社會保障制度的考察報告

1、 社會保障制度的考察報告 芬蘭、丹麥、挪威和瑞典四國的社會保障制度以“高稅費、高福利”的北歐斯堪的納維亞模式著稱于世，是當(dāng)今世界上社會保障制度幾種主要類型之一。前不久我們對北歐四國社會保障制度進行了考察，現(xiàn)將其主要特點以及可供借鑒之處報告如下。一、北歐四國“高福利”社會保障制度的共性和突出特點1.社會保障范圍和內(nèi)容十分寬泛以芬蘭為例，社會保障體系包括三大部分預(yù)防性社會和健康政策，社會和衛(wèi)生服務(wù)以及社會保險。具體內(nèi)容見下面圖示以上內(nèi)容表明，芬蘭的社會福利和保險涉及到從人的出生、嬰兒時期到老年的全過程，從預(yù)防疾病、事故，控制飲酒、抽煙開始，到實施基本免費醫(yī)療。中小學(xué)教育基本實行免費教育，學(xué)校提供一

2、頓免費午餐，政府提供的社會保障是全方位的。這種社會保障體系盡管是建立在市場經(jīng)濟基礎(chǔ)上，但從貧富差距很小和共同富裕的程度看，類似于社會主義所追求的社會目標(biāo)。這被當(dāng)?shù)厝朔Q為“資本社會主義”。挪威、丹麥的社會保障也基本具有以上特點，只是在具體的保障標(biāo)準上與芬蘭有所差別，比如丹麥的養(yǎng)老金制度的覆蓋面是全部在丹麥居住的退休人員，不論是否交納社會保險稅費，而其他三國的養(yǎng)老保險只覆蓋交納社會保險稅費的退休人員。當(dāng)然這種區(qū)別與社會保障資金的來源有密切關(guān)系。2.社會保障收支占國內(nèi)生產(chǎn)總值或國民收入的比重很高芬蘭的資料表明，整個90年代社會保障支出占gdp的比重保持在2530%之間，近一、兩年來社會保障支出占gd

3、p的比重有所下降。詳見表1。表190年代芬蘭社會保障支出規(guī)模資料來源芬蘭社會事務(wù)與衛(wèi)生保障部。1998年和1999年數(shù)據(jù)為初步統(tǒng)計數(shù)。高福利的社會保障支出必然導(dǎo)致政府的高稅費收入。丹麥的社會保障資金主要來自稅收，其稅收負擔(dān)率是世界上最高的國家之一，1996年達到51.7%。芬蘭、瑞典和挪威的社會保障資金主要來自三個方面財政預(yù)算撥款、雇主和雇員繳費，財政預(yù)算收入主要來自一般稅收。從總體看，稅收和繳費約占個人總收入的50%左右。值得一提的是，四國政府高度重視社會保障資金的安全和持續(xù)性。挪威政府從1996年開始，建立了一筆約4000億挪威克郎的社會保障基金，約占gdp的4050%。這筆基金由挪威國民

4、銀行管理和經(jīng)營，主要通過國際投資達到保值增值，以便將來補充社會保障資金的不足。從某種意義上講，四國目前雖然實行現(xiàn)收現(xiàn)付的社會保障模式，但挪威的做法是由國家為主體建立了社會保障資金的積累，具有一定的特殊意義。3.社會保障收入的結(jié)構(gòu)特點在芬蘭、挪威和瑞典三國的社會保障資金來源中，雇主和雇員(或稱為受保人theinsured)的收費(contributions)，大體占60%左右，政府財政預(yù)算支出占35%左右。與這三國不同，丹麥的社會保障資金主要來自稅收，約占全部資金來源的80%。下面對芬蘭、丹麥和歐盟(平均水平)社會保障資金收入結(jié)構(gòu)進行具體描述和對比。表2芬蘭、丹麥和歐盟社會保障資金來源結(jié)構(gòu)(%)

5、注其他是包括利息和其他資本收入。資料來源芬蘭資料來自芬蘭社會事務(wù)和衛(wèi)生保障部(1999年數(shù)據(jù))，丹麥和歐盟數(shù)據(jù)來自丹麥社會事務(wù)部(1995年資料)。據(jù)考察，社會保障資金收入結(jié)構(gòu)變化的趨勢是政府預(yù)算支出所占比重有所下降，雇主和雇員交納的社會保障費比重有所提高。資料較全的芬蘭反映了這一總體趨勢。詳見表3。表3芬蘭社會保障收入結(jié)構(gòu)變動趨勢(%)表3的數(shù)據(jù)表明，芬蘭社會保障資金收入結(jié)構(gòu)中，政府財政支出和雇員繳費所占比重下降，雇主繳費和其他資金來源比重呈提高趨勢。4.社會保障的法制化程度高5.社會保障管理體制中的中央與地方關(guān)系社會保障管理職責(zé)在政府間的劃分，是社會保障管理體制的重要方面。北歐四國采取的體

6、制很不相同。挪威中央政府承擔(dān)社會保障管理的主要職責(zé)，從中央到縣、市三級政府都設(shè)置衛(wèi)生和社會事務(wù)部?？h政府主要負責(zé)醫(yī)院和特殊社保服務(wù)，市政府負責(zé)老年人照顧等基層社保服務(wù)。養(yǎng)老金、失業(yè)救濟等大部分社會保障都由中央政府負責(zé)。丹麥社會保障管理體制與挪威有較大差別，主要職責(zé)由地方政府承擔(dān)，中央政府只負責(zé)制定政策、標(biāo)準、計劃、實施轉(zhuǎn)移支付等宏觀調(diào)控。由于中國的體制與丹麥相近，因此這里主要介紹丹麥的做法。在社會保障職責(zé)上，大多數(shù)職責(zé)是由最基層的地方政府承擔(dān)，包括老年人的照顧和服務(wù)、嬰兒家庭補貼、殘疾人康復(fù)和照料、失業(yè)救濟(沒有交納社保費的失業(yè)人員)、生病津貼以及社會養(yǎng)老金分配等?？h級政府負責(zé)地方政府不承擔(dān)的

7、一些特殊社保職責(zé)，包括對部分或全部喪失勞動力的家庭救助、擁有多子女家庭的補助等。由于社會保障是基層政府的職責(zé)，所以縣和地方政府的公務(wù)員占政府公務(wù)員總數(shù)的75%。關(guān)于社會保障收入的來源，縣和地方政府都有自己的稅收。由于地區(qū)之間存在經(jīng)濟條件和發(fā)展差距，各地方的稅率水平不同，最高稅率和最低稅率相差9個百分點。地方政府的收入通常不能彌補本身的支出，收入的1/3左右來自中央和上級政府收入返還和補助。中央政府承擔(dān)著制定社會保障范圍、標(biāo)準和政策，制定和頒布社會保障法律，在全國范圍內(nèi)調(diào)節(jié)社會保障資金的責(zé)任。由于中央政府主管社會保障的社會事務(wù)部不在下級政府設(shè)辦事機構(gòu)，因此不存在行政管理關(guān)系，換言之，中央政府對社

8、會保障事業(yè)的管理不依靠行政手段。中央政府主要依靠兩方面的手段履行職責(zé)，對各縣和地方政府的社會保障事業(yè)進行調(diào)控。一是通過統(tǒng)一的法律，全國都要遵守社會救助法，本法規(guī)定了社會保障的范圍、內(nèi)容和標(biāo)準。各級政府都要按照法律的規(guī)定和承諾具體實施社會保障管理?？傮w上講，實際情況表明縣和地方政府都能較好地履行法律，并根據(jù)當(dāng)?shù)毓姷男枰?，不斷改進社會保障的服務(wù)水平。二是通過中央財政的轉(zhuǎn)移支付制度。全國gdp的20%是用于轉(zhuǎn)移支付的，中央政府通過這種制度對地區(qū)間的社會保障財力進行調(diào)節(jié)，以達到社會福利均等化的目標(biāo)。6.社會保障資金收繳與支付管理是相互分離的北歐四國的社會保障資金支付基本上是由各國社會事務(wù)部、社會事務(wù)

9、與衛(wèi)生部、勞動部(或勞工部)及其他承擔(dān)社會福利職責(zé)的部門管理，收繳社會保障資金不由這些部門負責(zé)。丹麥的社會保障收入主要來自稅收，自然是由稅務(wù)部門征收管理，芬蘭和挪威的社會保障繳費是由稅務(wù)部門代征。7.“高福利”社會保障模式的發(fā)展趨勢這些國家的社會事務(wù)與衛(wèi)生部官員認為，他們將堅持這種“高稅費、高福利”模式，不準備對其進行重大改革。其主要原因是這些國家的政治團體、執(zhí)政者仍繼續(xù)將社會福利均等化作為重要的社會政策。但他們也認識到這種模式面臨著人口老齡化和歐盟對其成員國減少政府債務(wù)率要求的壓力，主張并開始通過改良社會保障制度中的某些做法，如提高雇主和受保人繳費比例，嚴格控制提前退休，政府將經(jīng)濟增長的部分

10、收入轉(zhuǎn)作社會保障基金積累等措施，以應(yīng)對未來挑戰(zhàn)。二、啟示、借鑒與建議1.中國不宜實行“高福利”國家社會保障模式盡管北歐四國的社會保障使其社會基本達到了“共同富裕”目標(biāo)，但中國現(xiàn)階段還難以借鑒這一模式。其主要理由如下。國情差異很大。北歐四國的共同特點是人口少，國土面積小，人均gdp很高。北歐四國人口分別在400800萬之間，面積分別在3040萬平方公里左右，人均gdp分別在23萬美元左右。經(jīng)濟發(fā)達、收入水平高，具備了實行高福利和共同富裕的條件。而中國國情恰好相反，人口多，國土面積大，人均gdp只有800美元，不具備實行高福利保障的經(jīng)濟實力。經(jīng)濟發(fā)展階段和社會政策目標(biāo)不同。北歐四國在經(jīng)濟基本實現(xiàn)工

11、業(yè)化基礎(chǔ)上，社會政策目標(biāo)側(cè)重于社會平等。而中國目前仍處于工業(yè)化過程中，社會發(fā)展政策更側(cè)重于效率，當(dāng)然在現(xiàn)階段，政府也在盡可能兼顧社會平等目標(biāo)。社會保障制度的成熟程度不同。北歐四國的社會保障制度是建立在市場經(jīng)濟基礎(chǔ)上的，已有幾十年歷史，相對成熟和穩(wěn)定。中國目前雖然初步建立了社會主義市場經(jīng)濟體制，但社會保障制度正處于體制轉(zhuǎn)軌時期，面臨的難點問題很多，歷史遺留的包袱很重。因此在體制重建過程中，難以將保障水平定的過高。2.北歐四國社會保障管理中值得借鑒的幾個方面社會保障資金的收繳和支付應(yīng)分開管理。目前我國社會保障資金的收繳在多數(shù)地區(qū)是由勞動和社會保障局負責(zé)，支付也由該部門負責(zé)。這種“收”、“支”兩方面

12、集中由一個政府部門管理的體制在國際上比較少見，其弊端較多一個部門管理工作量太大，收支管理粗放。目前在實際中實行差額繳撥十分普遍，這種做法實際上仍是以企業(yè)自我保障為基礎(chǔ)，社會進行調(diào)劑，而不是真正意義上的社會統(tǒng)籌;勞動和社會保障部門征管收費的嚴肅性差，征管手段不足，社會保障費欠繳十分嚴重;繁重的收費工作影響勞動和社會保障部對社會保障資金支付管理的效率。建議由稅務(wù)部門代征社會保障收費，資金實行財政預(yù)算專戶管理，由財政通過社會保障專門預(yù)算撥款給勞動和社會保障部。這樣做的好處是由于財政部門承擔(dān)社會保障的最后“兜底”責(zé)任，所以稅務(wù)部門將嚴格社會保障費的收繳，力求減少企業(yè)欠費，減輕財政壓力，使財政自身責(zé)任和

13、控制管理權(quán)力相統(tǒng)一;勞動和社會保障部專司社會保障支付管理職責(zé)，有利于管理的細化，提高效率;有利于真正實現(xiàn)社會保障的社會統(tǒng)籌，解除企業(yè)負擔(dān)，基本統(tǒng)一社會保障支付標(biāo)準。借鑒丹麥政府實行社會保障宏觀控制和分級管理的經(jīng)驗，處理好社會保障管理體制中中央政府和地方政府的關(guān)系。我國社會保障管理體制與丹麥有相似之處，也是由地方政府主要承擔(dān)社會保障職責(zé)。目前中國地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展和收入差距很大，如何加強中央政府對社會保障的調(diào)節(jié)和控制十分重要。丹麥的經(jīng)驗表明，中央財政必須保持一定的財力，通過轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)地區(qū)間社會保障水平和標(biāo)準的基本統(tǒng)一和到位，不能差距太大。為此，地方政府在社會保障方面的事權(quán)和財權(quán)不一定是完全對稱的，而是形成財權(quán)在一定程度上小于事權(quán)，留有中央政府調(diào)節(jié)的空間。這與財權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一的我國傳統(tǒng)理論是不一