第五章社會(huì)救助課件

1、第五章 社會(huì)救助本章教學(xué)內(nèi)容： 社會(huì)救助的概念、特征及對(duì)象，社會(huì)救助實(shí)施的原則，最低生活水平及最低生活保障制度；中國(guó)社會(huì)救助介紹。社會(huì)救助制度是社會(huì)保障制度的組成內(nèi)容之一，是最低水平的社會(huì)保障。本章教學(xué)重點(diǎn)是了解社會(huì)救助的對(duì)象及標(biāo)準(zhǔn)，以及最低生活保障制度。教學(xué)難點(diǎn)在于中國(guó)最低生活保障制度的建立。教學(xué)課時(shí)數(shù)：4 學(xué)時(shí)第一節(jié) 社會(huì)救助概述一、社會(huì)救助的概念（一）社會(huì)救助的含義社會(huì)救助是現(xiàn)代社會(huì)保障制度的有機(jī)組成部分和基本手段之一。其基本含義是指國(guó)家和社會(huì)通過立法，對(duì)因各種原因?qū)е律钕萑肜Ь?，失去最低生活保障的社?huì)成員給予物質(zhì)援助，以維持其最低生存需要，維護(hù)其基本生存權(quán)利的一種社會(huì)保障制度。它作為

2、社會(huì)保障體系的一個(gè)必不可少的子系統(tǒng)，目的在于通過救災(zāi)濟(jì)貧和扶貧幫困等措施來緩解最困難的社會(huì)成員的生存危機(jī)，保證社會(huì)秩序的穩(wěn)定。（二）社會(huì)救助的歷史演變“社會(huì)救助”這一范疇，是從傳統(tǒng)的貧民救濟(jì)和社會(huì)救濟(jì)這一對(duì)范疇中演變而來的。歷史上的社會(huì)救助基本上是臨時(shí)性的救災(zāi)濟(jì)貧活動(dòng)，并未形成一種經(jīng)常性的社會(huì)救助制度，歷史上的社會(huì)救助還表現(xiàn)為救濟(jì)者的施舍和恩賜，使受惠者受到人格和尊嚴(yán)的損害?，F(xiàn)代社會(huì)中，“社會(huì)救助”一詞最早見于1909年的一個(gè)皇家專門委員會(huì)的報(bào)告中。把社會(huì)救助納入社會(huì)保障體制的，是美國(guó)1935年通過的社會(huì)保障法案，這部立法把對(duì)老人、孤兒、盲人、傷殘者和病人的“社會(huì)救助”列為社會(huì)保障的三大部分之

3、一。第二次世界大戰(zhàn)之后，“社會(huì)救助”一詞在全世界被普遍接受。在現(xiàn)代社會(huì)，享受社會(huì)救助成為符合法定條件的社會(huì)成員的一項(xiàng)基本權(quán)利。而提供社會(huì)救助則成為國(guó)家和社會(huì)應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)，二者均受國(guó)家法律的規(guī)范。（三）現(xiàn)代社會(huì)救助與傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)或濟(jì)貧的區(qū)別：（1）接受和給予的思想基礎(chǔ)不同。傳統(tǒng)：貧民懷著感激的心情，被看成是恩賜、施舍；現(xiàn)代：公民應(yīng)當(dāng)享受的權(quán)利。（2）救助的范圍不同：傳統(tǒng)：對(duì)及少數(shù)的赤貧人員發(fā)放為數(shù)甚微的救濟(jì)?，F(xiàn)代：現(xiàn)代社會(huì)中生活相對(duì)困難一些的家庭和個(gè)人。（3）救助的依據(jù)不同：傳統(tǒng)：無法可依，依靠施舍者的主觀意愿?，F(xiàn)代：按照法律程序確定（4）救助的管理水平、方式不同，傳統(tǒng)：私人救濟(jì)無所謂管理，

4、即使國(guó)家救濟(jì)也無任何科學(xué)管理?，F(xiàn)代：建立在科學(xué)基礎(chǔ)上的專門機(jī)構(gòu)和經(jīng)過專業(yè)教育的管理人員，按科學(xué)的審核和檢查實(shí)施救助。（5）救助的原則不同傳統(tǒng)：恩賜、是純消極性的。現(xiàn)代：“以工代賑”和“生產(chǎn)自救”原則。二、社會(huì)救助的特征（一） 權(quán)利、義務(wù)的單向性。社會(huì)救助體現(xiàn)的是權(quán)利義務(wù)的單向性特征，即享受社會(huì)救助的社會(huì)成員只要符合救助的條件就有權(quán)利申請(qǐng)得到救助，對(duì)受益者而言，其享受的是單純的權(quán)利，無需像社會(huì)保險(xiǎn)那樣得先盡義務(wù)后享受權(quán)利，受救助者不需要承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，不需要繳納任何費(fèi)用。（二）救助對(duì)象的限定性。社會(huì)救助的對(duì)象是由法律加以規(guī)定的，只有符合條件且真正陷入生活困境的社會(huì)成員才有資格享受救助。（三）救助

5、目標(biāo)的低層次性。社會(huì)救助的目標(biāo)是應(yīng)付災(zāi)害和克服貧困，而非改善或提高福利或生活質(zhì)量，從而處于現(xiàn)代社會(huì)保障體系的最低或最基本的層次，因此，社會(huì)救助又被稱作社會(huì)保障的“最低綱領(lǐng)”。（四）救助手段的多樣性。社會(huì)救助既可采用現(xiàn)金救助，又可采用實(shí)物救助，既有臨時(shí)應(yīng)急救助，又有長(zhǎng)期固定救助，既有官方救助，還有民間救助等等。（五）救助資金運(yùn)動(dòng)的單向性。社會(huì)救助的資金主要來源于政府的財(cái)政資金，其受益者與資金提供者是完全分離的，它是國(guó)民收入在社會(huì)成員之間通過政府來進(jìn)行的橫向調(diào)劑，并且救助金是無需償還的。 三、社會(huì)救助的意義（一）社會(huì)救助是穩(wěn)定社會(huì)的重要手段國(guó)家和社會(huì)通過社會(huì)救助為低收入和無收入的社會(huì)成員提供最低生

6、活保障，解決其生活上的困難，使其法定的基本生存權(quán)利得到維護(hù)，可起到協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、穩(wěn)定社會(huì)的作用。（二）社會(huì)救助是勞動(dòng)力再生產(chǎn)的重要條件社會(huì)再生產(chǎn)的周期性運(yùn)行特征要求暫時(shí)處于失業(yè)狀態(tài)的勞動(dòng)者作為勞動(dòng)力后備軍進(jìn)行正常的再生產(chǎn)，社會(huì)救助在勞動(dòng)者處于失業(yè)狀態(tài)，失去勞動(dòng)收入的情況下為其提供最低生活保障，為勞動(dòng)力的正常再生產(chǎn)創(chuàng)造了必要的物質(zhì)條件。（三）社會(huì)救助是國(guó)家宏觀調(diào)控的重要工具社會(huì)救助制度是一種收入再分配制度，也是一種收入調(diào)節(jié)制度，它會(huì)影響社會(huì)需求的總量和結(jié)構(gòu)，成為國(guó)家調(diào)節(jié)社會(huì)需求，進(jìn)而調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要手段。四、社會(huì)救助目標(biāo)和項(xiàng)目 目標(biāo)弱勢(shì)群體的類型時(shí)間跨度項(xiàng)目支持防止生活水平下降貧困，輟學(xué)，財(cái)產(chǎn)

7、匱乏，大額經(jīng)濟(jì)支出長(zhǎng)期實(shí)物折成的現(xiàn)金：津貼（食品券、教育、醫(yī)療、住房）；實(shí)物（食品）和服務(wù)（醫(yī)療照護(hù)）消除事件的負(fù)面影響自然災(zāi)害：洪水、旱災(zāi)、地震短期實(shí)物折成的現(xiàn)金：津貼（食品券、教育、醫(yī)療、住房）；實(shí)物（食品）和服務(wù)（醫(yī)療照護(hù)）應(yīng)付困難處境殘疾，重病，年老，失業(yè)，無家可歸，少數(shù)族裔，單身母親定期現(xiàn)金（定期、定量救濟(jì)，一次性支付）；實(shí)物折成的現(xiàn)金：津貼（食品券，教育，醫(yī)療，住房）；實(shí)物（食品）和服務(wù)（醫(yī)療照護(hù)）第二節(jié) 社會(huì)救助的對(duì)象及其內(nèi)容一、社會(huì)救助的對(duì)象按照造成貧困的原因，可以把社會(huì)救助的對(duì)象分為以下三類：第一類：無勞動(dòng)能力無依無靠又無生活來源的公民。第二類：因天災(zāi)人禍造成一時(shí)生活陷入困境

8、的公民。第三類：雖有勞動(dòng)能力、有收入來源，但收入過少，生活水平低于國(guó)家法定最低標(biāo)準(zhǔn)的公民?，F(xiàn)代社會(huì)救助還可以按具體的公民群體劃分。這種劃分，其對(duì)象是（1）兒童救助（2）老人救助（3）殘疾人救助（4）失業(yè)者救助（5）病人救助（6）患難者救助（7）不幸者救助新舊脆弱群體的比較類型脆弱群體傳統(tǒng)的貧困的老年人，鰥寡孤獨(dú)戰(zhàn)爭(zhēng)的受害者：老兵，戰(zhàn)俘和流離失所的居民下層階級(jí)家庭暴力下的受害婦女精神病人農(nóng)村貧困人群?jiǎn)斡H家庭新出現(xiàn)的1移民：國(guó)內(nèi)或國(guó)外2難民：國(guó)內(nèi)或國(guó)外3有工作的窮人，城市化過程中的失地農(nóng)民4失業(yè)的年輕人；經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中的工人5少數(shù)族裔6因病致貧者或因病返貧者（包括愛滋病受害者）7吸毒者8街頭流浪、

9、乞討少年德國(guó)、瑞典、英國(guó)對(duì)外國(guó)人受益條件的限制德國(guó)瑞典英國(guó)政治避難自1993年起實(shí)施，特殊計(jì)劃，受益較低1988年后實(shí)施特殊方案，受益較低不符合條件，但在緊急情況下提出申請(qǐng)可以提供難民1997年后實(shí)施特殊計(jì)劃，受益較低1988年后實(shí)施特殊計(jì)劃，受益較低假如符合聯(lián)合國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)通常有資格，緊急情況下也有可能其他外國(guó)人沒有嚴(yán)格限制，但是1997年后實(shí)施特殊計(jì)劃沒有限制只有在“住居的權(quán)利”或合法居住在英國(guó)沒有限期的離開日期，才符合條件2003年中國(guó)社會(huì)救助人員構(gòu)成項(xiàng)目類型和人員構(gòu)成人數(shù)（萬人）一、城市居民最低生活保障人數(shù) 在職人員 下崗人員 退休人員 失業(yè)人員 “三無”人員 其它人員二、農(nóng)村居民最低生活

10、保障和傳統(tǒng)救濟(jì)人數(shù) 1.農(nóng)村居民最低生活保障人數(shù) 困難戶 五保戶 其它對(duì)象 2.傳統(tǒng)救濟(jì)人數(shù) 困難戶 五保戶 其它對(duì)象2246.8179.3518.490.7409.1100949.41160.5367.1114.530.332793.4192.7173.989.3資料來源：中國(guó)2003年最低生活保障與農(nóng)村傳統(tǒng)救濟(jì)與2002年比較統(tǒng)計(jì)，中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒2004。美國(guó)1959-2001年各年齡段的個(gè)人貧困率 二、社會(huì)救助的內(nèi)容和形式1.從各國(guó)的情況看，社會(huì)救助的內(nèi)容主要包括以下幾類：自然災(zāi)害救助、貧困救助、特殊對(duì)象救助、失業(yè)救濟(jì)和扶貧。（1）自然災(zāi)害救助自然災(zāi)害救助的含義及內(nèi)容自然災(zāi)害救助簡(jiǎn)稱“

11、救災(zāi)”，是指社會(huì)成員在遭受自然災(zāi)害襲擊而失去生活保障時(shí)，由政府和社會(huì)為其提供緊急救助，使其最低生活水平得到保障的社會(huì)救助工作。廣義的自然災(zāi)害工作包括查災(zāi)、報(bào)災(zāi)、核災(zāi)、災(zāi)后救助等。狹義的救災(zāi)僅指對(duì)災(zāi)民的生活與生產(chǎn)中的困難給予救濟(jì)，如基本口糧救濟(jì)、衣被救濟(jì)、房屋救濟(jì)、現(xiàn)金救濟(jì)、醫(yī)藥救濟(jì)、部分生產(chǎn)資料救濟(jì)等。 自然災(zāi)害救濟(jì)的特點(diǎn)第一，救濟(jì)的對(duì)象是在自然災(zāi)害中生活無著落、失去生活保障的社會(huì)成員。第二，自然災(zāi)害救濟(jì)提供的是保障災(zāi)民最低限度生活的急需物資和資金。第三，救濟(jì)一般是通過社會(huì)救濟(jì)形式進(jìn)行的，其形式主要包括發(fā)放救濟(jì)款和救濟(jì)物資。自然災(zāi)害救助的形式自然災(zāi)害救助的形式多種多樣，主要有以下四種：1）國(guó)家

12、救助國(guó)家救助是自然災(zāi)害社會(huì)救助的主要形式。其中，中央政府承擔(dān)災(zāi)害社會(huì)救助的主體責(zé)任。2）生產(chǎn)自救生產(chǎn)自救這種形式主要是災(zāi)區(qū)群眾通過自力更生，發(fā)展生產(chǎn)，達(dá)到克服困難，增加收入，實(shí)現(xiàn)自我救濟(jì)的目的。3）互助互救互助互救也是自然災(zāi)害社會(huì)救助的一種重要形式，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一種是互助互濟(jì)組織，另一種是互助互濟(jì)活動(dòng)?；ブ?jì)組織主要是以民政部門為主興辦的救災(zāi)合作保險(xiǎn)，以及群眾自辦自治的互助儲(chǔ)金會(huì)經(jīng)濟(jì)組織。這是政府和群眾在災(zāi)前所采取的互助互濟(jì)的積極措施，以充分發(fā)掘群眾中互助潛力，變被動(dòng)地應(yīng)付自然災(zāi)害為主動(dòng)地迎擊自然災(zāi)害，這是自然災(zāi)害社會(huì)救助的新形式。4）以工代賑以工代賑是指政府用賑濟(jì)資金為有勞動(dòng)能力的

13、救助對(duì)象開拓就業(yè)機(jī)會(huì)（主要是修建公共工程，如興修水利、疏浚河道、修建碼頭、修堤筑壩、整修公園、筑路、植樹等），使他們通過勞動(dòng)取得收入維持生活。其方式既有賑款（以現(xiàn)金支付工資），也有賑谷（以糧食、食品支付工資）。（2）農(nóng)村貧困救助按地域和管理體系劃分，貧困救助分為農(nóng)村貧困救助和城市貧困救助兩種類型目前，世界上大多數(shù)貧困人口都生活在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)或欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村，因此，農(nóng)村貧困救助是社會(huì)救助制度實(shí)施的主要內(nèi)容。我國(guó)農(nóng)村貧困救助包括扶持貧困戶和做好“五保戶”工作這兩項(xiàng)內(nèi)容。扶持貧困戶是指從政策、思想、資金、物資、技術(shù)、信息、勞務(wù)、就業(yè)等方面對(duì)農(nóng)村貧困戶給予扶持，使其通過發(fā)展生產(chǎn)，增加收入，逐步擺脫貧困的工

14、作。它是農(nóng)村社會(huì)救助工作的延伸和發(fā)展?！拔灞簟?是指中國(guó)農(nóng)村中依靠集體經(jīng)濟(jì)獲得基本生活保障的農(nóng)民或農(nóng)戶。主要對(duì)象是農(nóng)村中缺乏或喪失勞動(dòng)能力、無依無靠、沒有生活來源的老、弱、孤、寡、殘疾人員，由鄉(xiāng)村兩級(jí)政權(quán)組織負(fù)責(zé)向其提供五個(gè)方面的保障，即保吃（包括主副食品、食油、燃料；燃料和零用錢）、保穿（保證衣服、鞋帽、被褥和生活必需品）、保燒（保證必要的燃料）、保葬和保教（保證妥善處理喪事；保證未成年孤兒受到必要的義務(wù)教育和道德教育），個(gè)別由國(guó)家給予臨時(shí)或定期的救濟(jì)，使“五保戶”生活有切實(shí)保障。（3）城市貧困救助我國(guó)傳統(tǒng)的城市社會(huì)救助工作主要包括對(duì)社會(huì)孤老殘幼、社會(huì)困難戶和20世紀(jì)60 年代精簡(jiǎn)退職老職

15、工以及國(guó)家規(guī)定的特殊對(duì)象的救濟(jì)，其救濟(jì)范圍僅僅局限于無勞動(dòng)能力者。而那些有勞動(dòng)能力者及其家庭的生活困難，則由其所在單位解決。改革開放以前，中國(guó)的貧困人口主要分布在農(nóng)村，城市居民的貧困現(xiàn)象并不突出。隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的加劇，激烈的經(jīng)濟(jì)變革和社會(huì)變遷也帶來了一些負(fù)面的影響，城鎮(zhèn)居民收入差距不斷加大，少數(shù)居民生活水平出現(xiàn)相對(duì)甚至絕對(duì)下降，城鎮(zhèn)居民的貧困問題日漸突出，成為改革和社會(huì)安定的潛在威脅。城市扶貧迫在眉睫。近年來，城市貧困人口的構(gòu)成也發(fā)生了某種變化，除了原有的“三無”人員和社會(huì)困難戶以外，不斷有新的居民進(jìn)入貧困層，主要包括失業(yè)、下崗職工、停產(chǎn)、半停產(chǎn)企業(yè)職工、退休較早、原工資較低從而

16、退休金微薄的老職工和農(nóng)轉(zhuǎn)非或“半邊戶”職工等，他們構(gòu)成了城市新貧困群體。2.社會(huì)救助的形式 部分國(guó)家的社會(huì)救助的基本類型現(xiàn)金救助實(shí)物救助一般性救助專項(xiàng)救助澳大利亞瑞典美國(guó)日本英國(guó)德國(guó)法國(guó)加拿大意大利中國(guó)資料來源：Ian Gouhg et al. Social Assistance in OECD Countries. Journel of European Social Policy 1997 7(1)。三、我國(guó)社會(huì)救助的現(xiàn)狀目前我國(guó)尚未解決溫飽問題的絕對(duì)貧困人口有1500萬人(2008年)。1自然災(zāi)害救助工作我國(guó)的主要自然災(zāi)害有水災(zāi)、旱災(zāi)、蟲災(zāi)、風(fēng)災(zāi)、雪災(zāi)、地震等。我國(guó)把自然災(zāi)害救助工作和減

17、輕自然災(zāi)害工作作為推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要內(nèi)容，專門制定了中國(guó)減災(zāi)規(guī)則，并已納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃。據(jù)民政部門統(tǒng)計(jì)，我國(guó)現(xiàn)在每年因自然災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失在800億元左右（2007年為2300億元），農(nóng)作物受災(zāi)面積為6億畝左右，糧食減收在200多億公斤，每年因?yàn)?zāi)害而倒塌的房屋300多萬間，受災(zāi)人口2億多人，有1億多人因受災(zāi)而缺糧?，F(xiàn)在每年僅中央安排的特大自然災(zāi)害救濟(jì)補(bǔ)助費(fèi)一項(xiàng)開支就達(dá)10多億元，每年安排救災(zāi)糧30多億斤，為1億多災(zāi)民安排了口糧，轉(zhuǎn)移安置災(zāi)民1000多萬人，救濟(jì)1500多萬人。此外，我國(guó)政府提倡社會(huì)化救災(zāi)工作，積極開展國(guó)際合作，制定優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)海內(nèi)外社會(huì)各界增加

18、社會(huì)救助投入。企業(yè)所得稅暫行條列規(guī)定：納稅人用于公益、救濟(jì)行為的捐贈(zèng)，在年度應(yīng)稅所得額3%以內(nèi)的部分，準(zhǔn)予扣除。2孤寡病殘救助工作據(jù)統(tǒng)計(jì)，1991年孤寡病殘人員共約447萬人，其中，101萬人在城鎮(zhèn)，占總數(shù)的23%，316萬人在農(nóng)村，占77%，得到救助有348萬人，占總數(shù)的78%?！拔灞?duì)象”（保吃、穿、住、行、醫(yī)、葬）有集中供養(yǎng)（敬老院）和分散供養(yǎng)兩種形式。特殊救助對(duì)象：主要是符合政策規(guī)定的精減退職老職工以及黨中央、國(guó)務(wù)院規(guī)定的特殊救助對(duì)象，這部分救助對(duì)象約76萬人，占被救助人員總數(shù)的21%。3城鄉(xiāng)貧困戶救助工作中國(guó)歷年社會(huì)救濟(jì)福利和救災(zāi)支出統(tǒng)計(jì)（1952-2003）（億元）中國(guó)主要年份農(nóng)村

19、社會(huì)救濟(jì)費(fèi)和自然災(zāi)害救濟(jì)費(fèi)統(tǒng)計(jì)（1995-2003）項(xiàng) 目單位1995年1999年2000年2001年2002年 2003年一.農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)費(fèi)二.自然災(zāi)害救濟(jì)費(fèi) 1.生活救濟(jì)費(fèi) 2.災(zāi)民搶救轉(zhuǎn)移安置費(fèi) 3.扶持災(zāi)民生產(chǎn)經(jīng)費(fèi)4.救災(zāi)儲(chǔ)備三.占民政事業(yè)費(fèi)支出總額比重農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)費(fèi)自然災(zāi)害救濟(jì)費(fèi)萬元萬元萬元萬元萬元萬元%30425 79082 87321109063 141819 238222234755355627 352024410207 399927 529365170602269072 274826343232 339374 39835018504 33489 30560 55771 465

20、87 11012522973 45418 3690322676 7648 9735 11203 13966 208912.9 4.0 4.0 3.8 3.6 4.122.7 18.2 15.0 14.4 10.2 10.6資料來源：中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒2003，中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒2004。四、我國(guó)社會(huì)救助制度的改革1變單純的生活救助為生活救助與生產(chǎn)扶持相結(jié)合。在保障救助對(duì)象基本生活的前提下，積極扶持他們生產(chǎn)自救，把生活救助與生產(chǎn)扶持結(jié)合起來。2大力推進(jìn)社會(huì)救助工作的社會(huì)化進(jìn)程。如救助貧困母親的“幸福工程”3根據(jù)國(guó)家的救助方針，積極推進(jìn)救災(zāi)改革。實(shí)行救災(zāi)款包干，探索救災(zāi)分級(jí)管理的路子。包干內(nèi)容：以一定

21、時(shí)期年度救災(zāi)款數(shù)的平均數(shù)，并考慮一定比例的增長(zhǎng)，確定包干基數(shù)。包干后，由省（區(qū)）統(tǒng)一掌握，不再向下包干。3年為一個(gè)包干周期，輕重災(zāi)年可調(diào)劑使用。引進(jìn)保險(xiǎn)機(jī)制，試辦救災(zāi)保險(xiǎn)，常年定額補(bǔ)助，大災(zāi)超付借款，特大災(zāi)有限救助（簡(jiǎn)稱“定補(bǔ)”）。（河北和湖南試點(diǎn)）4在“五?！惫B(yǎng)問題上推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌和集中供養(yǎng)，初步建立了相應(yīng)的制度。如：敬老院第三節(jié) 居民最低生活保障制度一、最低生活水平（一）社會(huì)救助是要保障公民享有最低生活水平。為此，需要對(duì)最低生活水平有個(gè)科學(xué)的理解和界定，從而一方面不遺漏該救助的人，另一方面，不把不該救助的也列入社會(huì)救助范圍，以節(jié)約國(guó)家資產(chǎn)。最低生活水平從絕對(duì)意義和相對(duì)意義這兩個(gè)角度來理解和

22、界定。1從絕對(duì)意義上講，所謂最低生活水平，就是維持生命所需的最低限度的飲食、衣著和居住條件。即絕對(duì)貧困。工業(yè)化以前的濟(jì)貧，目標(biāo)始終針對(duì)處于絕對(duì)貧困狀況的窮人。2從相對(duì)意義上講，所謂最低生活水平，就是享有和當(dāng)?shù)厣a(chǎn)力水平相適應(yīng)的最低消費(fèi)資料和服務(wù)。即相對(duì)貧困。當(dāng)前，世界各國(guó)一般都把19世紀(jì)德國(guó)統(tǒng)計(jì)學(xué)家恩格爾提出的“恩格爾定律”，作為確定一定生產(chǎn)水平力下的最低生活水平的理論依據(jù)。食物支出與家庭收支成逆相關(guān)的情況，被稱為“恩格爾定律”。恩格爾系數(shù)59%以上，屬于生活貧困的家庭，50%59%之間，屬于勉強(qiáng)度日型家庭40%50%之間，屬于小康生活水平20%40%之間，屬于富裕水平20%以下，屬于最富裕水

23、平補(bǔ)充：一個(gè)家庭每月生活費(fèi)為1000元，蔬菜和肉食每月300月，糧食150元，衣服100元，教育支出200月，其他250元。請(qǐng)問該家庭是否應(yīng)該享受生活困難補(bǔ)貼？解：恩格爾系數(shù)=食物支出家庭總支出=（300+150）1000=0.45恩格爾系數(shù)0.45，屬于小康水平，不應(yīng)享有社會(huì)生活困難補(bǔ)助。（二）建立最低生活保障制度應(yīng)遵循的原則：保障最低生活需求的原則：這項(xiàng)制度應(yīng)把著眼點(diǎn)放在對(duì)人們最低生活的保障上，實(shí)行“保底”。已陷入貧困者能夠休養(yǎng)生息，擺脫貧困，但保障水平不能過高，以防止形成依賴。普遍性原則：符合要求的，應(yīng)一視同仁。法制化原則：增強(qiáng)工作的穩(wěn)定性、系統(tǒng)性和權(quán)威性維護(hù)個(gè)人尊嚴(yán)的原則：要用同情、友

24、善、幫助的行為，給予實(shí)際的物質(zhì)支持和精神鼓勵(lì)。二、城市居民最低生活保障制度的建立城市居民最低生活保障制度是政府對(duì)城市貧困人口按照最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行差額救助的社會(huì)救濟(jì)制度。它是社會(huì)保障體系的一項(xiàng)重要內(nèi)容，有的國(guó)家稱之為“貧困線”制度。其目標(biāo)是克服現(xiàn)實(shí)中的貧困問題。1993年，上海參照國(guó)際做法，率先出臺(tái)城市居民最低生活保障制度。1994年，第十次全國(guó)民政工作會(huì)議提出，要在全國(guó)各大城市逐步推開城市居民最低生活保障制度。1999年10月，全國(guó)668個(gè)城市全部建立了城市居民最低生活保障制度。1999年9月，國(guó)務(wù)院頒布了城市居民最低生活保障條例，并于10月1日正式實(shí)施。截止2004年3月31日，我國(guó)城鎮(zhèn)

25、居民最低生活保障人數(shù)達(dá)2248. 9 萬人。鏈接. 2004年一季度民政事業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù). 公益時(shí)報(bào). 20044-28.建立城市居民最低生活保障制度，這是政府解決城市貧困問題的重大舉措，是建立和完善社會(huì)保障體系的基礎(chǔ)工程，是對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)救助體制的重大改革。它第一次將解決城市貧困人口的基本生活問題納入法制化的軌道，這是一場(chǎng)里程碑式的改革。三、城市居民最低生活保障制度的保障對(duì)象傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)制度的保障對(duì)象范圍較小，主要是所謂“三無人員”，即無勞動(dòng)能力、無生活來源、無法定贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人、撫養(yǎng)義務(wù)人的居民，也有一部分特殊救濟(jì)對(duì)象。實(shí)施城市居民最低生活保障制度以后，從理論上講，保障范圍應(yīng)該是所有收入水平低于城

26、市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的公民。城市居民最低生活保障條例也作了這樣的規(guī)定：“持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利?！?四、城市居民最低生活保障制度的保障標(biāo)準(zhǔn)（一）確定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)和原則關(guān)于確定城市居民最低生活保障制度的保障標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)和原則，城市居民最低生活保障條例作了這樣的規(guī)定：“城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，按照當(dāng)?shù)鼐S持居民基本生活所必需的衣、食、住費(fèi)用，并適當(dāng)考慮水電煤（燃?xì)猓┵M(fèi)用以及未成年人的義務(wù)教育費(fèi)用確定”。在確定城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的各項(xiàng)依據(jù)中，維持居民基本生活所必需的最低支出

27、和財(cái)政承受能力是兩個(gè)最主要的因素。（二）最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)定方法關(guān)于城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)定方法，城市居民最低生活保障條例沒有專門規(guī)定，但在實(shí)踐中使用較多的主要有四種方法，即市場(chǎng)“菜籃子法”、恩格爾系數(shù)法、收入比例法和生活形態(tài)法。世界上幾個(gè)典型國(guó)家和地區(qū)以及國(guó)際組織的援助標(biāo)準(zhǔn)1加拿大的“菜籃子工程”加拿大的安大略省，依據(jù)十多種物品和服務(wù)的最低消費(fèi)作為確定最低生活水平的標(biāo)準(zhǔn)，從而確定救助對(duì)象。十多種物品和服務(wù)是指：食物，穿著，居住，使用，醫(yī)療，燃料，耐用品，康樂（文化娛樂），咨詢（電話）等。2香港“貧困生活狀況”確定80年代初，香港學(xué)界有人對(duì)326位各界人士作了調(diào)查，得出的處于“貧困生活

28、狀況”的家庭是：無力為子女上學(xué)提供必須的練習(xí)薄，過年過節(jié)無力送禮，患大病買不起補(bǔ)藥，子女9年義務(wù)教育后立即就業(yè)，家中無冰箱，家中無廁所，家中無收音機(jī)，家中無電話，過年過節(jié)開不起舞會(huì)等等。3國(guó)際組織的最低生活標(biāo)準(zhǔn)線國(guó)際勞工組織認(rèn)為，在工業(yè)化國(guó)家，所謂享有最低生活水平，是指收入相當(dāng)于制造業(yè)工人平均工資的30%的家庭和個(gè)人歐洲經(jīng)濟(jì)合作委員會(huì)認(rèn)為，一個(gè)成年人，若屬于自己可支配（所得稅和保險(xiǎn)稅后）的收入低于平均水平的50%，則屬被援助對(duì)象。世界銀行1991年規(guī)定，全年人均國(guó)民生產(chǎn)總值等于和低于375美元的國(guó)家，屬貧窮國(guó)，需要國(guó)際上給予救助。聯(lián)合國(guó)規(guī)定；人均國(guó)民生產(chǎn)總值低于250美元（1981年），現(xiàn)代工

29、業(yè)產(chǎn)值在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中不到10%。以及識(shí)字率不到80%的國(guó)家，均屬最不發(fā)達(dá)國(guó)家，由聯(lián)合國(guó)給予援助。4美國(guó)的“貧困線”美國(guó)規(guī)定，凡支出中由1/3和1/3以上用于購(gòu)買必要食物的，便被列為貧窮家庭和貧民而應(yīng)給予援助，因此，美國(guó)的“貧困線”是飲食支出的絕對(duì)額乘以3。（美國(guó)公布的已不是“貧困線”，而是“小康線”標(biāo)準(zhǔn)了）美國(guó)在1935年社會(huì)保障法頒布后，救助重心一般放在老、盲人、失學(xué)兒童以及殘疾人士。北京的標(biāo)準(zhǔn)表 北京城鎮(zhèn)居民生活必需品清單項(xiàng)目品種每月消費(fèi)數(shù)量項(xiàng)目品種每月消費(fèi)數(shù)量食品大米 15公斤日雜開支洗衣皂、香皂2塊蔬菜與豆制品15公斤衛(wèi)生紙3包肉或魚1.5公斤理發(fā)1次雞蛋0.5公斤牙刷1/6個(gè)調(diào)料食

30、油1公斤毛巾1/6條鹽0.3公斤牙膏1支醬油、醋1公斤衣著冬衣1/4套/年味精1小包夏衣1套/年糖0.2公斤春秋裝1/3套/年居住房租 每人4平米其它交通8次水 1.5噸教育開支2次學(xué)雜費(fèi)/年電10度醫(yī)藥費(fèi)看病1次燃料1/2罐全國(guó)的水平（三）最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)并不是一成不變的，而是應(yīng)該隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化適時(shí)地進(jìn)行調(diào)整。其調(diào)整的原則主要有：1. 分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的原則。即最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)跟隨全體勞動(dòng)者平均工資的提高而相應(yīng)提。2. 與物價(jià)掛鉤的原則。五、城市居民最低生活保障的資金來源市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通行的慣例是以個(gè)人所得稅作為調(diào)節(jié)貧富差距，建立居民生活最后一道安全網(wǎng)的手段。我國(guó)

31、在城市居民最低生活保障條例中，對(duì)最低生活保障資金來源作了明確的規(guī)定：“城市居民最低生活保障制度所需資金，由地方人民政府列入財(cái)政預(yù)算，納入社會(huì)救濟(jì)專項(xiàng)資金支出項(xiàng)目，專賬管理，專款專用，并接受財(cái)政和審計(jì)部門的定期檢查、審計(jì)和社會(huì)監(jiān)督?！薄皣?guó)家鼓勵(lì)社會(huì)組織和個(gè)人為城市居民最低生活保障制度提供捐款、資助；所提供的捐贈(zèng)資助，全部納入當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ腺Y金”。這一規(guī)定，明確了財(cái)政和社會(huì)捐贈(zèng)資助是城市居民最低生活保障資金來源的兩個(gè)主要渠道，明確了地方政府是城市居民最低生活保障資金的主要責(zé)任者。六、農(nóng)村居民最低生活保障制度的建立 我國(guó)是有著13億人口、9億農(nóng)民的大國(guó)，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題一直是關(guān)系我國(guó)社

32、會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)全局的重大問題。90年代一些地區(qū)開始試點(diǎn)，探索建立農(nóng)村居民最低生活保障制度。1996年底，民政部正式印發(fā)了關(guān)于加快農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的意見，制定了農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)指導(dǎo)方案，要求積極穩(wěn)妥地建立農(nóng)村居民最低生活保障制度。農(nóng)村居民最低生活保障制度是指國(guó)家和社會(huì)為保障收入難以維持最基本生活的農(nóng)村貧困人口而建立的社會(huì)救助制度。農(nóng)村最低生活保障的對(duì)象的確定，要以通過最大勞動(dòng)努力仍達(dá)不到最低生活保障線為衡量標(biāo)準(zhǔn)。由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，不同地區(qū)的最低生活保障線會(huì)有較大差距。一般來說，貧困線以縣為單位劃定較為合適。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)有所區(qū)別。貧困線的確定應(yīng)以保障農(nóng)村貧困人口

33、的最低生活需要為基本原則。農(nóng)村居民最低生活保障是政府的責(zé)任，是農(nóng)民的權(quán)利，因而，這項(xiàng)制度的資金應(yīng)堅(jiān)持政府財(cái)政為主、社會(huì)捐贈(zèng)為輔的原則。到1997年底，全國(guó)共有997個(gè)縣市初步建立了農(nóng)村居民最低生活保障制度。2000年農(nóng)村居民享受最低生活保障的對(duì)象達(dá)到319.2萬人。 2002年底，全國(guó)農(nóng)村低保人數(shù)達(dá)到407萬人，年支出保障資金13.6億元。在我國(guó)，全面建立農(nóng)村居民最低生活保障制度的任務(wù)還很艱巨。中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒（2000）享受保障的人數(shù)大幅度增加 1998-2003年5月受助人數(shù)變動(dòng)情況 受助人口構(gòu)成發(fā)生質(zhì)的變化 第四節(jié) 最低生活保障的政策選擇一、不同家庭的等量比例與低保標(biāo)準(zhǔn)1實(shí)行分類救助和指

34、數(shù)化 歐洲大部分國(guó)家救助的家庭主要類型：（1）單身；（2）夫婦；（3）一對(duì)夫婦+1個(gè)孩子，2個(gè)孩子，3個(gè)孩子；（4）單親+1個(gè)孩子，2個(gè)孩子。 歐洲部分國(guó)家的等量比例表 OECD國(guó)家不同家庭類型的等量比例 單身 夫婦 退休 退休 單親 單親 夫婦 夫婦 夫婦 單身 夫婦 +1 +2 +1 +2 +3比利時(shí) 1.0 1.3 1.0 1.3 1.6 1.9 1.5 1.8 2.3丹麥 1.0 1.8 1.0 2.0 1.6 1. 9 2.5 2.6 2.8德國(guó) 1.0 1.5 0.5 1.0 1.6 2.0 1.8 2.1 2.4希臘 1.0 西班牙 1.0 1.1 0.8 1.3 1.2 1.4

35、 1.3 1.6 1.7法國(guó) 1.0 1.4 1.5 2.7 1.6 2.1 1.9 2.4 2.9愛爾蘭 1.0 1.6 1.2 1.7 1.5 1.8 1.9 2.3 2.6 意大利 1.0 2.0 2.2 3.7 1.9 2.8 2.8 3.7 4.6盧森堡 1.0 1.5 0.8 1.2 1.3 1.7 1.8 2.2 2.8荷蘭 1.0 1.4 1.0 1.5 1.4 1.5 1.5 1.7 1.8奧地利 1.0 1.4 1.1 1.6 2.2 2.8 2.3 2.5 3.1匍匋牙 1.0 1.3 0.5 1.0 1.3 1.4 1.3 1.5 1.5芬蘭 1.0 1.6 0.8 1

36、.9 1.7 2.7 1.9 2.6 3.2瑞典 1.0 1.6 1.3 2.3 1.6 2.1 2.2 2.8 3.4英國(guó) 1.0 1.6 1.3 2.0 1.8 2.2 2.2 2.6 3.2修正的OECD水平1.0 1.5 1.0 1.5 1.3 1.6 1.8 2.1 2.4英國(guó)表 英國(guó)不同人口的系數(shù)家庭類型 系數(shù)第一個(gè)成年人 0.55第二或第三個(gè)成年人 0.45每個(gè)家庭后繼的成年人 0.40每個(gè)家庭負(fù)擔(dān)0-1歲孩子 0.07每個(gè)家庭負(fù)擔(dān)2-4歲孩子 0.18每個(gè)家庭負(fù)擔(dān)5-7歲孩子 0.21每個(gè)家庭負(fù)擔(dān)8-10歲小孩 0.23每個(gè)家庭負(fù)擔(dān)11-12歲小孩 0.26每個(gè)家庭負(fù)擔(dān)13-1

37、5歲小孩 0.28每個(gè)家庭負(fù)擔(dān)16歲以上的年輕人 0.38根據(jù)我國(guó)的家庭結(jié)構(gòu)，可以將我國(guó)城市最低生活保障的家庭分為如下幾類： （1）單身； （2）夫婦； （3）一對(duì)夫婦+1個(gè)孩子，2個(gè)孩子； （4）單親+1個(gè)孩子，2個(gè)孩子。在農(nóng)村由于許多貧困家庭往往是多子女家庭，因此家庭結(jié)構(gòu)分類可以稍細(xì)一些，分成以下幾類： （1）單身； （2）夫婦； （3）一對(duì)夫婦+1個(gè)孩子，2個(gè)孩子，3個(gè)孩子及以上。 （4）單親+1個(gè)孩子，2個(gè)孩子及以上。表 不同家庭的等量比例和低保標(biāo)準(zhǔn)家庭類型等量比例低保標(biāo)準(zhǔn)（元/月）人均（元/月）與現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)的差（元/月）單身夫婦夫婦+1夫婦+2夫婦+3單親+1單親+20.551.001.451.802.100.901.25385700101512601470630875385350338315294315292+350-12-35-56-35-582采用相對(duì)貧困測(cè)量方法易于被公眾所理解和接受與統(tǒng)計(jì)數(shù)字相一致易于操作36個(gè)城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)與最低工資標(biāo)準(zhǔn)比較 低保標(biāo)準(zhǔn)與最低工資的比值分布圖 3實(shí)施負(fù)所稅最低生活保障與收入之間的關(guān)系 首先，適當(dāng)降低最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。如定為200元/月