較行政法一書，被許多大學(xué)視為教科書。 他的代表作是1900年發(fā)表的政治與行政：對政府的研究一書。 古德諾認為：（1）否定立法、司法、行政的三分法，而代之以政治與行政的兩分法；（2）行政學(xué)研究政府的行政效率、方法或技術(shù)的標準；（3）為了提高行

8、政效率，最好將政黨的因素和政治權(quán)宜等政治排斥在行政之外，而將政府文職官員區(qū)分為政務(wù)官和常務(wù)官，并規(guī)定常務(wù)官在政治上中立。二、傳統(tǒng)公共行政研究時期 科學(xué)管理運動 泰羅提出的具有強烈政治學(xué)、社會學(xué)色彩的組織理論，卻為大型社會組織提高行政效率提供了一種理性模式，因而被譽為“現(xiàn)代組織理論之父”。他的官僚制理論也被認為是傳統(tǒng)行政模式的最重要的理論原則。（科學(xué)管理運動興起19世紀30年代行為科學(xué)興起之前） 二、傳統(tǒng)公共行政研究時期 公共行政學(xué)的理論成果1926年，美國學(xué)者懷特的行政學(xué)導(dǎo)論出版，作為美國第一部公共行政學(xué)教科書，它的問世意味著行政科學(xué)的理論體系建立起來。 此外，法約爾注提出了以職能分工、統(tǒng)一指

9、揮和組織管理的14項原則，古立克提出了管理七職能（POSDCORB）的思想和科學(xué)管理原則， 魏羅畢在1927年出版了行政學(xué)原理一書，對政府的財務(wù)、預(yù)算和物資管理的研究等，費富納在1930年也出版了一部行政學(xué)。 （科學(xué)管理運動興起19世紀30年代行為科學(xué)興起之前） 三、行為科學(xué)公共行政時期1行為科學(xué) 2政策科學(xué)和決策理論研究33行為科學(xué)時期的行政理論的優(yōu)劣 （20世紀3060年代）公共行政性研究的轉(zhuǎn)向?qū)絾栴}的關(guān)注 1、凱恩斯主義失敗。 2、社會問題與政府不可治理性的增加。 3、 政府規(guī)模的擴大和政府角色的膨脹以及社會對政府之不滿。 4、新右派學(xué)說與保守主義政治意識形態(tài)的巨大影響。 四、新公共

10、行政和新公共管理時期（20世紀60年代至2000年）（一）范式(paradigm)轉(zhuǎn)換的背景社會公平和社會正義是公共行政的核心價值。 拒絕“政治中立”的觀點，認為行政系統(tǒng)游離于政策制定之外的狀況根本不存在 主張建構(gòu)新型的政府組織形態(tài)。 主張民主行政。民主行政的核心在于尊重人民主權(quán)和意愿，實現(xiàn)社會正義和社會公平，反對濫用權(quán)力和行政無能。 第一第二第三第四（二）新公共行政學(xué) “新公共行政學(xué)”其主要觀點是： 四、新公共行政和新公共管理時期（20世紀60年代至2000年）新公共管理運動（三）新公共管理運動理論基礎(chǔ)公共選擇理論 新制度學(xué)派 主要內(nèi)容 重新對政府職能及其與社會的關(guān)系進行定位 重視政府活動的

11、產(chǎn)出和結(jié)果 強調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段取消公共服務(wù)供給的壟斷性 強調(diào)文官與政務(wù)官之間存在著密切的互動和滲透關(guān)系 主張對某些公營部門實行私有化，讓更多的私營部門參與公共服務(wù)的供給 重視人力資源管理 主張放松嚴格的行政規(guī)制而實現(xiàn)嚴明的績效目標控制 四、新公共行政和新公共管理時期（20世紀60年代至2000年）（三）新公共管理運動局限性 無視公營部門與私營部門的根本差別。用經(jīng)濟學(xué)的眼光看待公共服務(wù)的供給，這是不適當?shù)?政府的許多服務(wù)項目都難以量化 主張私有部門共優(yōu)化強調(diào)目標管理、績效管理，實際上是一種“新泰勒主義” 主張對高級文官實行政治任命，破壞了傳統(tǒng)的文官政治中立原則 強調(diào)的所

12、謂“顧客導(dǎo)向”、長期計劃和預(yù)算總量控制很難付諸實施 五、公共行政發(fā)展的新趨勢（一）治理理論治理的概念 （1）治理的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)。 （2）在強調(diào)國家與社會合作的過程中，模糊了公私機構(gòu)之間的界限和責(zé)任。 （3）治理是一個上下互動的管理過程，強調(diào)管理對象的參與。 （4）治理還意味著管理方式和管理手段的多元化。 治理理論對公共行政改革的啟示 （1）從政府壟斷走向市場參與（私有化、民營化）。 （2）從金字塔的科層官僚組織走向扁平式結(jié)構(gòu)（非官僚體制化）。（3）從集權(quán)行政走向分權(quán)行政（分權(quán)化和非集中化）。 （4）從統(tǒng)治行政轉(zhuǎn)向服務(wù)行政。 （二）新公共服務(wù)1234 新公共服務(wù)

13、理論的主要內(nèi)容有以下幾個方面： 56政府的職能是服務(wù)，而不是掌舵。公共利益是目標而非副產(chǎn)品。 在思靠上要具有戰(zhàn)略性，在行動上要具有民主性。 為公民服務(wù)，而不是為顧客服務(wù)。 責(zé)任并不是單一的。 重視人，而不只是重視生產(chǎn)率。 重視公民權(quán)勝過重視企業(yè)家精神。 7（三）公共行政發(fā)展的趨勢1、公共行政應(yīng)更多視為一種民主國家治理的過程，而不僅僅視為一種管理過程；2、公共行政應(yīng)承認政府在國家治理過程中的正當性，避免過度強調(diào)市場，可造成“空洞化的國家” ；3、公共行政應(yīng)關(guān)注其公共性，避免公共精神的喪失；（三）公共行政發(fā)展的趨勢1、公共行政應(yīng)更多視為一種民主國家治理的過程，而不僅僅視為一種管理過程；5、公共行政

14、應(yīng)跨越“左”和“右”的意識形態(tài)，發(fā)展較為中性的整體觀點；6、公共行政固然要向企業(yè)學(xué)習(xí)，但大可不必，亦沒有必要走向自我解構(gòu)，甚至于反國家的道路。（三）公共行政發(fā)展的趨勢7、公共行政不應(yīng)淡化對公務(wù)倫理的要求，因為這是實現(xiàn)良好治理之必需；8、公共行政既要重視公共系絡(luò)，亦要重視管理的知能與策略；9、公共行政之研究，要采科際整合的途徑，避免單一視角帶來的盲點。 第三節(jié) 中國公共行政思想的演化與發(fā)展一、我國傳統(tǒng)的行政思想二、近現(xiàn)代我國行政管理思想的發(fā)展一、我國傳統(tǒng)的行政思想（一）我國傳統(tǒng)的行政思想的主要內(nèi)容 民為邦本思想 富民強國思想 教民化俗思想 變法維新思想 選賢任能思想 修身正己思想 貴和持中思想

15、“自強不息”思想1.民為邦本思想（1）尚書中提出的“民為邦本，本固邦寧”；（2）孔子提出的“君以民為本”；（3）孟子提出“民貴君輕”論；（4）荀子提出“君舟民水”論；（5）柳宗元提出的“吏為民役”論等等。2.富民強國思想（1）孔子主張使“百姓足”，使百姓“富之”；（2）孟子主張實現(xiàn)“制民之產(chǎn)”，使民眾擁有基本的生產(chǎn)、生活資料；（3）法家則主張“富國”，如商鞅強調(diào)“上藏”；（4）韓非子強調(diào)“蓄王資”；（5）荀子取二者之長，主張使“上下俱富”。3、教民化俗思想傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)思想認為，民眾不僅需要富裕，而且需要教化?？鬃诱J為統(tǒng)治階級對民眾既要“富之”，又要“教之”。要“導(dǎo)之以德，齊之以禮”。在傳統(tǒng)社會中，

16、一些開明的君主和地方官員重視和實行修明官德政紀、淳化世風(fēng)民俗、崇學(xué)重教、繁榮文化等善舉，正是這一思想的體現(xiàn)。4、變法維新思想（1）周易指出：“天地革而四時成”，“窮則思變，變則通，通則久”；（2）商鞅認為：“治世不一道，便國不必法古”；（3）韓非子主張：“世異則事異，事異責(zé)備變”；（4）康有為認為：“能變則全，不變則亡”。 5、選賢任能思想（1）早在西周時期，人們就認識到人才是“邦家之基”、“濟濟多士，文王以寧，”主張選賢任能。（2）古人在用人路線方面的“任人唯賢”、“內(nèi)舉不避親、外舉不避仇”；（3）在用人標準方面的“以才為資，以德為帥”；（4）在網(wǎng)絡(luò)人才方面的求賢若渴，禮賢下士；（5）在知人

17、善任方面的職能相稱、誠心不疑、體恤愛護、用養(yǎng)并重 6、修身正己思想中國傳統(tǒng)治國之道，把“修身、齊家”作為“治國、平天下”的基礎(chǔ)和前提，要求為政者必須加強修養(yǎng)，鍛煉人格，完善素質(zhì)。（1）孔子認為：“其身正，不令而行；其身不正，雖令不從”；（2）呂氏春秋指出：“成其身而天下成，治其身而天下治”。7、貴和持中思想（1）春秋末年齊國的晏嬰用“相濟”、“相成”的思想豐富了“和”的內(nèi)涵。 （2）孔子講：“禮之用,和為貴。先王之道,斯為美，小大由之。有所不行，知和而和，不以禮節(jié)之,亦不可行也?！?（3）孟子也主張“天時不如地利，地利不如人和”。8、“自強不息”思想（1）易傳講,“天行健,君子以自強不息”、“

18、天地之大德曰生”，這是對中華民族剛健有為、自強不息精神的集中概括和生動寫照。（2）孔子提倡并努力實踐“發(fā)憤忘食”的精神，鄙視“飽食終日無所用心”。他說：“發(fā)憤忘食，樂以忘憂，不知老之將至?！?論語述而)。（3）“人窮志不短”、“刀子不磨要生銹,，人不學(xué)習(xí)要落后”等民間俗諺，則反映了自強不息精神的普遍化和社會化。（二）中國古代行政體制1、在我國原始社會晚期，由于生產(chǎn)力的發(fā)展和公共事務(wù)管理的需要，已經(jīng)有了原始的組織形式。 2、據(jù)左傳記載，“茫茫禹跡，畫為九州”，出現(xiàn)了劃分行政區(qū)的萌芽。 3、禹死后禪位于伯益。 4、在中央機構(gòu)方面，夏啟建夏朝后，稱有“六事之人”，即“六卿”，此是仿照舜的做法。 （二

19、）中國古代行政體制5、周朝時中央機構(gòu)設(shè)三公六卿。秦漢時確立了三公九卿制。6、隋唐確立了以三省六部為核心的中央行政體制。 7、明朝時廢除丞相制度，改用內(nèi)閣制，作為皇帝的輔政部門。 （二）中國古代行政體制8、在對地方的管理上，周朝以前實行分封制，地方諸侯根據(jù)與王朝關(guān)系的遠近，形成不太牢固的臣服和貢納關(guān)系。 9、秦始皇建立秦王朝后，實行郡縣制，全國置36 郡，后增至40多個，每郡派一個監(jiān)察御史進行監(jiān)督。（三）中國古代官吏制度1、堯、舜、禹時期已有設(shè)官分職的萌芽。 2、自夏朝開始至商、周，臣服于王權(quán)的國家機構(gòu)產(chǎn)生并趨于成熟，官吏的任用方式演變?yōu)橥踝鍓艛唷⒆诜ǚ址夂褪狼涫赖撝贫取?3、春秋戰(zhàn)國時期，人才競爭成為富國強兵的焦點，出現(xiàn)各種各樣“選賢與能”的做法。 4、秦漢以來，為適應(yīng)專制主義中央集權(quán)制度的需要，察舉制和征辟制逐漸成為重要的選官制度。5、魏晉南北朝時以九品官人法為基