淺議依法治稅

1、淺議依法治稅z淺議依法治稅在 2000 年 12 月 召 開(kāi) 的 全 國(guó) 稅 務(wù) 工 作 會(huì) 議 上 ， 國(guó) 家 稅 務(wù)總局局長(zhǎng)金人慶提出了 “十五” 時(shí)期稅收工作必須牢 牢把握三個(gè)帶全局性的重大問(wèn)題，其中之一就是要全面 推進(jìn)依法治稅，指出：依法治稅是依法治國(guó)的重要組成 部分，是依法行政的具體體現(xiàn)，是稅收工作的基礎(chǔ)、靈 魂和立足點(diǎn)，是稅務(wù)機(jī)關(guān)的基本職責(zé)，它貫穿于稅收工 作的各方面。我國(guó)的依法治稅工作通過(guò)幾代人的共同 努力取得了翻天覆地的變化，但也存在一些問(wèn)題，本文 試圖通過(guò)對(duì)當(dāng)前依法治稅上存在問(wèn)題的分析和應(yīng)對(duì)措施 的探尋， 在廣大稅務(wù)干部和社會(huì)各界中進(jìn)一步樹立 “依 法治稅” 的中心意識(shí)， 從

2、而在新世紀(jì)初期， 把依法治稅 提高到一個(gè)新的水平。一、依法治稅的涵義和提出“ 依 法 治 稅 ”是 指 以 現(xiàn) 有 憲 法 為 依 據(jù) ，運(yùn) 用 法 律 約 束 稅收及其行為的過(guò)程，是依法治國(guó)方略在稅收立法、司 法及其稅務(wù)延伸管理中的貫徹和深入。其基本要求是確 立和維護(hù)稅收法律、法規(guī)的權(quán)威，規(guī)范征納雙方的行為， 既要把稅收事業(yè)搞好，保證各項(xiàng)稅收事業(yè)都依法進(jìn)行， 又要切實(shí)保護(hù)納稅人的合法權(quán)益，使稅收事業(yè)逐步實(shí)現(xiàn) 制度化、法制化?！?依 法 治 稅 ”的 內(nèi) 涵 可 以 概 括 為 ： （ 1 ）依 法 治 稅 的 主 體是廣大人民群眾和稅務(wù)機(jī)關(guān)的工作人員，客體是納稅 人 的 納 稅行為 和稅務(wù)機(jī)

3、關(guān) 工 作人 員 的 行政管理行 為 ； （ 2） 依法治稅的手段是法律、 法規(guī)； （3） 依 法治稅的實(shí)質(zhì)是 實(shí)現(xiàn)稅收的法制化、 法律化 ； （4） 依 法治稅的基本要求 是確立和維護(hù)稅收法律、法規(guī)的權(quán)威，在稅法面前人人 平等， 營(yíng)造人人遵守稅法的社會(huì)環(huán)境； （5） 依法治稅的 核心是法治， 而法治的關(guān)鍵在于依法 “治權(quán) ”、 依法 “治 吏”， 運(yùn)用法律手段規(guī)范國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的執(zhí)法行為， 杜絕 “人治” 和權(quán)力的異化?！耙婪ㄖ味悺?的提出是近十幾年的事。1985 年 ， 在 部 分 省 市 稅 務(wù) 局 長(zhǎng) 座 談 會(huì) 上 ， 當(dāng) 時(shí) 的 國(guó) 務(wù)院副總理田紀(jì)云在聽(tīng)取了國(guó)家稅務(wù)總局的匯報(bào)后，

4、在 談到稅收工作要適應(yīng)新形勢(shì)時(shí)指出 “如何完善稅制， 逐 步過(guò)渡到以法治稅”， “法制健全后， 誰(shuí)去執(zhí)行這個(gè)法， 就 有 一個(gè) 經(jīng) 濟(jì) 執(zhí) 法 的 問(wèn) 題 ” 。這 是 中 央領(lǐng) 導(dǎo)同 志第 一 次 強(qiáng)調(diào) “ 以法 治 稅 ” 這 個(gè) 問(wèn) 題 。1987 年 5月 ，財(cái) 政部 稅 務(wù) 總局 金 鑫局 長(zhǎng) 在 全 國(guó) 稅 務(wù) 局 長(zhǎng)會(huì) 議 上 提 出“ 嚴(yán) 肅 稅 收 法 紀(jì) ，堅(jiān) 持 以法 治 稅 ” 。 1989 年 ，國(guó)家 稅 務(wù) 總局 局長(zhǎng) 金鑫 在 全 國(guó)稅務(wù)局長(zhǎng)會(huì)議上提出 “按照以法治稅方針， 進(jìn)行征管改 革” “毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持以法治稅”。 這一年的后期， 金鑫 局長(zhǎng)在所作的報(bào)告中，

5、 將 “以” 改為 “依 ”。從“ 依 法 治 稅 ”的 提 出 到 發(fā) 展 不 難 看 出 ， “ 依 法 治 稅 ” 是以法律為前提，以征稅人、納稅人都要依法辦事為基 礎(chǔ)。 總之， 在長(zhǎng)期的稅收工作中， “依法治稅” 從沒(méi)有動(dòng) 搖過(guò)的。二、依法治稅的現(xiàn)狀幾年來(lái)，特別是建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以來(lái)， 隨著全社會(huì) “法治” 意識(shí)的進(jìn)一步加強(qiáng)， 我國(guó)的依 法治 稅工作也取得了很大的進(jìn)步，稅收?qǐng)?zhí)法意識(shí)日益增強(qiáng)， 稅收?qǐng)?zhí)法環(huán)境日益改善。但是，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì) 的 進(jìn) 一 步 深 入 和 加 入 WTO 的 日 益 臨 近 ， 我 國(guó) 現(xiàn) 行 的 稅 收 制度和稅收?qǐng)?zhí)法工作，也還存在不少問(wèn)題，存

6、在著與依 法治稅要求不相適應(yīng)的地方，這些問(wèn)題歸納起來(lái)，我覺(jué) 得主要有以下幾點(diǎn)：（ 一 ） 稅收體制不盡 完善 。 現(xiàn)行 的稅收體制 自 1994 年 試 行 以 來(lái) ，已 經(jīng) 運(yùn) 行 了 7 個(gè) 年 頭 ， 7 年 間 盡 管 也 進(jìn) 行 了 一些必要的補(bǔ)充和完善，但總體結(jié)構(gòu)沒(méi)有大的調(diào)整和變 動(dòng)。而對(duì)稅收體制起著基礎(chǔ)性決定作用，又具有著密不 可 分 關(guān) 系 的 我 國(guó) 經(jīng) 濟(jì) 則 發(fā) 生 著 很 大 的 變 化 ， 特 別 是 1997 年下半年后，受亞洲金融危機(jī)的影響，我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)形 勢(shì)已由通貨膨脹、經(jīng)濟(jì)過(guò)熱步入通貨緊縮、內(nèi)需不足， 經(jīng)濟(jì)低迷期。因而現(xiàn)行的稅收體制明顯地存在著與不斷 變化的宏

7、觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不相適應(yīng)的矛盾，暴露出稅收對(duì)經(jīng) 濟(jì)逆向調(diào)節(jié)的弊端。如消費(fèi)稅開(kāi)征的本意是抑制超前消 費(fèi)和高消費(fèi)，從而通過(guò)抑制消費(fèi)來(lái)抑制生產(chǎn)，但現(xiàn)行消 費(fèi)稅的征收象主要是煙酒，由于欠稅和稅收的流失，該 稅種的調(diào)節(jié)作用已無(wú)法發(fā)揮，而且從中央到地方對(duì)煙酒 稅的依賴程度也很大，實(shí)際執(zhí)行上還采取了一些積極的 扶持政策，完全偏離了消費(fèi)稅開(kāi)征的初衷。（ 二 ）稅 收 立 法 明 顯 滯 后 。一 是 稅 收 基 本 法 、稅 務(wù) 機(jī) 構(gòu)組織法、稅務(wù)違章處罰法、稅務(wù)行政訴訟法等整個(gè)稅 收法律體系中的一些最基本、最重要的問(wèn)題無(wú)法得到法 律的認(rèn)可和保障。二是現(xiàn)行稅法立法檔次太低。稅收立 法行政化的現(xiàn)象，不僅影響了稅法的效

8、力等級(jí)，進(jìn)而影 響了稅法應(yīng)有的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，并導(dǎo)致稅收立法程序 簡(jiǎn)單，稅收法律變更頻繁，稅收?qǐng)?zhí)法的隨意性增大等負(fù) 面效應(yīng)。三是現(xiàn)行稅收法律法規(guī)在內(nèi)容的表述上有許多 模糊概念，且各法之間存在相互矛盾，導(dǎo)致條文理解的 多義性和稅收工作實(shí)踐的混亂。 如對(duì)偷稅的定性 ，刑法 第 201 條 規(guī) 定 ： 經(jīng) 稅 務(wù) 機(jī) 關(guān) 通 知 申 報(bào) 而 拒 不 申 報(bào) 或 進(jìn) 行 虛 假 的 納 稅 申 報(bào) ，不 繳 或 少 繳 應(yīng) 納 稅 款 的 行 為 構(gòu) 成 偷 稅 。 而經(jīng)最高人民法院同意的國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于不申報(bào)繳 納 稅 款 定 性 問(wèn) 題 的 批 復(fù) （ 國(guó) 稅 函 199791 號(hào) ） 則 規(guī) 定

9、 ： 對(duì)采取不申報(bào)手段不繳納稅款的行為以偷稅論處。顯然 下位規(guī)范與上位規(guī)范之間存在沖突，必然造成稅收?qǐng)?zhí)法 無(wú)所適從，從而影響依法行政，甚至引行政訴訟。（ 三 ） 稅 收 收 入 剛 性 過(guò) 強(qiáng) 。 1994 年 稅 制 改 革 以 來(lái) ， 我 國(guó) 工 商 稅 收 收 入 以 平 均 每 年 增 收 1000 億 元 的 速 度 快 速 增長(zhǎng)。維系高速增長(zhǎng)的原因除了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、加強(qiáng)征管堵 漏增收等因素外，主要因素還有政府行為和支持政府行 為 的 稅 收 “ 超 常 規(guī) 措 施 ” 。 1993 年 為 了 “ 爭(zhēng) 基 數(shù) ” ， 全 國(guó) 工 商 稅 收 收入 比 上 年 增 長(zhǎng) 38.1% ， 1

10、994 年 為 了“ 保 基 數(shù) ” 。為 了 完 成 高 速 增 長(zhǎng) 的 稅 收 任 務(wù) ，不 少 地 方 采 取 了“ 寅 吃卯糧” 等非常規(guī)性措施， 使依 法治稅遭受了嚴(yán)峻的挑 戰(zhàn)。指令性的計(jì)劃任務(wù)，大范圍的超常規(guī)征收，使得組 織 收 入 的 工 作 秩 序 和 程 序 、稅 收 執(zhí) 法 的 嚴(yán) 肅 性 遭 到 破 壞 ， 均衡入庫(kù)、應(yīng)收盡收難以做到，從而影響了依法行政， 踐踏了稅收的尊嚴(yán)，影響了企業(yè)間的公平競(jìng)爭(zhēng)，擾亂了 正常的經(jīng)濟(jì)秩序。四 ）地 方 政 府 干 預(yù) 過(guò) 多 。 主 要 表 現(xiàn) 在 ： （ 1 ）以 發(fā) 展 地方經(jīng)濟(jì)為借口，超越權(quán)限濫施稅收減免。據(jù)國(guó)家稅務(wù) 總 局 199

11、7 年 稅 收 執(zhí) 法 大 檢 查 匯 總 統(tǒng) 計(jì) 資 料 顯 示 ，全 年 共 查 出 不 符 合 國(guó) 家 稅 法 的 地 方 黨 委 政 府 涉 稅 文 件 460 多 份 ， 造 成 稅 收 流 失 3.66 億 元 。 （ 2） 脫 離 稅 源 實(shí) 際 ， 單 方 面 追 求財(cái)政平衡、 片面追求 “政績(jī)” 和地方收入規(guī)模的最大化， 在地方政府的壓力下， 不少地方出現(xiàn)了 “過(guò)頭稅”、 “空轉(zhuǎn)稅”、 “買賣稅”、 “以票引稅” 等稅收違法違紀(jì)行為 。1995 年 國(guó) 家 審 計(jì) 署 對(duì) 全 國(guó) 部 分 國(guó) 稅系 統(tǒng) 組織中 央 稅收 情況 進(jìn) 行 審 計(jì) ， 共 查 出各 類 違 紀(jì) 問(wèn)

12、題199 起，違 紀(jì) 金額 達(dá)49.06 億 元 ， 影 響 稅收 收 入 36.33 億 元 ， 其中 影 響中 央財(cái) 政 收 入 30.96 億 元 。 42.9% 的 違 紀(jì)問(wèn) 題 屬于地 方 政府行為， 我省的 “金華稅案” 對(duì)此可作為有力的注腳。五 ）征 納 雙 方 素 質(zhì) 不 高 。由 于 依 法 治 稅 主 體 的 素 質(zhì) 不高，導(dǎo)致依法治稅客體的不規(guī)范，這種情況仍依然存 在：一方面稅務(wù)人員的綜合素質(zhì)不高，不適應(yīng)新時(shí)期稅 收工作的總體要求，影響了稅收管理的效率和質(zhì)量。少 數(shù)稅務(wù)人員政治素質(zhì)低，經(jīng)不起改革開(kāi)放的環(huán)境考驗(yàn)， 以權(quán)謀私、 收 “關(guān)系稅”、 “人情稅”； 有些稅務(wù)人員業(yè)務(wù)

13、 素質(zhì)差，盡管有做好工作的愿望，卻沒(méi)有做好工作的能 力，難以適應(yīng)稅收管理現(xiàn)代化的要求；有的稅務(wù)人員法 制觀念淡薄，不學(xué)法、不懂法，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)， 隨意性大，有的甚至知法犯法，與不法分子勾結(jié)合謀偷 稅騙 稅 。 1999 年 的 全國(guó) 稅 收 執(zhí)法 檢 查，共 查 出與 國(guó) 家稅 TOC o 1-5 h z 收法 律 法 規(guī) 不 符 的 涉 稅 文 件 767 份 ，其中 稅 務(wù)機(jī) 關(guān) 內(nèi)部文件 73 份 ， 地 方 黨 政或 者 其 他部 門 文件694 份； 違 規(guī)金額237 ， 897 萬(wàn) 元 ， 其中 越 權(quán) 減免 稅 、稅前 列 支、 彌 補(bǔ)虧損 不 合 規(guī) 定 、 少 收 滯

14、納 金 等 問(wèn) 題 減 少 稅 收 191 ， 231 萬(wàn) 元 ， 將 中 央 收 入 混 入 地 方 金 庫(kù) 8 ， 092 萬(wàn) 元 ， 違 規(guī) 批 準(zhǔn) 緩 繳 稅 款 38 ， 574 萬(wàn) 元 。 此 外 ， 還 發(fā) 現(xiàn) 稅 務(wù) 處 罰 決 定 不 當(dāng) 的 2620 件 ， 稅 務(wù) 處 理 決 定 書 不 規(guī) 范 的 11368 份 。 另 一 方 納 稅 人依法納稅意識(shí)淡薄，稅收遵從水平低下。由于受各種 利益因素的驅(qū)動(dòng)，目前我國(guó)納稅人的財(cái)務(wù)核算成果多受 人為控制，經(jīng)營(yíng)指標(biāo)造假嚴(yán)重，有的企業(yè)在銀行多頭開(kāi) 戶，建立假帳、假庫(kù)、資金體外循環(huán)，隱瞞銷售收入， 偷逃騙稅現(xiàn)象仍較普遍；更有一些不法分

15、子大肆盜竊、 偽造、盜賣和虛開(kāi)增值稅專用發(fā)票，違法數(shù)額巨大，令 人 觸 目 驚 心 。據(jù) 不 完 全 統(tǒng) 計(jì) ， 1994-1999 年 3 月 ，全 國(guó) 查 處 涉 及 增 值 稅 專 用 發(fā) 票 犯 罪 的 死 刑 案 有 39 件 ，一 審 判 處 死 刑 的 有 62 人 ， 已 執(zhí) 行 的 有 39 人 。三、依法治稅的應(yīng)對(duì)措施依法治稅是稅收工作的基本方針，是稅收行政執(zhí)法必 須遵循的重要原則，特別是在依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義 法 治 國(guó) 家 的 今 天 ，強(qiáng) 調(diào) 依 法 治 稅 更 具 有 特 別 重 要 的 意 義 。 鄧小平同志提出的 “有法可依、 有法必依、 執(zhí)法必嚴(yán)、 違法必究

16、” 既是依 法治國(guó)的精 髓， 也是依法治稅的精髓。 我們研究依法治稅的應(yīng)對(duì)措施也要始終貫穿鄧小平同志 的這一精辟論斷。一 ）強(qiáng) 化 稅 制 改 革 ，完 善 稅 收 立 法 。 （ 1 ）要 通 過(guò) 新 稅種的開(kāi)征及稅負(fù)率的調(diào)整，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，使簡(jiǎn)接稅 所占比例有所下降，不斷增加直接稅占稅收收入總額的 比重，達(dá)到直接稅和簡(jiǎn)接稅比例的不斷調(diào)整，以充分發(fā) 揮所得稅對(duì)收入 分配的調(diào)節(jié)作用， 最終達(dá)到建立 “雙主 體” 稅制結(jié)構(gòu)的目標(biāo)。 如恢復(fù)征收儲(chǔ)蓄存款利息個(gè)人所 得稅，開(kāi)征社會(huì)保障稅、遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅，從而拉動(dòng)經(jīng) 濟(jì) 增長(zhǎng) 。 （ 2） 加快我 國(guó) 稅 收立法 步伐 ， 提高稅收 法律層 次和強(qiáng)制性

17、。要盡快制定稅收基本法，將憲法中關(guān)于公 民的納稅義務(wù)的原則具體化，并為各稅種實(shí)體法的制定 提供立法依據(jù)，使稅收的整體行為做到有法可依、有章 可 循 。 （ 3） 盡快 建立稅收 司法保 障體系 。 沒(méi)有獨(dú) 立 的 稅 收司法保障體系，是稅收?qǐng)?zhí)法缺乏剛性的重要因素，也 不符和國(guó)際慣例。隨著我國(guó)改革開(kāi)放的深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì) 的發(fā)展，涉稅案件越來(lái)越多，亟待建立稅收司法保障體 系，使稅務(wù)機(jī)關(guān)能夠獨(dú)立行使稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)，真正賦予稅 務(wù)機(jī)關(guān)搜查、扣押、沒(méi)收、查封、拍賣、凍結(jié)帳戶、強(qiáng) 行劃款等一系列執(zhí)法權(quán)力，依法及時(shí)、有效、準(zhǔn)確地打 擊偷稅和暴力抗稅犯罪，遏制國(guó)家稅收流失，保護(hù)稅務(wù) 人員依法執(zhí)行公務(wù)，維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩

18、序，保障市場(chǎng)公平 競(jìng)爭(zhēng)。二 ）強(qiáng) 化 黨 政 領(lǐng) 導(dǎo) 稅 收 法 制 觀 念 ，支 持 稅 務(wù) 機(jī) 關(guān) 依 法征稅。地方行政干預(yù)稅務(wù)機(jī)關(guān)依法征稅，對(duì)堅(jiān)持依法 治稅原則、優(yōu)化稅收?qǐng)?zhí)法環(huán)境危害極大。強(qiáng)化各級(jí)黨級(jí) 領(lǐng)導(dǎo)的稅收法制觀念，是當(dāng)前優(yōu)化稅收環(huán)境必須解決的 一 個(gè) 重 要 問(wèn) 題 ，這 已 引 起 中 央 的 高 度 關(guān) 注 。 2000 年 伊 始 ， 中央舉辦省部級(jí)高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)稅理論培訓(xùn)班，這無(wú)疑 是對(duì)財(cái)稅工作的巨大支持。各地每年的稅收宣傳，應(yīng)把 黨政領(lǐng)導(dǎo)作為重點(diǎn)，使他們學(xué)習(xí)掌握稅收法規(guī)政策，依 法管理和領(lǐng)導(dǎo)稅收工作。三 ）強(qiáng) 化 稅 收 法 定 原 則 ，克 服 單 純 追 求 收 入

19、 目 標(biāo) 觀 點(diǎn)。組織收入是稅收的基本職能，但不是唯一的職能。 衡 量 稅 收 管 理 質(zhì) 量 的 優(yōu) 劣 ，也 不 單 純 看 收 入 總 量 的 多 少 ， 關(guān)鍵是看是否堅(jiān)持依法征稅，依率計(jì)征，縮小應(yīng)征與實(shí) 征的差額。脫離經(jīng)濟(jì)稅源，追求政府短期行為，強(qiáng)行征 收 “過(guò)頭稅”， 不但扭曲了稅法， 踐踏了稅收法定原則， 而且會(huì)導(dǎo)致 “竭澤而漁”， 制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 同樣， 應(yīng)收不 收， 搞所謂 “藏 富于民”， 同樣是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)原 則的破壞，給宏觀經(jīng)濟(jì)大局造成危害。要改變目前的稅 收計(jì)劃管理考核辦法，消除指令性收入目標(biāo)對(duì)稅收法定 原則的沖擊。（四）強(qiáng)化教育和宣傳，提高征納雙方的素質(zhì)。一 要 樹 立 三 種 意 識(shí) 。一 是 平 等 意 識(shí) ，稅 務(wù) 人 員 應(yīng) 尊 重 納稅人，納稅人也應(yīng)尊重稅務(wù)人員，相互平等、相互尊 重 ；二 是 法 律 制 約 權(quán) 力 的 意 識(shí) ，依 法 治 稅 首 先 是 依 法“ 治 權(quán)”， 權(quán)力的行使應(yīng)以法律為前提， 在法律規(guī)定的權(quán)限內(nèi) 行使正當(dāng)權(quán)力；三是規(guī)范意識(shí)，用法制來(lái)規(guī)范我們的行 動(dòng)，納稅人要依法繳稅，征稅人要依法征稅。二 要 切 實(shí) 把 鄧 小 平 同 志“ 有 法 可 依 、有 法 必 依 、執(zhí) 法 必嚴(yán)、 違法必究” 這一論斷應(yīng)用到稅收工作實(shí)際中