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文檔簡介
1、地方治理行動自由空間中的五大矛盾(modn)解析 個人與制度(zhd)的沖突 2013年02月20日 10:19 來源:福建行政學院(xuyun)學報2011年5期 作者:呂承文 鄧建華 字號 HYPERLINK javascript:doZoom(18) t _self HYPERLINK javascript:doZoom(16) t _self HYPERLINK javascript:doZoom(14) t _self HYPERLINK javascript:window.print(); t _self 打印 HYPERLINK mailto:skw01 t _self 糾錯 H
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3、空間是指人的生存環(huán)境及資源的集合體。地方治理行動自由空間也即地方治理行動者,包括地方政府及其他公私部門,在針對地方公共事務進行治理的過程中所處的環(huán)境及所能自由運用的資源的總和。地方治理行動自由空間是地方治理的核心生態(tài)環(huán)境因素,也是影響治理行動者治理效果的關鍵。但由于歷史原因,我國地方行政體制運作失調(diào)一直以來是限制地方治理行動自由空間的主要影響因素;在高度的中央集權體制下,中央政府集約地控制了全社會幾乎所有治理資源,這直接導致了中央與地方之間“統(tǒng)死放亂”的困境。中央不可能越俎代庖,地方直接治理功能使得中央必須向地方放權。然而,中央應該放多少權限給地方一直困擾著中央、學界、社會及地方政府。因為,在
4、地方政府治理過程中,治理行動者在現(xiàn)行體制下對自身的行動自由空間的運用尚未能完全擺脫過程中的五大矛盾的限制,使得行動者們不得不在所謂的自由空間內(nèi)“戴著無形枷鎖”跳舞。弄清楚了這五大矛盾的根源所在對于地方行政體制的調(diào)適性變革有重要的推動作用。一、治理行動者認知與行為的矛盾地方治理行動者在對治理行動空間的自由度認識上的模糊不清直接影響到地方治理過程中的行為表現(xiàn)。在公共領域治理當中,私利的產(chǎn)權清晰性與公利的界定模糊性注定了存在其中的“公用地困境”始終制約著地方治理的效果;治理行動者很難逃脫主觀上的自我利益判斷,致使地方治理過程中不斷地出現(xiàn)私利侵吞公利的現(xiàn)象,而這正是地方治理行動自由空間的第一大矛盾。不
5、同于建國前30年,改革開放時期治理行動者認知與行為之間的沖突,很大程度上是由于當前多元化治理主體與單一治理客體之間匹配差異性造成的。首先,現(xiàn)行體制下中央是地方治理的直接推動者,它對地方治理行動空間的認知對地方直接的治理行動產(chǎn)生了巨大的影響。改革開放30多年來,中央一直沿循著“摸著石頭過河”的改革路徑使得中央習慣上將地方推到前臺進行改革試驗;中央放權卻不明示的“含威不露”作法使得地方不得不絞盡腦汁去揣度中央的真實意圖,否則,地方一旦觸碰了“地雷”就會馬上成為非法治理的替罪羊。中央始終不拿出詳細具體的而是宏觀大體的改革方案是地方治理及改革困境的重要來源,進而造成地方上局面變革與中央體制大體循舊的“
6、非法”沖突。其次,地方政府是地方治理行動自由空間中的巨大受益者,它一方面對地方治理自始至終地保持著高度的行動熱情,另一方面卻無法真正突破自身利益邊界去尋求完全的地方公共治理?!白岳鼻榻Y(jié)與“替罪羊”心理促使地方政府小心翼翼地織造著自身的治理行動自由空間。上不能得罪中央,下不能惹怒人民的政治維穩(wěn)路徑依賴,這使得地方政府謹慎地“撥打”著自家的小算盤。再次,學者們常把自己定位在不同于中央也不同于地方的超然位置之上,他們總想把社會現(xiàn)實高屋建瓴成理論,而把社會問題各個擊破為辦法。批評政府不按社會規(guī)律治理社會是學者歷來的傳統(tǒng),希望政府能夠按照自己探求的規(guī)律辦事是學者恒久的夙愿?!皯撌沁@樣而非那樣”是學者
7、的邏輯方式,也形成了對地方治理行動空間自由度的約束因素。最后,以人民大眾口舌自居的新聞媒體常常喜歡捕捉一些人民喜聞樂見的消息來滿足人民的好奇心理,使得大眾化的感情因素大量滲透到客觀的社會現(xiàn)實當中。煽起群眾愛憎分明的激情是新聞媒體的拿手好戲,使得民眾對地方治理行動空間形成了自己的感性認知:最大限度地滿足個人利益才是最大的自由。實際上,地方治理行動空間并非民眾想象的那樣任意自由;畢竟,來自民眾的言論就是地方治理的一道難以突破的“防線”。地方治理行動空間至少涉及到中央、地方、學者及民眾四大具有不同程度反思理性主體的認知博弈,四方各自在不同立場上的思維與認知共同作用于地方治理行動自由空間之上,最終影響
8、涵蓋了公共決策、集中資源及調(diào)配資源等的地方治理主體的各種治理行動效果。然而,在當前四方主體之間仍然不存在明確的溝通機制時他們之間的認知不可避免地會產(chǎn)生不同程度的差異,從根本上造成了地方治理過程的行動空間調(diào)適矛盾。二、政府主導與社會、市場主導的矛盾在我國中央集權的政治體制下,無疑是政府主導更具有現(xiàn)實實踐有效性。然而,政府始終無法避免自身與生俱來的“官僚病”機構膨脹、人浮于事及效率低下。為此,經(jīng)過上百年的摸索,伴隨著國家與社會的有效分離,社會與市場在地方治理過程中的作用日益為人們所重視,它們都具有政府本身所不可比擬的治理效能。盡管如此,由于體制的慣性作用,我國政府尚無法完全脫離對社會經(jīng)濟直接介入式
9、的管理活動,以致地方治理過程中又出現(xiàn)了政府主導還是社會、市場主導的導向矛盾。改革開放30多年來,我國社會經(jīng)濟在政府的大力主導下出現(xiàn)了快速發(fā)展的勢頭;羅爾斯認為政府在“調(diào)和規(guī)則與規(guī)則結(jié)構之間的不相稱問題,非社會自身力所能及”,并且需要在政府的主導的前提下與社會的互動才會達到動態(tài)均衡。1這倒是很符合我國現(xiàn)實狀況。政府、社會與市場之間各自具有相互之間不可替代的重要治理功能,而厚此薄彼的觀念態(tài)度顯然是不利于整個地方治理行動的開展。然而,社會、市場與政府原本是體制系統(tǒng)中的三大方面,它們之間在互相促進發(fā)展的同時還具有相互擠壓的潛在風險。過度的政府主導最終會演化成政府與社會、市場爭利的局面;我國社會、市場在
10、現(xiàn)階段尚未能發(fā)育成熟,相對于政府而言仍處于弱勢地位,這暗示著只要政府出現(xiàn)暴政的傾向,社會與市場就會被推入到幾乎萎縮的地步。就現(xiàn)實情況來看,最近出現(xiàn)了政府主導發(fā)展的新模式市場主導與社會主導型,使得我國社會經(jīng)濟發(fā)展又出現(xiàn)了新的機遇。過去的政府主導的深圳模式、蘇南模式后面出現(xiàn)了較新的市場主導(實際是半政府主導)的溫州模式、寧波模式,乃至當前以社會為導向的重慶模式等。其實,在不同的主導模式中反復的公有化與私有化的循環(huán)是其重要特征,像宿遷就出現(xiàn)了先前被私有化的醫(yī)院最近又開始重新公有化。然而,對于民眾而言,公有化還是私有化,已和當年的姓“資”還是姓“社”的爭論一樣變得毫無意義,其中的關鍵是怎么才能真正推動
11、社會經(jīng)濟的快速發(fā)展及人民生活水平的大幅度提高;倘若地方治理行動者不能圍繞在這個中心軸采取行動措施,那么它們的行動空間的自由度必然大大地被縮減。這樣一來,反倒使地方治理行動者不得不在政府主導與社會、市場主導之間尋求一種平衡協(xié)調(diào)。政府主導與社會、市場主導之間的矛盾是造成地方治理行動自由空間受到限制的第二大方面。如何做到政府、社會與市場三者之間的平衡則是地方治理行動者順利進行治理的必要前提。三、體制與機制的矛盾地方治理行動者在治理過程不能跳出國家體制框架,但為了更有效地推行治理活動還得在體制內(nèi)進行一些治理機制試驗。體制是合法性的象征,而機制是合理性的調(diào)適。地方治理行動者要保證治理活動既要合法又要合理
12、,難免不會遇到各種現(xiàn)實制約因素?,F(xiàn)實中總會出現(xiàn)些合法的不合理、合理的又不合法的事情來。像最近常為民眾詬病的“強制拆遷”事件本來在現(xiàn)行體制下是具有必然的合法性,但是囿于合法性程度不夠,一些本應在治理過程強力約束強制執(zhí)行的監(jiān)督制度存在巨大的漏洞,最終致使拆遷過程中人性趨私因素得不到有效的制約;如此一來,昔日促進城市經(jīng)濟發(fā)展的強制拆遷頓時演化成了與民爭利的暴力行徑。恰如政治社會學家李普塞特認為的那樣“合法性的價值確定”是公民按照政府的價值觀念、來確定是否符合他們的價值觀念來確定該制度是否合法,并據(jù)此對政府行為作出判斷。2其中,由此形成的現(xiàn)行地方行政體制與當前拆遷機制的矛盾問題便是造成這次拆遷難題的重
13、要根源;體制所代表的公平性與機制所推崇的效率性之間發(fā)生了不可避免的沖突,直接對地方治理行動自由空間產(chǎn)生了巨大的影響。再如,在涉及地方治理的民主公開選拔過程中,候選的領導干部必須處理好黨管干部與民主選舉之間的關系,否則,仍然還會出現(xiàn)民主體制與選拔機制之間的矛盾,反而使得地方治理活動陷入更深的困境之中。而且在城市規(guī)劃事務當中,地方政府的城市外向發(fā)展思路發(fā)生了從偏好“攤大餅”到“翻大餅”方式的轉(zhuǎn)變,由先前的擴張城市轉(zhuǎn)變到現(xiàn)在的改造城市,進而一大堆的問題出現(xiàn)在城市政府面前。這些問題的徹底解決當然寄望于體制的變革,但是,當前也只能靠機制的摸索來得到一定的抑制。此外,在招商引資過程中地方政府無疑扮演著主角
14、。G. A. 阿爾蒙德這樣來定義“角色”:“政治結(jié)構的基本單位是個人角色。一個角色就是一種規(guī)則化的行為模式,它是通過人們的他人的期望和行動而建立起來的。描述一個政治結(jié)構也就說明了各種角色之間的聯(lián)系;每個人各就各位,在這個位置上,人們期望它經(jīng)常按一定的方式行事。”3那么,地方政府在招商引資過程中的主角地位也就是民眾所期望的社會經(jīng)濟發(fā)展的推動者。能否最大限度地實現(xiàn)民眾的期望值是地方政府角色實現(xiàn)的重要價值判斷標準。招商引資本質(zhì)符合人民利益需求而具備了一定的合理性;但是,在地方行政體制中,招商引資卻是個新事物而未能來得及體制化,以致體制與這種新機制之間產(chǎn)生了不協(xié)調(diào)的結(jié)局。恰如,在各工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)
15、設置比派出政府只低半個級別的管理委員會的現(xiàn)象,尚未能在體制中得到有效的規(guī)范。由于不能跳出體制的框架,就很容易造成現(xiàn)行機制與體制之間的矛盾沖突問題;如果不能很好解決這個問題的話,地方治理行動空間的自由度也會受到很大的制約。一方面,體制本身作為改革的對象的同時又不可避免地要作為改革的前提,地方政府必須自行戴上這副“枷鎖”又得想辦法打開這副“枷鎖”;另一方面,機制既是從體制外部的不合理性因素中形成的也是通過體制內(nèi)的合理因素而創(chuàng)造的,使得機制在地方治理行動者看來,既合理又不合理。進而,體制自身的二維性與機制的矛盾性共同作用于地方治理行動空間,對其自由度產(chǎn)生了巨大的影響。那么,如何解開體制與機制之間的千
16、絲萬縷的纏繞是地方治理行動者織造行動自由空間的一大重要因素。四、中央與地方博弈的矛盾中央與地方之間的放收權運動是我國地方行政體制調(diào)適的一大特色。之所以將“收放權”稱之為“運動”,是由于這種權力的調(diào)整活動是在中央與地方之問的利益博弈中實現(xiàn)的;正如王紹光所云,“中央與地方都試圖通過討價還價的方式,來轉(zhuǎn)移改革成本,獲取最大化的受益”4。這種收放運動的最初目標很單一,它著眼于突破眼前困境和難題而非通過徹底地變革體制來求得問題的完全解決。進而,由于目標缺乏長遠性,中央與地方之間逐漸由原來的命令與服從關系演變?yōu)榻袢盏睦娌┺年P系。通常,中央基于增加國家財政的需要與地方具有發(fā)展地方社會經(jīng)濟的效能,使得中央必
17、須把高度集中的權力下放到地方,同時又必須防止地方“尾大不掉”。建國以來在經(jīng)歷數(shù)次“統(tǒng)死放亂”后,改革開放時期中央開始圍繞著“以經(jīng)濟建設為中心”的原則只給地方下放經(jīng)濟審批、建設權在一定程度上大大激活了地方治理者的行動積極性;然而,地方在推動社會經(jīng)濟發(fā)展的同時,也在創(chuàng)造著當前體制所不能解決的各種社會問題,諸如戶籍問題、社保問題、住房問題、醫(yī)療問題、教育問題,等等。上述問題并非單純的地方性問題,也需要中央的有力參與才能得到有力的解決。因此,中央與地方關系的改革是地方政府體制創(chuàng)新的首要內(nèi)容,具有前提性地位5,它對于地方治理行動空間的調(diào)適具有重要的影響作用。然而,中央與地方之間的利益博弈會帶來兩個方面的
18、矛盾:第一,中央給予地方極大的行動自由空間來發(fā)展地方社會經(jīng)濟的同時,會導致地方治理過程中出現(xiàn)治理目標異化的危機;當?shù)胤街卫碚卟荒苓_到真正的治理效果時,中央就會考慮削減其行動自由度;中央手里始終操控“授權約束”機制,地方上的各種創(chuàng)新變革必須要得到中央首肯和確認之后才能得到真正生效,恰如昆山“偷偷摸摸”地搞自費“開發(fā)區(qū)”最終得到省與國家的承認,而常州的“鐵本事件”卻遭到中央嚴厲制裁就是一正一反的明證;然而,如此一來所造成的潛在危機是地方在治理過程中會出現(xiàn)應對社會危機的主觀或客觀上治理能力不足的情形,這樣反倒使得中央原想激勵地方卻無法取到效果;第二,中央與地方之間的權力調(diào)整本來應該伴隨著責任義務體系
19、的相應變化,可是放權收權過程中,中央與地方的權責一直處于失衡狀態(tài),恰如在土地財政問題上,中央一直指責地方私開“小金庫”卻不去有效解決地方財政問題,實質(zhì)上更加促使土地財政變成了地方的第一財政來源;然而,在中央的統(tǒng)合主義模式下以利益調(diào)整為核心的漸進改革路徑依賴使得極力回避改革風險的中央也只能勉勉強強地將地方推到社會矛盾的前線,二者之間的責權利不明確反倒造成中央與地方“同床異夢”。隨著時代的不斷發(fā)展,中央與地方之間的權力博弈目標從最初的推動經(jīng)濟發(fā)展開始逐步轉(zhuǎn)化為維系社會穩(wěn)定。社會中出現(xiàn)的各種問題需要政府的變革回應,然而,政府的變革回應不能及時有效還是會造成新的問題。改革所要付出的代價從來就是無法估量
20、的。我國地方治理行動也遇到了國外同行所未遇到過的難題:治理行動者既是治理者也是變革者。在我國“摸著石頭過河”的漸進改革路徑下,中央始終要保持其幕后指揮者角色,并把地方推上改革的風口浪尖,致使中央與地方之間無形就產(chǎn)生了隔閡。這種中央分散改革風險的執(zhí)政模式,使得地方時刻處于“替罪羊”境地:地方上不改革沒有政績也不能解決社會問題;一旦改革就必須自己獨自承受改革的一切后果。中央高層的主觀變化通常會引發(fā)地方上的各種客觀改變。在現(xiàn)行體制下(包括地方行政體制與黨政結(jié)構),中央的政策可以在地方上得到解讀卻得不到真實解讀,政策的制度標準模糊性和因人而異給改革制造了瓶頸,并且從根本上影響到地方治理自由空間的邊界。
21、變革本身就是回應治理者對社會環(huán)境變化的適應情況。中央與地方的這種運動式博弈除了表現(xiàn)為中央集中地決策、地方運動式執(zhí)行外,還表現(xiàn)為地方運動執(zhí)行模式一成不變與中央的執(zhí)政導向變化所帶來的變革回應性不足。當前,社會變革一直處于停滯不前的狀態(tài),很大程度上是由于謹慎的地方治理者與穩(wěn)重的中央后臺在博弈過程中折中妥協(xié)的矛盾造成的。中央不能一下子就解決地方上所有問題,地方也無法自行恢復到合適的治理行動邊界之內(nèi)。因此,只有建構適中的央地關系才能打破中央與地方之間無規(guī)律的利益博弈行為,地方治理行動自由空間也由此才能得到合理的織造。央地關系對地方治理能力有重大的影響作用,也是治理過程中不可忽視的矛盾關系。五、政治績效與
22、民意表達的矛盾政治績效是地方治理者所不能忽視的行動導向,而且民意表達也日益成為地方治理的風向標??墒?,政治績效通常與民意風向之間有不可避免的沖突?!罢?政府)體系在解決重大事件,以及為使人口占支配地位的部分獲得滿意和以此盡量減少對體系本身的挑戰(zhàn)時所體現(xiàn)的能力”6,政治績效追求國家政權穩(wěn)定和社會經(jīng)濟發(fā)展,而民意風向則在于民眾利益的維護,然而,對于政府權力的擔憂一直困擾著人們:必須極力避免這個“服務的工具”演變成“奴役的武器”這一“權力悖論”發(fā)生。7為了維護民眾利益則難免會影響到政治穩(wěn)定,這也造成了地方治理者矛盾角色的形成。因此,地方上多可以分為兩大類治理者,一類為了追求政治穩(wěn)定,另一類為了滿足
23、地方公眾的利益需求。追求政治穩(wěn)定的地方治理者占主要多數(shù),卻也真實地反映了它們對我國公共權力流向的認識。為了滿足地方公眾利益需求則不得不承受巨大的政治風險,敢于為民眾背負罵名。在地方治理過程中公共政策的制定必須全面考慮政治績效與民意表達的關系協(xié)調(diào),否則,就會導致政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)問題。當前所必須擔心的是政治績效所指向的政府權威維護與民意表達所傾向的權力分散之間的矛盾。中央權威是地方治理行動自由空間的根本保障,一旦由于民意表達及公益訴求而出現(xiàn)治理權威架空的現(xiàn)象會直接影響到地方治理效果的體現(xiàn)。民主原本就與集權之間存在不可調(diào)和的矛盾。各社會階層分散性的利益表達與政府集中性的權威維護之間必須通過一系列有
24、效的規(guī)則制度架構聯(lián)結(jié)起來,否則地方治理就無法回避其中的矛盾問題。然而,真正能夠有效協(xié)調(diào)政治績效與民意導向的地方治理恐怕在現(xiàn)行體制下是很困難的,地方治理自由空間由此產(chǎn)生了第五大困境。六、實質(zhì):個人與制度之間的沖突地方治理行動自由空間里存在的五大矛盾,從根本上來看是由地方治理者個人與整個社會制度之間的非聯(lián)結(jié)性困境造成的,始終貫穿于認知與行為之間,政府主導與社會、市場主導之間,體制與機制之間,中央與地方博弈之間及政治績效與民意表達之間的五大矛盾,就存在著個人與制度之間的銜接問題。無論是代表地方治理者的個人還是意指公眾個體的個人,都要與制度之間存在必要的聯(lián)系,才能使適中的兼顧各方面利益的制度體系能夠有
25、效建構起來,確保地方治理的真正有效。地方治理行動空間的自由度本身就是一種具有悖論的自由模式,它必須在法治的權責一致的前提下才能實現(xiàn)真正的自由;否則,由于上述五大矛盾的深刻影響,地方治理行動不得不深陷于種種矛盾和困境之中。恰如羅爾斯所說“自由是制度上的某種結(jié)構,是規(guī)定種種權利和義務的某種公開的規(guī)范體系”8。當前,地方治理行動空間的邊界不穩(wěn)定性是其中種種矛盾的集中表現(xiàn),這足以使得地方治理行動受到不可預測的影響,還會導致這種“治理兼具改革”的雙重行動模式時刻處于危機的邊緣。本質(zhì)上,自由就是讓個人與制度形成有機的結(jié)合體從而確保真正治理意義上的規(guī)則運作。個人與制度之間無法有效適當?shù)芈?lián)結(jié)起來就會出現(xiàn)法治的困境:“以法治國”最終不會變成“依法治國”。個人所代表的感情因素與制度所代表的理性因素之間存在矛盾,卻并非無法調(diào)和?!?/p>
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