我國農(nóng)村土地流模式創(chuàng)新研究報告

1、-. z本科生 畢 業(yè) 論 文論文題目：我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式創(chuàng)新研究目 錄中文摘要中文關(guān)鍵詞英文摘要英文關(guān)鍵詞正文 TOC o 1-3 h z u HYPERLINK l _Toc3251000351 問題的提出1 HYPERLINK l _Toc325100036 2 相關(guān)文獻綜述 PAGEREF _Toc325100036 h 1HYPERLINK l _Toc3251000372.1 我國土地流轉(zhuǎn)發(fā)生率逐年增長，但比例依然較低2HYPERLINK l _Toc3251000382.2 土地轉(zhuǎn)出者收益的增加不明顯2HYPERLINK l _Toc3251000392.3 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不規(guī)2

2、 HYPERLINK l _Toc325100040 3 我國現(xiàn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式創(chuàng)新的形式 PAGEREF _Toc325100040 h 3HYPERLINK l _Toc3251000413.1 農(nóng)村土地互換3HYPERLINK l _Toc3251000423.2 農(nóng)村土地股份合作3HYPERLINK l _Toc3251000433.3 農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包4HYPERLINK l _Toc3251000443.4 宅基地換住房，承包地換社保4HYPERLINK l _Toc3251000453.5 依托龍頭企業(yè)，帶動土地流轉(zhuǎn)5 HYPERLINK l _Toc325100046 4 我國農(nóng)

3、村土地流轉(zhuǎn)模式創(chuàng)新存在的主要問題 PAGEREF _Toc325100046 h 6HYPERLINK l _Toc3251000474.1 耕地保護形勢嚴峻6HYPERLINK l _Toc3251000484.2 土地流轉(zhuǎn)模式創(chuàng)新缺乏法律保障6HYPERLINK l _Toc3251000494.3 農(nóng)民利益難以得到充分保證7HYPERLINK l _Toc3251000504.4 難以控制規(guī)模經(jīng)營的不確定性風險8HYPERLINK l _Toc3251000514.5 土地流轉(zhuǎn)的金融支持力度不夠8 HYPERLINK l _Toc325100052 5促進我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式創(chuàng)新的方法

4、PAGEREF _Toc325100052 h 9HYPERLINK l _Toc3251000535.1 規(guī)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)用途管制9HYPERLINK l _Toc3251000545.2 加強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法制建立10HYPERLINK l _Toc3251000555.3 完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)管理制度10HYPERLINK l _Toc3251000565.4 推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的機制創(chuàng)新11HYPERLINK l _Toc3251000575.5 完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)保障體系11注 釋12 參考文獻13 致 14-PAGE . z我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式創(chuàng)新研究摘要：推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，開展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)

5、規(guī)模經(jīng)營，解決土地細碎化問題成為破解三農(nóng)問題的關(guān)鍵。對土地互換、出租、入股、股份合作、轉(zhuǎn)包等土地流轉(zhuǎn)模式創(chuàng)新進展研究，既有成功的經(jīng)歷，也存在改變耕地用途、法律沖突、風險不確定、侵害農(nóng)戶利益、融資困境等方面的問題，通過法律規(guī)、制度創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、組織建立、政策支持等一系列政策措施，促進我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式創(chuàng)新，對加快我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有十分重要的意義。關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；流轉(zhuǎn)模式；研究-. zDeep Analysis of the Model Innovation in Chinas Rural Land TransferInternational economy and trade YuHui(

6、Instructs teacher *iaQingLi)Abstract:To promote the rural land transfer and the development of modern agriculture, achieve scale in operations, resolve the fragmentation and crack of land have bee the key to the issues concerning agriculture, countryside and farmers. This paper makes a detailed anal

7、ysis of such model innovations as land e*change, lease, shares, stock cooperation and subcontractors, in which e*ist both successful e*perience and problems such as changes in land use, conflict of laws, uncertain risk, against the farmers interests and financial difficulties. A series of policy mea

8、sures like legal norms, institutional innovation and policy support have promoted the model innovation in Chinas rural land transfer and played a great significant role in the acceleration of agricultural modernization in China. Key words: rural land, model of transfer, deep analysis-. z1 問題的提出建立社會主

9、義新農(nóng)村，中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)新是新形勢下促進農(nóng)村經(jīng)濟社會全面開展的重大戰(zhàn)略部署，是實現(xiàn)全面建立小康社會目標的必然要求，是貫徹落實科學開展觀和構(gòu)建和諧社會的重大舉措，是改變我國農(nóng)村落后面貌的根本途徑，是系統(tǒng)解決三農(nóng)問題的重要措施。土地承包法規(guī)定，農(nóng)村土地是指農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其它依法用于農(nóng)業(yè)的土地。該法三十二條規(guī)定，通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其它方式流轉(zhuǎn)。從法律意義上來說，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)是一種從集體土地所有權(quán)中別離出來的土地產(chǎn)權(quán)， 屬于一種相對獨立的土地他物權(quán)，具有一般物權(quán)的獨占性和排他性，即農(nóng)戶依法

10、享有對承包土地的排他性占有、使用、收益以及處分的權(quán)利。土地承包經(jīng)營權(quán)又包括兩種權(quán)能，即土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)才是我們經(jīng)常提到的土地使用權(quán)。于是，土地流轉(zhuǎn)就包括了兩種情況：一是農(nóng)民僅把使用權(quán)轉(zhuǎn)讓出去，保存承包權(quán)，保存承包合同，收取一定的收益；二是農(nóng)民把承包合同、土地經(jīng)營使用權(quán)一起轉(zhuǎn)讓，在合同約定的轉(zhuǎn)讓期限，農(nóng)民脫離土地，不再保存任何權(quán)利，也不再與土地發(fā)生任何關(guān)系。我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式有很多，不同地域不同背景土地流轉(zhuǎn)方式也不一樣，為了更好的有針對性的進展土地流轉(zhuǎn)，構(gòu)造出我國土地流轉(zhuǎn)的主流方式還是有必要的。現(xiàn)在要結(jié)合利弊展開分析構(gòu)造我國土地流轉(zhuǎn)的主流方式，同時又要具體情況具體分析。農(nóng)村土

11、地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是經(jīng)濟社會開展的必然趨勢，但又是一個漸進的過程，在其開展過程中依然存在諸多值得關(guān)注、必須引起重視、亟待加以解決的矛盾和問題。通過對我國土地流轉(zhuǎn)方式創(chuàng)新研究，了解我國目前的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀現(xiàn)狀，結(jié)合本國具體情況提出我國土地流轉(zhuǎn)的主流方式，促進我國土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)存問題的合理解決和土地流轉(zhuǎn)的規(guī)推進。保障和維護土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的權(quán)益、提高農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的積極性、優(yōu)化重組土地，突破創(chuàng)新我國土地流轉(zhuǎn)的主流方式，為我國土地流轉(zhuǎn)構(gòu)建藍圖。2 相關(guān)文獻綜述國學術(shù)界從社會學與經(jīng)濟學的角度對于土地流轉(zhuǎn)問題進展了探討，主要關(guān)注點在土地流轉(zhuǎn)法律制度、現(xiàn)狀、以及影響因素的研究等方面。另外，黨的十七屆三中全會提出允許農(nóng)民

12、以多種形式(轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換、股份合作等)流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，開展適度規(guī)模經(jīng)營，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開展。這一議題的提出，將局部國學者的目光轉(zhuǎn)移到了研究土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)開展的相互作用上來。我國土地在流轉(zhuǎn)過程中表現(xiàn)出以下特征：2.1 我國土地流轉(zhuǎn)發(fā)生率逐年增長，但比例依然較低我國流轉(zhuǎn)的土地面積還占不到10，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的發(fā)生率一直很低，但最近幾年，土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)在一些地方規(guī)模有所擴大，速度有所加快。到2021 年全國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積已到達1000 萬公頃，超過全國承包耕地面積的12。究其原因，紅潔認為目前的農(nóng)村土地還發(fā)揮著社會保障作用，即使是從事非農(nóng)業(yè)的農(nóng)民依然將農(nóng)地作為退路；另外，農(nóng)民進展農(nóng)業(yè)

13、生產(chǎn)經(jīng)營面臨著巨大的自然風險和市場風險，使有能力進展大規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人不敢嘗試，這兩點嚴重制約了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的供應。俊 20212.2 土地轉(zhuǎn)出者收益的增加不明顯我國面臨著人地關(guān)系緊與大量耕地撂荒同時并存，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益倒掛，無償轉(zhuǎn)包和倒補貼轉(zhuǎn)包現(xiàn)象屢見不鮮。鄒偉認為土地流轉(zhuǎn)交易能否實現(xiàn)，最終是看流轉(zhuǎn)的利潤大小，不但要考慮交易本錢，還要考慮交易的時機本錢和交易收益。2005 年的調(diào)查顯示，轉(zhuǎn)出戶需要倒貼錢的占整個轉(zhuǎn)出戶數(shù)的70。流轉(zhuǎn)土地的雙方都沒有明顯的經(jīng)濟利得，因而缺乏流轉(zhuǎn)土地的積極性。不過，史清華等研究指出，盡管農(nóng)地經(jīng)營存在著效率惡化問題，但總體而言其轉(zhuǎn)包行為對緩解農(nóng)地經(jīng)營效率惡化是有

14、好處的。連貴 20212.3 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不規(guī)土地轉(zhuǎn)讓的規(guī)模偏小，轉(zhuǎn)入圍主要限于村或親屬間，沒有明確的土地流轉(zhuǎn)期限，土地的流轉(zhuǎn)過程不正式，絕大多數(shù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)沒有簽訂書面合同，只是口頭約定。葉劍平 2021有一半農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)民自發(fā)私下進展的，隨意性和不穩(wěn)定性強，在流轉(zhuǎn)手續(xù)和程序方面也存在不少問題，留下許多隱患，主要表現(xiàn)為合同管理不規(guī)。傅晨 2021對世界典型國家土地流轉(zhuǎn)的橫向比擬看, 土地流轉(zhuǎn)的發(fā)生具有以下共同的特點土地流轉(zhuǎn)的目的和結(jié)果都是擴大土地規(guī)模經(jīng)營, 而且這種擴大都是基于經(jīng)濟開展、農(nóng)業(yè)技術(shù)進步、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)人非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的城市化推拉作用。以小農(nóng)戶經(jīng)營為主的土地私有制國家, 僅依靠市場的

15、力量并不能完全實現(xiàn)土地的合理流動, 土地私有權(quán)在一定條件下會成為土地流轉(zhuǎn)的障礙, 必須有政府立法及其它措施使土地得以合理地流動。3 我國現(xiàn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式創(chuàng)新的形式對于流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，開展適度規(guī)模經(jīng)營，目前一些地方已經(jīng)進展了多種形式的探索，創(chuàng)造出各種不同的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式，比擬典型的主要有如下幾種類型：3.1 農(nóng)村土地互換農(nóng)村土地互換是指村集體經(jīng)濟組織部承包土地的承包方為了便于耕種或者規(guī)模種植的需要，交換自己的承包地，其土地承包經(jīng)營權(quán)也進展相應的交換。最具代表性的為江津模式。江津模式是農(nóng)村建立用地互換的典型代表。為推進農(nóng)村建立用地市場化，自2007年9月到2021年8月，江津區(qū)在市率先開

16、展農(nóng)村集體建立用地置換試點。該試點的鮮明特點是由市場主導實施和指標跨區(qū)流轉(zhuǎn)。2007年9月頒發(fā)的農(nóng)村集體建立用地置換管理工作試行意見是指導試點的綱領(lǐng)性文件。將農(nóng)村建立用地復墾為耕地，圍包括農(nóng)民宅基地、廢棄的工礦企業(yè)用地、公路等。江津區(qū)國土局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，一期復墾，全區(qū)新增農(nóng)用地面積4160畝，其中耕地面積2781畝。以解決城市建立用地為核心的農(nóng)村建立用地減少與城市建立用地增加的掛鉤做法成為江津推行土地改革的重要動力。江津模式中政府發(fā)揮著重要的角色，首先是提供經(jīng)費支持，政府復墾土地的本錢，包括勞動力、安置補償、新居建立配套設(shè)施完善等，每畝花費4-5萬元；其次是政府主導了指標流轉(zhuǎn)、定價及收益分配。

17、有利于土地的集約高效利用，有效緩解城鎮(zhèn)開展用地的供求矛盾，促進了城市化和工業(yè)化開展進程，改善了農(nóng)戶的生產(chǎn)開展環(huán)境。3.2 農(nóng)村土地股份合作土地股份合作制即在按人口落實農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的根底上，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，采取土地股份合作制的形式進展農(nóng)戶土地承包使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。最具代表性的為棗莊模式。棗莊市山亭區(qū)*莊鎮(zhèn)于2021年9月成立了全國首家農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易所，為參與*莊土地合作社的農(nóng)戶頒發(fā)了280份農(nóng)村土地使用權(quán)證。并創(chuàng)出了三個全國第一：首次創(chuàng)辦了獲得工商注冊的土地流轉(zhuǎn)合作社，首次由區(qū)政府向農(nóng)民頒發(fā)的農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)證，首次建立了農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)交易所。這標志著在國各地的農(nóng)村土地制度改革

18、探索案例中增加了一種新模式，村民可使用土地使用產(chǎn)權(quán)證作抵押，向信用聯(lián)社申請貸款，進展農(nóng)業(yè)根底建立和采購。棗莊農(nóng)村改革的主要動力來自于農(nóng)民，出發(fā)點是為了農(nóng)民，是自下而上由農(nóng)民自發(fā)開場的，做到了尊重農(nóng)民意愿。改革的重點放在農(nóng)業(yè)地區(qū)，而不是近郊區(qū)。向農(nóng)民發(fā)放土地使用產(chǎn)權(quán)證的最終目的，是為了追求土地的規(guī)模效益。3.3 農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包是指村集體經(jīng)濟組織部承包方將其承包經(jīng)營權(quán)的全部或者局部轉(zhuǎn)給同一村集體經(jīng)濟組織部的其它農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。土地轉(zhuǎn)包不改變原有的農(nóng)村土地承包關(guān)系，原有的土地承包按照土地承包合同繼續(xù)履行原有合同的義務(wù)，并享有相應的權(quán)利。農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包模式是目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積最大、比例最高

19、的一種土地流轉(zhuǎn)形式，其中具有代表性的為模式。土地轉(zhuǎn)包以以下三種方式為主：第一，村集體經(jīng)濟組織主導模式。該模式充分發(fā)揮村委會和村級經(jīng)濟合作社的主導作用，維持原有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)不變的前提下實現(xiàn)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。其具體做法是村集體轉(zhuǎn)包直接經(jīng)營和村集體代種代耕。村委會或村級經(jīng)濟合作社按照一定標準收取一定費用的根底上進展代種代耕，農(nóng)戶只負責田間管理和糧食收割。第二，種糧大戶承包模式。農(nóng)戶把土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包給種糧大戶是該模式的核心，采取有償轉(zhuǎn)讓的形式，通過招標、中轉(zhuǎn)站轉(zhuǎn)包或中介機構(gòu)合同轉(zhuǎn)包等方法實現(xiàn)農(nóng)村土地的有序流轉(zhuǎn)，減少農(nóng)村土地荒蕪，充分提高土地利用效率。第三，社會化模式提供效勞的方式。主要專業(yè)農(nóng)業(yè)

20、合作、農(nóng)場或者糧食合作社對糧食生產(chǎn)實行一條龍的有償效勞，或提供*一關(guān)鍵環(huán)節(jié)有償效勞。3.4 宅基地換住房，承包地換社保宅基地換住房，承包地換社保是指農(nóng)民以放棄農(nóng)村宅基地為代價，把農(nóng)村宅基地被置換為城市化、工業(yè)化開展用地，進而農(nóng)戶可以在城里獲得一套住房。與此同時，農(nóng)民自愿放棄農(nóng)村土地承包權(quán)，與市民享受同等的醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障，逐步建立起統(tǒng)一城鄉(xiāng)的公共效勞體系。其中以九龍模式最具代表性。于2007年獲國家批準成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，九龍坡區(qū)作為先行的試點區(qū)域，在農(nóng)村土地使用制度方面進展了大膽嘗試，創(chuàng)造了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的九龍模式。依靠宅基地換住房、承包地換社保的方式，促進了農(nóng)村土地的集約利用

21、，充分發(fā)揮農(nóng)村土地使用效益，消除土地對農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的束縛。首先以宅基地換住房。政府拿出原農(nóng)村宅基地的20%左右，集中興建新型農(nóng)村小區(qū)，騰出的80%左右復墾為耕地，其農(nóng)村建立用地指標，則置換為本城鎮(zhèn)建立用地指標。對流轉(zhuǎn)的宅基地每個村民能免費置換20平米住房，優(yōu)惠5平米住房，多余面積按580元每平米計算。其次以承包地換社保：第一，九龍坡區(qū)公布相應政策，但凡沒有穩(wěn)定收入來源又自愿放棄農(nóng)村宅基地使用權(quán)和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的，就可以自愿申報為九龍坡區(qū)城鎮(zhèn)居民戶口，并在小孩上學、再就業(yè)培訓、醫(yī)療保障與養(yǎng)老保險等方面與市民享受一樣待遇。同時大力推廣新農(nóng)村合作醫(yī)療，解決農(nóng)民的看病就醫(yī)問題。第二，以土地承包權(quán)

22、出租，按稻谷每畝年平均產(chǎn)量折算約1000元的金額，收取租金。流轉(zhuǎn)以自愿為原則，其目的是將農(nóng)民從土地中解放出來，從農(nóng)業(yè)園區(qū)或城鎮(zhèn)企業(yè)獲得務(wù)工收入，由務(wù)工企業(yè)來解決社保問題，并享有固定土地收益，實現(xiàn)持續(xù)增收。3.5 依托龍頭企業(yè)帶動土地流轉(zhuǎn)以主導產(chǎn)業(yè)和特色農(nóng)業(yè)基地為依托，積極引進農(nóng)產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)，實行公司+基地+農(nóng)戶或訂單農(nóng)業(yè)模式，帶動當?shù)剞r(nóng)戶進展有主導方向的土地流轉(zhuǎn)，開展規(guī)模經(jīng)營。嘉禾縣龍?zhí)舵?zhèn)社塘村轄5個自然村，11個村民小組，全村有371戶，1682人，勞動力1060人。該村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式一直較傳統(tǒng)，是個典型的以農(nóng)為主的村莊，農(nóng)民經(jīng)濟收入偏低，導致大局部青壯年外出務(wù)工，閑置荒蕪土地日漸增多。

23、全村舉家外出務(wù)工180戶，外出務(wù)工人員達800多人。今年來，該村以眾鑫農(nóng)工貿(mào)責任為依托，帶動本村及相鄰鄉(xiāng)、村土地流轉(zhuǎn)，以土地流轉(zhuǎn)為動力，促進龍頭企業(yè)開展，走出了一條農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的良性開展之路。截止目前，實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)面積3500畝包括外村土地面積1200畝，其中水田400畝，旱土1000畝，荒山2100畝。4 我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式創(chuàng)新存在的主要問題4.1 耕地保護形勢嚴峻我國耕地資源十分稀缺，一直存在人多地少的矛盾。根據(jù)國務(wù)院批準的全國土地利用總體規(guī)劃綱要20062021年，從保障糧食平安、經(jīng)濟平安和社會穩(wěn)定出發(fā)，提出了堅守18億畝耕地紅線的目標。我國可用作新增建立用地的土地資源十分有限，各

24、項建立用地的供應面臨前所未有的壓力。土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的情況令人擔憂。首先，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改變用途非農(nóng)化非糧化現(xiàn)象明顯。十七屆三中全會通過中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革開展假設(shè)干重大問題的決定明確提出農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變農(nóng)村土地的集體所有性質(zhì)，不得改變農(nóng)村土地用途。但是對現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)模式創(chuàng)新調(diào)查可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過程中，農(nóng)地的用途發(fā)生了巨大的變化，受到各方高度關(guān)注。主要表現(xiàn)為：一是農(nóng)用地流轉(zhuǎn)后轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建立用地。截至2007年底，忠縣流轉(zhuǎn)耕地累計36.78萬畝，耕地流轉(zhuǎn)后用途發(fā)生變化的有25.43萬畝，占耕地流轉(zhuǎn)總量的69.13%。隨意改變耕地的農(nóng)業(yè)用途違背了農(nóng)村土地承包法中農(nóng)地流轉(zhuǎn)的用

25、途限制規(guī)定。二是農(nóng)用地流轉(zhuǎn)后用途非糧化，多表現(xiàn)為耕地變?yōu)閳@地等其它農(nóng)地類型或者由種植糧食作物轉(zhuǎn)變?yōu)榉N植經(jīng)濟效益更高的經(jīng)濟作物。其次，農(nóng)村土地用途管制主體缺位流轉(zhuǎn)機制缺陷?，F(xiàn)行農(nóng)地保護制度有根本農(nóng)田保護制度、耕地總量動態(tài)平衡制度、土地用途管制制度、建立占用耕地補償制度等。但實際上在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，土地用途管制主體往往缺位，用途管制的執(zhí)行不力。由于各地情況不同，根本農(nóng)田的保護等級和管制缺乏統(tǒng)一的標準，而地方政府在任期為開展經(jīng)濟、追求經(jīng)濟增長和財稅收入，會想方設(shè)法通過各種招商引資管道引入各類工程，而大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)往往是由政府引導的，基于自身利益最大化的考慮自然選擇將耕地向收益高的用途流轉(zhuǎn)。4.

26、2 土地流轉(zhuǎn)模式創(chuàng)新缺乏法律保障對土地權(quán)屬管理、土地用途管制、耕地和根本農(nóng)田保護、建立用地供應等涉及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的問題，我國土地管理法、農(nóng)村土地承包法、國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定國發(fā)200428號、國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知國發(fā)200631號等法律法規(guī)做出了明確規(guī)定和要求。此外，物權(quán)法、擔保法、民法、公司法等在一定程度上業(yè)制約了土地流轉(zhuǎn)。其一，受土地權(quán)屬限制。中華人民國土地管理法第二條規(guī)定，中華人民國實行社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制兩種形式。其二，土地用途限制。中華人民國土地管理法第九條國家對土地實行用途管制制度、第六十三條農(nóng)民集體所有的土地的

27、使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者用于出租用于非農(nóng)業(yè)建立。和中華人民國農(nóng)村土地承包法第三十三條土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途。等限制農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不得改變農(nóng)業(yè)用途。其三，嚴格耕地保護限制。國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定第十一條根本農(nóng)田一經(jīng)劃定，任何單位和個人不得擅自占用，或者擅自改變用途，這是不可逾越的紅線。其四，土地流轉(zhuǎn)期限限制。很多土地流轉(zhuǎn)合同簽訂的流轉(zhuǎn)年限超過了承包期的剩余期限，與現(xiàn)行法律規(guī)定相悖。與現(xiàn)行法律法規(guī)相沖突的做法難以得到現(xiàn)行法律保障。同時我國缺乏專門的法律對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進展規(guī)，沒有公布中華人民國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、土地流入流出方的權(quán)

28、利與義務(wù)關(guān)系、流轉(zhuǎn)期限、流轉(zhuǎn)方式、爭議解決方法和法律責任等進展明確規(guī)定。4.3 農(nóng)民利益難以得到充分保證十七屆三中全會發(fā)布的中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革開展假設(shè)干重大問題的決定明確指出農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變農(nóng)村土地的集體所有性質(zhì)，不得改變農(nóng)村土地的農(nóng)業(yè)用途，流轉(zhuǎn)過程中不得侵害農(nóng)民的正當利益。賦予農(nóng)民更加充分而又有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，自愿流轉(zhuǎn)土地是這一規(guī)定的精華。但在實際執(zhí)行過程中，農(nóng)民利益訴求難以得到充分保證，侵權(quán)現(xiàn)象嚴重。首先，土地流轉(zhuǎn)違背農(nóng)民意愿。一些由政府主導的土地流轉(zhuǎn)合同，既無農(nóng)戶簽名，又無書面委托，不尊重農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的主體資格，用變相的行政手段干預土地流轉(zhuǎn)，造成土地流轉(zhuǎn)雙方主體

29、不合法，不尊重農(nóng)民的意愿，農(nóng)民的合法權(quán)益受到侵害。其次，土地流轉(zhuǎn)定價不合理。推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須保護農(nóng)民土地的經(jīng)濟權(quán)益，讓流轉(zhuǎn)農(nóng)戶共享土地流轉(zhuǎn)帶來的經(jīng)濟效益。但現(xiàn)實是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)租金普遍都不高，一般一年在400-600元/畝，且租期很長，農(nóng)民僅僅獲得眼前實惠，難以分享未來土地增值收益，影響了農(nóng)民的長遠利益。甚至有些地方熱衷推動反租倒包，以較低的價格從農(nóng)民手中租賃土地，然后以較高的價格出租，換取差價。再次，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益不穩(wěn)定。一些農(nóng)業(yè)企業(yè)或承包大戶在其經(jīng)營工程的收益沒有到達預期時不兌現(xiàn)其租金承諾或要求降低租金，有的甚至攜款潛逃，農(nóng)民的收益得不到保障。第四是流轉(zhuǎn)土地改變用途，影響農(nóng)民生計。外來

30、企業(yè)取得土地經(jīng)營權(quán)后擅自建造的建筑物破壞了耕地，到期收回后很難繼續(xù)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，影響了農(nóng)民的生計，農(nóng)民的權(quán)益受到損害。4.4 難以控制規(guī)模經(jīng)營的不確定性風險土地規(guī)模經(jīng)營后帶來的風險遠遠大于家庭承包經(jīng)營。這種風險主要來自于生產(chǎn)經(jīng)營過程中不可預料的自然災害、市場供求變化的價格風險及規(guī)模經(jīng)營的契約風險。主要表現(xiàn)為：自然災害發(fā)生頻繁，受全球氣溫變暖影響，我國自然災害發(fā)生頻繁且不斷加劇。水災、旱災、冰雹等給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來了巨大的損失，且呈逐年增加態(tài)勢。市場供求變化的價格風險，在市場經(jīng)濟條件下，生產(chǎn)者之間、生產(chǎn)者和消費者之間均存在競爭，農(nóng)產(chǎn)品的供求關(guān)系難以始終處于均衡狀態(tài)，導致農(nóng)產(chǎn)品市場價格的波動，由此引發(fā)

31、一系列的風險。如最近幾年大蒜、香蕉、蘋果等價格的大起大落都給種植經(jīng)營戶帶來重大的損失。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)數(shù)據(jù)價格大幅上漲獲利空間有限，近年來，受國際市場化肥、飼料、薄膜價格上漲的影響，國農(nóng)資價格普遍上漲，增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本錢。四是規(guī)模經(jīng)營的契約風險。租賃戶怕農(nóng)村土地政策不穩(wěn)，政府提前收回土地承包經(jīng)營租賃權(quán)而不敢大膽投入，影響規(guī)模經(jīng)營產(chǎn)量與產(chǎn)出。另外農(nóng)村品市場的不確定性也影響了大規(guī)模開發(fā)。4.5 土地流轉(zhuǎn)的金融支持力度不夠開展農(nóng)業(yè)，就必須有資金的積累和投入，開展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營更是如此。但事實上農(nóng)業(yè)融資難的問題，已成為制約農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民開展的重要因素。第一，農(nóng)村金融開展滯后效勞缺乏，各家銀行大規(guī)模地

32、縮減了農(nóng)村網(wǎng)點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本全部撤出；各類金融機構(gòu)的貸款余額中，用于農(nóng)業(yè)貸款的所占比重很低。農(nóng)業(yè)大戶和龍頭企業(yè)都面臨資金短缺和融資困難。第二，農(nóng)業(yè)融資保障缺乏，表達在財政資金投入制約過多，主要用于農(nóng)業(yè)扶貧資金投入、農(nóng)村水利根底設(shè)施投入等，用途管制嚴格；農(nóng)村信用社經(jīng)營體制僵化，難以適應農(nóng)村經(jīng)濟開展和市場多元化的需要；農(nóng)業(yè)資本向城市流入，成為工商業(yè)資本，抽走了農(nóng)業(yè)開展的資金；農(nóng)村土地抵押受到限制等。第三，農(nóng)村保險開展滯后，農(nóng)業(yè)保險是保護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保障農(nóng)民利益、提高農(nóng)產(chǎn)品競爭力的有效手段，但農(nóng)業(yè)保險的高風險、高費率、高賠付和低保額、低收費、低保障的三高三低特性使得農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營陷入惡性循環(huán)。第四，農(nóng)村社保

33、體系還不健全，近年來國家投入了大量資金用于農(nóng)村社會保障體系構(gòu)建，養(yǎng)老保險、農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村社會救助、農(nóng)村低保等，但還在逐步推廣、完善階段，保障的力度還不夠，農(nóng)村社保體系還不健全。還沒有消除農(nóng)村土地的收入保障、社會保障、就業(yè)保障功能，出于對經(jīng)營平安和土地保障功能的考慮，農(nóng)民仍把土地當命根子來對待，認為有了土地，生活就有了保障和退路，不愿意輕易離開土地。5 促進我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式創(chuàng)新的方法5.1 規(guī)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)用途管制首先，創(chuàng)新耕地保護機制，落實耕地保護責任。耕地保護機制包括規(guī)劃機制、行政機制和市場機制等。我國法律規(guī)定保護耕地、保障糧食平安是各級政府的責任。廣闊農(nóng)民承當了種田保糧的義務(wù)，理應得

34、到各級政府的經(jīng)濟補償，這也是建立以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的必然要求。其次，適度放寬農(nóng)村土地的農(nóng)業(yè)用途管制。建議在不損害土地耕種條件和根本農(nóng)田保護的前提下，將農(nóng)作物種植，含果樹、經(jīng)濟作物、苗木、大棚等；畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖等對視為農(nóng)業(yè)用途。鼓勵農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體參與農(nóng)村廢棄建立用地的復墾工作。再次，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用、開發(fā)整理規(guī)劃。提高農(nóng)村建立用地節(jié)約集約利用水平，實現(xiàn)農(nóng)村集體建立用地減少與城鎮(zhèn)建立用地增加掛鉤，提高土地的合理利用水平，土地開發(fā)整理專項資金主要用于保護耕地占補平衡和根本農(nóng)田建立，以增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量。第四，嚴格耕地保護的領(lǐng)導責任追究制度。保護耕地是我國必須長期堅持的根本國策，地方

35、政府是耕地保護的第一責任人，但現(xiàn)實中往往成為耕地占用的推手。國土資源部的數(shù)據(jù)顯示，全國絕大局部的土地案件都涉及地方政府批地。嚴格實行問責制，就是對本行政區(qū)域發(fā)生的土地違規(guī)案件造成嚴重后果的，對土地違規(guī)行為不制止、不組織查處的、隱瞞不報的，應當追究地方政府負責人的領(lǐng)導責任。5.2 加強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法制建立隨著農(nóng)村經(jīng)濟的開展，社會形勢的變化，特別是農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營的開展和農(nóng)業(yè)構(gòu)造的調(diào)整，迫切需要對已有的涉農(nóng)土地相關(guān)法律法規(guī)進展修訂、修正和增訂。一是修訂完善我國現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律土地管理法、土地管理法實施條例、農(nóng)村土地承包法和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理方法等的相關(guān)規(guī)定。二是針對農(nóng)村土地征用及征收過

36、程中發(fā)生的各種矛盾和典型表現(xiàn)盡快制訂關(guān)于農(nóng)村土地征用和征收的專門法規(guī)。依靠法律的權(quán)威性與公正性特性，來界定與規(guī)參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)各方的行為，引導其決策，維護其利益，保障參與各方的合法權(quán)益，特別是維護土地流轉(zhuǎn)參與方弱勢主體農(nóng)戶的正當、合法利益訴求。有效防止各種傷農(nóng)、害農(nóng)、損農(nóng)的短期行為出現(xiàn)，進而為我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新，為我國農(nóng)村土地管理制度變革創(chuàng)造良好的法律約束與保障。與此同時，要在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中注重加強農(nóng)村普法力度和強度，采取宣傳墻報、宣傳標語、視頻及培訓的方式加大對現(xiàn)有涉農(nóng)法律的宣傳，在農(nóng)民學法、知法、懂法的過程中提升農(nóng)戶的法律意識，增強農(nóng)戶的法制觀念，使其到達運用法律手段規(guī)

37、和約束其經(jīng)濟行為的目的。自覺抵抗各種不公平、不合理、不合法的各種侵權(quán)行為，切實維護其正當權(quán)益，保護其正當訴求。5.3 完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)管理制度完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)管理制度，是推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的必然要求。首先，尊重法律賦予農(nóng)民的土地權(quán)利，尊重農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿，發(fā)揮廣闊農(nóng)民的主體作用。其次，保障農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟收益，創(chuàng)造條件讓農(nóng)民擁有更多的財產(chǎn)性收入。堅持和完善按勞分配為主體，多種分配方式并存的分配制度，健全勞動、技術(shù)、資本等生產(chǎn)要素按奉獻參與分配的制度，允許農(nóng)村以土地承包經(jīng)營權(quán)作為財產(chǎn)抵押。再次，做好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作，以法律形式明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體，賦予農(nóng)民更大的土地物權(quán)。最

38、后，賦予農(nóng)民享有農(nóng)村土地的經(jīng)濟所有權(quán)，如占有支配權(quán)、經(jīng)營使用權(quán)、自主決策權(quán)、收益占有權(quán)、合理處分權(quán)、產(chǎn)權(quán)繼承權(quán)等。原來農(nóng)村土地屬于集體組織所有則應適應改革的需要發(fā)生分解，在此根底上形成法律所有權(quán)與經(jīng)濟所有權(quán)相別離、國家與農(nóng)民雙重所有的土地產(chǎn)權(quán)制度格局。當然法律所有權(quán)是經(jīng)濟所有權(quán)存在的必要前提，而經(jīng)濟所有權(quán)則是法律所有權(quán)實現(xiàn)的必要條件。我們有必要對農(nóng)村土地處分權(quán)進展分解，一是一般轉(zhuǎn)讓權(quán)，如出租、抵押等流轉(zhuǎn)權(quán)利；二是最終處分權(quán)。通過這種分解一方面農(nóng)民能以通過擁有一般轉(zhuǎn)讓權(quán)，實現(xiàn)土地的流轉(zhuǎn)；另一方面土地最終處分權(quán)歸國家所有，便于宏觀上的有效配置，也有利于農(nóng)民傳統(tǒng)思想體系的根本轉(zhuǎn)變，由此形成新型兩權(quán)分

39、立、雙重所有的穩(wěn)定化、明晰化的土地產(chǎn)權(quán)制度格局。5.4 推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的機制創(chuàng)新始終把改革創(chuàng)新作為農(nóng)村開展的根本動力，不斷解放和開展農(nóng)村社會生產(chǎn)力，推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的機制創(chuàng)新。首先，推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場化。引導農(nóng)村土地進入市場依法、自愿、有償?shù)牧鬓D(zhuǎn)，在市場機制和政府宏觀調(diào)控的共同作用下，實現(xiàn)農(nóng)地資源合理配置。賦予農(nóng)民穩(wěn)定而完整的土地使用權(quán)，從而穩(wěn)定農(nóng)民對土地的收益預期，促進農(nóng)民對土地的長期投資；穩(wěn)定農(nóng)民對土地經(jīng)營的預期，增加對土地的投入，提高農(nóng)業(yè)的比擬效益。其次，推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的多元化。在保證農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)的前提下，因地制宜，允許農(nóng)民既可以采取土地轉(zhuǎn)包、土地出租、土地互換、土地

40、轉(zhuǎn)讓、農(nóng)村土地股份合作等多種方式進展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。鼓勵農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)入股的方式參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)企業(yè)的經(jīng)營。再次，土地流轉(zhuǎn)途徑直接化。農(nóng)村土地承包戶既可以自己直接進展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，也可以委托所在村集體經(jīng)濟組織、中介組織和其它第三方進展流轉(zhuǎn)。對于委托流轉(zhuǎn)的，承包方必須出具書面委托書，并明確委托的事項、期限和權(quán)限等。最后，建立健全農(nóng)村土地交易所的工作和監(jiān)管制度。5.5 完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)保障體系統(tǒng)籌城鄉(xiāng)開展，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化帶動農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益增長，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的保障體系，從而把農(nóng)民從土地上解放出來，把土地從對農(nóng)民的社會保障功能中解放出來。首先，促進農(nóng)民土地保障轉(zhuǎn)向社會保障。加大政府對農(nóng)村社會保障的投入力度，優(yōu)先解決農(nóng)民的根本生活保障問題，建立多層次的農(nóng)村社會保障體系，逐步縮小城鄉(xiāng)差距；完善農(nóng)村最低生活保障和農(nóng)村合作醫(yī)療制度，逐步建立農(nóng)村養(yǎng)老保險適當提高參保人員繳費水平，拓寬農(nóng)村社會保障