法律思考關于農(nóng)村土地的流轉問題

1、法律思考關于農(nóng)村土地的流轉問題法律思考關于農(nóng)村土地的流轉問題劉成江在我處理的法律事務中，有不少是涉及到農(nóng)利集體土地流轉 的案件。特別是近兒年來，我國農(nóng)村集體土地流轉己初具規(guī)模， 形式多樣，如何加強管理和引導，使之走向法制化的軌道，已成 為亟待解決的問題。農(nóng)村土地制度改革是保證國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā) 展的重要問題，也是解決“三農(nóng)”問題的核心所在，而在改革方 法中，土地流轉制度不失為一計良策。本文從我國當前農(nóng)村土地 承包的現(xiàn)狀和發(fā)展入手，從法律、法規(guī)的角度對其進行解析，并 借鑒當前農(nóng)村土地流轉的經(jīng)驗，分析土地流轉存在的困難，并試 圖對土地流轉制的建立和完善度提出一些初淺的建議。土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最重要的生產(chǎn)

2、資料，在我國，農(nóng)村實行的是 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的基本經(jīng)營制度，通過集體土地的承包以及 承包的延長，穩(wěn)定了地承包關系，農(nóng)民對土地投資的積極性大大 提高，進一步加快了我國農(nóng)村生產(chǎn)力的向前發(fā)展。與此同時，隨 著我國城鄉(xiāng)三，三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村城市化的進程加快，農(nóng)村剩 余勞動力大范圍的轉移，農(nóng)村集體土地價在不同主體之間開始轉 移，通過農(nóng)集體土地的流轉，提高了 土地資源的利用率和出產(chǎn)率, 帶動了農(nóng)村土地市場的發(fā)肓和農(nóng)村經(jīng)濟的更快發(fā)展。首先，當前我國農(nóng)村土地承包的現(xiàn)狀和發(fā)展，十一屆三中全 會以來，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，使農(nóng)村土地的經(jīng)營權從所有權中分離出來，曾極大地促進了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，解決了十幾億人

3、口的糧食問題，成為當時農(nóng)村土地改革的一項創(chuàng)舉。但是， 隨著市場經(jīng)濟深入發(fā)展和農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設進程的進一步加快，整個農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結構、 農(nóng)民就業(yè)結構和農(nóng)村生產(chǎn)力水平與80 年代相比已發(fā)生了很大變化。土地聯(lián)產(chǎn)承包責任制在其實行過程中，一些深層次的矛盾也日益暴露出來。一是，一家一戶的小規(guī)模經(jīng)營，不便耕作，農(nóng)業(yè)科學技術推廣受到限制，又不容易掌握市場信息和合理銷售，農(nóng)產(chǎn)品價格不高，農(nóng)民賣糧難，均使得農(nóng)民種糧的積極性有所下降。再就是，土地在農(nóng)民家庭經(jīng)營中的地位發(fā)生了變化，一些農(nóng)村勞動力自愿擺脫土地的羈絆，或遠離家鄉(xiāng)外出打工，或到城鎮(zhèn)經(jīng)商置業(yè)，或就近服務于第二、三產(chǎn)業(yè)，再加上生老病死、升學、當兵、遷徙等因素，部

4、分地方出現(xiàn)了農(nóng)民少種或不種糧田的現(xiàn)象。土地的拋荒成為一種很無奈的現(xiàn)實，即便剩下艱難維持著農(nóng)作物耕種的農(nóng)民們也是苦不堪言。一家一戶的小規(guī)模經(jīng)營， 解決了中國農(nóng)村人口的溫飽問題， 但在這一體制下，農(nóng)村人民卻很難富裕起來。這種情況下，家庭承包經(jīng)營制度受到了挑戰(zhàn)，農(nóng)村土地經(jīng)營方式面臨改革，而在改革方法中，土地流轉制度不失為一計良策。其次，農(nóng)村集體土地流轉的類型。 1 、農(nóng)村土也的流轉， （ 1）未承包集體的荒山、 荒地的流轉。 指本村農(nóng)戶未承包的集體荒山、荒地，由本村村民委員會發(fā)包給本村個別農(nóng)戶或本村以外的人員進行農(nóng)業(yè)開發(fā)的； （ 2） 、已承包的集體荒山、荒地的流轉。指農(nóng)戶承包本村的集體荒山、荒地后

5、長期無力開發(fā)、經(jīng)營，又將其轉包給本村各本村以外有能力開發(fā)經(jīng)營的農(nóng)戶或其它人員進行農(nóng)業(yè)開發(fā)的； （ 3）已承包的集體農(nóng)業(yè)用地的流轉。由于年青勞動力的外出打工或者其它原因，土地承包戶無力全部或部分經(jīng)營其承包的農(nóng)業(yè)用地，如耕地、園地、林地、牧草地和水產(chǎn)用地等，將其轉包給本村或本村以外有能力繼續(xù)經(jīng)營的農(nóng)戶或其它人員。2、農(nóng)村集體建設用地的流轉，近幾年來，集體土地市場發(fā)展迅速，農(nóng)村集體建設用地使用權交易活躍，在沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)已具備相當規(guī)模，在貴州省城鄉(xiāng)結合部、縣城和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府所在地這種地方流轉也是司空見慣。 主要表現(xiàn)為： （ 1） 農(nóng)民宅基地使用權流轉。宅基地使用權的流轉通常是伴隨著房產(chǎn)流轉而出現(xiàn)，

6、既涉及集體組織，也涉及個別農(nóng)民及其土地使用者，其形式主要有轉讓和出租等，宅基地使用權流轉的主要原因為：一是一戶二宅轉讓；二是原有宅基地超占較多，將其中超占部分轉讓；三是用以換取城鎮(zhèn)中心地段商品房，四是已進城農(nóng)戶轉讓其在農(nóng)村的宅基地使用權。宅基地出租主要是在城郊合部將房屋出租給人居住，或者將路邊的房屋出租用于商業(yè)； （ 2 ）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設用地作用權流轉。對轉制的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設用地使用權流轉主要有以下幾種形式：一、對轉制的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)用地不予評估作價，使個體私營企業(yè)列償使用集體土地。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)改革主要采取企業(yè)出售的辦法，且基本上是出售給個人。二、一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改制是時，擅自以出

7、讓方式處置集體土地使用權。一些農(nóng)村集體經(jīng)濟組織借鑒城市土地出讓的做法，以土地所有者的身份，將農(nóng)村集體土地所有權出讓給土地使用者，收取相應的出讓金，并規(guī)定一定的使用年限甚至無使用期限限制。三、轉讓鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設用地使用權。轉讓的形式包括在集體土地上興建廠房后轉讓及企業(yè)間私下變相轉讓等。前一種情況多發(fā)生在城郊結合部，后一種情形包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府轉讓、或征用后轉讓和企業(yè)為牟取暴利轉讓等多種形式。四、出租鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設用地使用權。有以廠房形式出租的，也有直接出租土地使用權的。五、以地入股興辦聯(lián)營企業(yè)。這些地方的農(nóng)民集體，通過這種形式壯在農(nóng)村集體經(jīng)濟，解決村民勞力出路，或直接收取入股的土地收益。六

8、、名為入股，實為出租。如一些私營企業(yè)，村與企業(yè)簽訂的合同是土地入股，但實際是按年收取租金。七、農(nóng)村集體建設用地抵押。目前，農(nóng)村集體建設用地抵押主要用于融資過程中的信用擔保。既有單獨的土地抵押，又有連同房產(chǎn)的抵押。再次， 農(nóng)村土地流轉的分析， 在實行農(nóng)村土地改革的進程中，我國有條件的地方已大膽的實行了許多實踐， 取得了很好的成績，掌握了許多先進了經(jīng)驗。下面我們來看幾個例子：北京市通州區(qū)截至2009 年 6 月底， 通州區(qū)農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權流轉面積累計24 萬畝， 其中規(guī)?；鬓D土地為四萬余畝，為該區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整發(fā)揮了重要作用，先后吸引近300 家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)或種田能手到該區(qū)投資興業(yè)， 累計

9、吸引社會投資10 余億元。近幾年來，通州區(qū)通過持續(xù)創(chuàng)新的服務手段極大促進了農(nóng)村土地流轉工作，取得了顯著的經(jīng)濟效益和社會效益。該區(qū)土地畝流轉收益明顯增加， 由 2007 年的 867 元增加到 2009 年的 911 元，最高每畝年收益達到了 2500 元以上。 2008 年底全區(qū)土地流轉總金額為 2.2 億元，土地流轉戶每年增收 2400元。同時，規(guī)?；恋亓鬓D引入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營解決了廣大農(nóng)民的就業(yè)問題，截止到2009 年，通州區(qū)通過土地流轉解放農(nóng)村勞動力 10000 余人，其中就地安置勞動力 6000 余人，從事二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)的有4000 余人。廣西省賀州市八步區(qū)總人口 63 萬人（其中農(nóng)業(yè)人

10、口 52.7萬人） ，行政村 186 個，農(nóng)戶 11.46 萬戶，耕地39.02 萬畝。目前共流轉土地83.05 萬畝，促進了土地資源配置優(yōu)化，加快了農(nóng)村土地規(guī)?；?、集約化進程；促進了農(nóng)村勞動力轉移，增加了農(nóng)民收入；促進了農(nóng)業(yè)結構的調(diào)整，加快了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程；促進了社會資本投入多元化，加快了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。欽州市欽南區(qū)推行農(nóng)村土地合法流轉， 按照 “明確所有權，放開使用權，搞活經(jīng)營權”的原則，在不改變土地使用性質(zhì)和尊重農(nóng)民意愿的前提下，鼓勵農(nóng)民有償流轉土地，使土地向大戶、基地、企業(yè)流轉，實行集約化經(jīng)營，促進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)向特色化、規(guī)?；?、專業(yè)化方向發(fā)展。有效流轉土地3.73 萬畝，成功打造了辣椒、

11、黃瓜、火龍果、蓮霧、百香果、無核荔枝等20 多個特色品牌農(nóng)作物基地，形成了以蔬菜、辣椒、雞骨草等為主導的專業(yè)示范村。取以往之經(jīng)驗，流轉的主要形式包括：土地置換、承包戶自主有償或無償轉包、租賃、股份合作等。通過流轉，把農(nóng)民手中零星分散的土地使用權集中到專業(yè)合作社、種田能手或農(nóng)業(yè)企業(yè)手中， 實現(xiàn)了適度規(guī)模經(jīng)營， 有效克服了農(nóng)戶分散生產(chǎn)的局限性，有利于統(tǒng)一良種、統(tǒng)一栽種、統(tǒng)一生產(chǎn)管理，為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)標準化生產(chǎn)，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量創(chuàng)造了條件。土地的大量流轉，也使一大批農(nóng)村富余勞動力從土地解放出來發(fā)展城鎮(zhèn)二三產(chǎn)業(yè)，投資創(chuàng)辦加工、商業(yè)、運輸?shù)确矫娴母黝惤?jīng)濟實體近千家，增加了他們的非農(nóng)收入。第四，農(nóng)村集體土地流轉的

12、法制管理， 中華人民共和國土地管理法第六十三條規(guī)定： “農(nóng)民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權發(fā)生轉移的除外。 ” 這就形成了我國農(nóng)村集體土地流轉法制管理的基本框架。集體土地的自發(fā)流轉，多數(shù)還是促進了當發(fā)的經(jīng)濟發(fā)展，對農(nóng)村農(nóng)業(yè)和農(nóng)民都有好處。但農(nóng)村集體土地自發(fā)流轉也的施工問題，如果不加以引導，就不利于土地市場的有效運行，也不利于耕地保護這一基本國策的落實，同時，造成土地收益的不公，損害農(nóng)民的利益，引發(fā)許多矛盾，甚至動搖農(nóng)村基本經(jīng)營制度。這些，對“三個代表”重要思想的落實和可持續(xù)的土地利

13、用都是不利的。因此，必須強化農(nóng)村集體用地的管理，制定相應的政策法規(guī)，避害趨利，把農(nóng)村集體建設用地交易行為納入法制的軌道，使之成為我國土地市場體系的有機組成部分。農(nóng)戶承包地使用權流轉要在長期穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營責任制的前提下進行。以家庭承包經(jīng)營為基礎、充分結合的雙層經(jīng)營體制，是我國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度，確保這一制度的長期穩(wěn)定，是土地使用權流轉的基本前提。有償?shù)脑瓌t。農(nóng)戶承包地使用權流轉必須堅持依法、 （ 1）土地流轉要按照有關法律、法規(guī)和中央的政策進行。在承包期內(nèi)，村集體經(jīng)濟組織無權單方面解除土地承包合同，不準收回農(nóng)戶的承包地搞招標承包；不準將農(nóng)戶的承包地收回抵頂欠款；不準借土地流轉改變土地所有權和農(nóng)

14、業(yè)用途；流轉期限不得超過農(nóng)戶承包土地的剩余承包期限。 （ 2）農(nóng)村承包土地使用權流轉必須建立在農(nóng)戶自愿的基礎上。土地流轉的主體是農(nóng)戶，在承包期間，農(nóng)戶對承包的土地有自主的使用權、收益權和流轉權，有權依法自主決定承包的土地是否需要流轉和流轉形式。任何組織和個人不得強迫農(nóng)戶流轉土地，也不得阻礙農(nóng)戶依法流轉土地。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級組織出面租憑農(nóng)戶的承包地再進行轉租玫發(fā)包的“反租倒包” ，不符合家庭承包經(jīng)營制度，應矛制止。 （ 3）土地使用權的流轉應當是有償?shù)?。農(nóng)戶的土地收益包括承包土地的直接收益的土地流轉的轉包費、轉讓費和租金等流轉土地的收益。土地流轉的收益應當由農(nóng)戶與受讓方或承租方協(xié)商確定并歸農(nóng)戶所

15、有，任何組織和個人不得擅自截留和扣繳。3、規(guī)范企事業(yè)單位城鎮(zhèn)居民租憑農(nóng)戶承包地。農(nóng)村土地流轉應當主要在農(nóng)戶間進行，中央不提倡工商企業(yè)和城鎮(zhèn)居民隨意到農(nóng)村長時間、大面積租憑和經(jīng)營農(nóng)戶承包地。工商企業(yè)投資開發(fā)農(nóng)業(yè)，應當主要從事產(chǎn)前、產(chǎn)后服務和“四荒”資源開發(fā)。農(nóng)產(chǎn)品加工、流通企業(yè)和農(nóng)業(yè)科技單位如果城建需要建立種苗繁育、示范推廣基地， 也可以小范圍農(nóng)戶租憑承包地。 外商除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工企業(yè)或農(nóng)業(yè)科研推廣單位，其它企業(yè)和單位不準租憑經(jīng)營農(nóng)戶承包地；已經(jīng)租憑承包地的，要進行清理規(guī)范。4、加強對農(nóng)戶承包地使用權流困局工作的領導。（ 1）土地問題是農(nóng)村和農(nóng)村工作的核心，是農(nóng)村穩(wěn)定的基礎。地方各級黨委和政府要

16、按照“三個代表”的要求，正確引導和規(guī)范農(nóng)村土地流轉工作，保護農(nóng)民的長遠利益。 （ 2）地方各級政府的農(nóng)業(yè)行政主管部門要切實履行職責，做好農(nóng)村土地流轉的指導和管理工作要加強對農(nóng)村土地流轉情況的調(diào)查研究，掌握動態(tài)；指導農(nóng)村土地流轉合同訂立，及時辦理困土地流轉引起的合同變更、解除、重訂以及合同鑒證；建立流轉合同檔案，妥善調(diào)解的處理土地流轉糾紛。 （ 3）土地管理部門要加強對農(nóng)村土地征占用的管理，防止以土地流轉為名，擅自改變土地農(nóng)業(yè)用途。5、農(nóng)村集體建設用地的流轉應當遵循中華人民共和國土地管理法 、 中華人民共和國房地產(chǎn)管理法及有關的規(guī)定，在經(jīng)過縣有人民政府批準后，由同級土地管理部門辦理土地使用權流轉

17、手續(xù)，進行土地使用要變更登記；土地流轉過程中，如果涉及土地用途的改變，必須符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的土地利用方向，不破壞環(huán)境，不損壞土地。最后，土地流轉制度的建立和完善，從農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀和前景看，實現(xiàn)土地流轉，讓農(nóng)民把土地承包經(jīng)營權這一主要資本變?yōu)楦筘敻唬l(fā)揮土地的最佳效益，確是勢在必行。但要解決土地流轉中存在的問題的關鍵是完善土地承包經(jīng)營制度，加強農(nóng)村土地流轉法制建設， 使土地流轉規(guī)范化、 制度化。 本人認為，目前應該從以下幾方面著手：（一）、規(guī)范土地登記制度，明確土地產(chǎn)權，落實對農(nóng)村現(xiàn)有土地、農(nóng)民承包土地產(chǎn)權證書頒發(fā)。在堅持現(xiàn)有農(nóng)村土地產(chǎn)權制度的條件下，首先對農(nóng)村集體土地發(fā)放農(nóng)村

18、集體土地所有權證書。土地管理法第十一條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地，由縣級人 民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認所有權。”所以根據(jù)這一規(guī)定,對于農(nóng)民集體所有的土地，如果農(nóng)村集體（包括屯集體、村集體 或鄉(xiāng)集體）向縣級人民政府提出領取集體土地所有權證的申請， 則土地所有權證書就應發(fā)放給農(nóng)民集體所有者。頒發(fā)農(nóng)村集體土 地所有者權證，才能從根本上體現(xiàn)農(nóng)村土地所有權主體法律地位， 也為農(nóng)村土地出讓、出租、入股等經(jīng)濟行為提供了法律依據(jù)，更 為相關利益分割提供了合法產(chǎn)權依據(jù)。其次，對農(nóng)民承包地發(fā)放 農(nóng)戶承包權證書。頒發(fā)農(nóng)戶對農(nóng)村集體土地承包權證書，才能真 正保護農(nóng)戶對集體土地長久不變的承包權，也為農(nóng)民在土地流轉

19、中確保轉出經(jīng)營權而又保留承包權提供產(chǎn)權依據(jù)。對農(nóng)村現(xiàn)有土 地、農(nóng)民承包土地產(chǎn)權證書的頒發(fā)，明確土地產(chǎn)權，減少產(chǎn)權糾 紛，可以部分地變農(nóng)村土地資源為土地資本，大力度地促進農(nóng)村 經(jīng)濟繁榮。（二）、科學進行土地規(guī)劃。土地是生存與發(fā)展的基礎，十分 珍惜土地、合理利用土地和切實保護耕地，是我國的基本國策。 農(nóng)村土地流轉，應建立在土地總體規(guī)劃的基礎上，以保護耕地和 控制非農(nóng)業(yè)建設用地為重點，加強土地利用宏觀調(diào)控，合理調(diào)整 土地利用結構和布局，確定土地利用的目標、方針，協(xié)調(diào)各類用 地矛盾。首先、科學規(guī)劃農(nóng)用地。要加強農(nóng)用地保護、整治和開發(fā)， 保證農(nóng)用地面積有較大幅度加， 合理調(diào)整農(nóng)用地結構和布局，因地制宜發(fā)

20、展農(nóng)林牧副漁各業(yè)；其次、合理安排建設用地。確保重點建設項目的用地需求，其他種類建設用地應當以內(nèi)涵挖潛為主，盡可能利用非耕地，嚴格控制非農(nóng)業(yè)建設用地規(guī)模。根據(jù)占補平衡原則， 切實落實建設占用耕地與開發(fā)、 復墾相掛鉤的政策?？刂瞥青l(xiāng)居民點用地，建立合理的城鄉(xiāng)居民點體系。（三） 、加快土地整理、復墾和開發(fā)。 1. 土地整理。土地整理的重點應是村莊和農(nóng)田整理。我認為可通過村莊縮并、搬遷和調(diào)整改造，增加耕地面積，通過平整土地、歸并地塊及綜合建設農(nóng)田道路、溝渠等，增加耕地。采取積極措施開展田、水、路、林、村綜合整治及不同形式、不同規(guī)模的土地整理。同時，土地整理要與村莊改造、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設、小城鎮(zhèn)建設、農(nóng)田水利基本建設待村結合。注重提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。 2. 土地復墾。 按照 “誰破壞、 誰復墾”的原則，駕駛各類工礦廢充地的復墾管理。土地復墾與生產(chǎn)建設必須統(tǒng)一規(guī)劃、同步進行。要及時復墾工礦建設新增的廢棄地，努力做到新增廢棄地全部得到復墾。復墾土地優(yōu)先作為耕地，同時遵循適宜性和經(jīng)濟合理性原則，宜林則林、宜漁則漁、宜牧則牧。 3. 土地開發(fā)。土地開發(fā)必須以保護和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化為前提，因地制宜，適度開發(fā)。宜耕地的開發(fā)要把重點放在條件較好、投資效益較高的地區(qū)，與農(nóng)田基本建設和水利