行政法學(xué)原理課件

1、 行政法學(xué)原理1美國(guó)摩根訴合眾國(guó)案 1930年4月，美國(guó)農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)發(fā)出一項(xiàng)命令，要求調(diào)查當(dāng)時(shí)的價(jià)格是否合理，1932年5月，在收集到大量的證據(jù)和材料的同時(shí)，發(fā)布了規(guī)定價(jià)格的命令，同年7月，基于對(duì)業(yè)已改變了的農(nóng)業(yè)條件的考慮，又重新舉行了聽(tīng)證。聽(tīng)證會(huì)于1932年11月結(jié)束，并收集到大量的證據(jù)。1933年6月14日，農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)作出關(guān)于最高價(jià)格的決定，并拒絕再次舉行聽(tīng)證會(huì)。因此而被起訴。美國(guó)最高法院在同時(shí)提起的對(duì)農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)的五十起基于同一原因的案件中，只受理了作為代表的摩根案。原告聲稱，農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)在簽署命令時(shí)，既未參加“正式聽(tīng)證”，也未審閱有關(guān)證明材料，更沒(méi)有閱讀和考慮原告呈送的證據(jù)要點(diǎn)和聽(tīng)證會(huì)上的辯論記錄。

2、他僅僅是在別人作出的決定上簽了名而已，因而，農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)的命令是非法的，武斷的，并剝奪了他們第五修正案中“正當(dāng)程序”所保障的合法財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。因而，要求撤銷農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)關(guān)于規(guī)定最高價(jià)格的命令，請(qǐng)求法院保護(hù)其“正當(dāng)程序”所賦予的聽(tīng)證權(quán)。地區(qū)法院三名法官判決支持農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)的命令，駁回了原告的訴訟請(qǐng)求。隨后，原告直接向聯(lián)邦最高法院提起上訴，最高法院受理了原告的上訴。2最高法院認(rèn)為，正式聽(tīng)政的規(guī)定與傳統(tǒng)的法院審理程序相關(guān)聯(lián)，在這種審理中，作出判決的審判官必須聽(tīng)取并研究證據(jù)。聽(tīng)證就是要聽(tīng)取證據(jù)和辯護(hù)詞，如果認(rèn)定此項(xiàng)命令中事實(shí)的人沒(méi)有研究證據(jù)和辯護(hù)詞，那就表明聽(tīng)證根本沒(méi)有舉行。而在此案中，作出最后命令的農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)在簽發(fā)

3、命令時(shí)沒(méi)有親自聽(tīng)取或?qū)忛啽景嘎?tīng)證中所提出的任何證據(jù)，也沒(méi)有聽(tīng)取或研究原告提出的案情要點(diǎn)；農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)所知曉的一點(diǎn)情況是在原告及其代理人不在場(chǎng)的情況下，從與農(nóng)業(yè)部的職員的討論中得到的。這根本不是正式聽(tīng)證所要求的“聽(tīng)取另一方意見(jiàn)”。首席大法官休斯認(rèn)為：作裁決的權(quán)力和責(zé)任是授予農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)的，而不是作為行政機(jī)關(guān)的農(nóng)業(yè)部，因此沒(méi)有理由說(shuō)，農(nóng)業(yè)部的一位官員可以審查證據(jù)，而另一個(gè)沒(méi)有研究過(guò)證據(jù)的人可以制定命令。因此，農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)必須親自聽(tīng)取證據(jù)，認(rèn)真思考，作出他認(rèn)為公正的結(jié)論。3在這一案件中，首席大法官休斯所強(qiáng)調(diào)的“作裁決的人必須聽(tīng)證”成為著名的摩根原則。他指出，“作裁決的人必須聽(tīng)證”并非一個(gè)機(jī)械的要件，它允許在收集

4、證據(jù)時(shí)利用部長(zhǎng)的助手，也允許部長(zhǎng)的下屬對(duì)證據(jù)進(jìn)行篩選和分析，以便在裁決中幫助行政首長(zhǎng)。辯護(hù)詞可以是口頭的，也可以是書面的，但關(guān)鍵“聽(tīng)證”是要實(shí)質(zhì)意義上的“聽(tīng)證”。這樣的聽(tīng)證要求作裁決的人必須注意案情，研究案情，成為真正作裁決的人，把形式上作裁決的人和事實(shí)上作裁決的人統(tǒng)一起來(lái)。大法官文森也認(rèn)為：“作裁決的人必須聽(tīng)證” 并不是要農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)在摩根案中親自主持聽(tīng)證會(huì)，而是意味著程序上的一種最低限度，以保證負(fù)有制作最終裁決和命令責(zé)任的人能夠作出明智的和他人認(rèn)為公正的判斷。因此，地區(qū)法院駁回原告訴訟請(qǐng)求是錯(cuò)誤的，行政裁決應(yīng)相當(dāng)于法院判決，農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)必須答復(fù)原告的問(wèn)題，原告有權(quán)獲得正當(dāng)聽(tīng)證的機(jī)會(huì)。 4授課內(nèi)容行

5、政法的基本范疇行政主體法 行政行為法行政監(jiān)督救濟(jì)法 5一、行政法的基本范疇行政法的概念及特點(diǎn)行政法的淵源和行政法律關(guān)系行政法的地位和作用行政法的基本原則6第一節(jié) 行政法的概念及特點(diǎn) （一）行政的概念 “行政”（Administration)一詞源于拉丁語(yǔ)，原意為執(zhí)行事務(wù)?，F(xiàn)可理解為“行政”、“管理”、“執(zhí)行”、“政府”等意。在漢語(yǔ)中較為簡(jiǎn)單，一指行使國(guó)家權(quán)力的活動(dòng)，一指機(jī)關(guān)、團(tuán)體等內(nèi)部的管理工作。原用法廣泛，既指對(duì)國(guó)家事務(wù)的管理（公共行政）也指各種社會(huì)組織對(duì)其內(nèi)部事務(wù)的管理（私人行政）?，F(xiàn)通行的用法主要指前者。至今國(guó)內(nèi)外學(xué)界對(duì)這個(gè)詞的含義的認(rèn)識(shí)沒(méi)有統(tǒng)一的界定。主要觀點(diǎn)有： 1、除外說(shuō) 行政是指

6、除立法、司法以外的所有國(guó)家職能。 2、國(guó)家意志執(zhí)行說(shuō)行政是國(guó)家意志的執(zhí)行。 3、目的說(shuō)行政是為實(shí)現(xiàn)國(guó)家目的而進(jìn)行的活動(dòng) 4、目的+職能說(shuō)-是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)國(guó)家目的和任務(wù)而行使的執(zhí)行指揮組織監(jiān)督諸職能。7我國(guó)一般法律書籍的表述：行政就是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法行使職能，對(duì)國(guó)家事務(wù)進(jìn)行組織和管理的活動(dòng)。從動(dòng)態(tài)和靜態(tài)兩方面看行政的概念學(xué)術(shù)界的新觀點(diǎn)從動(dòng)態(tài)上定義：行政就是執(zhí)行國(guó)家意志的關(guān)于國(guó)家事務(wù)和公共事務(wù)的執(zhí)行性決策、組織、調(diào)控、處理等公共管理活動(dòng)。從靜態(tài)上定義：執(zhí)行國(guó)家意志的承擔(dān)執(zhí)行性國(guó)家事務(wù)和公共事務(wù)的公共管理組織，即國(guó)家行政機(jī)關(guān)。8（二）、行政法的概念1、國(guó)外有代表性的行政法概念（1）大陸法強(qiáng)調(diào)

7、公法屬性行政法是對(duì)于行政法規(guī)根本規(guī)定之總概念。喬治梅葉（德國(guó)）行政法是公法的一個(gè)部門，它調(diào)整行政機(jī)關(guān)與國(guó)民之間的關(guān)系、規(guī)定國(guó)家官員的法律地位及公民在同作為國(guó)家代表的政府官員交往中的權(quán)利和義務(wù)的法律規(guī)范的總稱。羅拉（土耳其）行政法即規(guī)范行政以及行政權(quán)對(duì)于人民關(guān)系法規(guī)之總體。奧科（法國(guó)）行政法通常是憲法的延伸和具體化，它主要是關(guān)于政府行政和對(duì)行政的司法審查。_克魯爾（荷蘭）9（2）英美法強(qiáng)調(diào)對(duì)政府行政權(quán)的控制行政法是控制政府權(quán)力的法。其目的就是要保證政府權(quán)力在法律的范圍內(nèi)行使，防止政府濫用權(quán)力，以保護(hù)公民韋德（英國(guó)）行政法是有關(guān)行政機(jī)關(guān)權(quán)力和程序的法律，其中特別包括調(diào)整對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查的法律

8、。戴維斯（美國(guó)）行政法是管理政府行政活動(dòng)的部門法。它規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以行使的權(quán)力，確定行使這些權(quán)利的原則，對(duì)受到行政行為損害者給予法律補(bǔ)償。它回答以下問(wèn)題：行政機(jī)關(guān)可以被賦予什么樣的權(quán)利？這些權(quán)利有什么限度？用什么方法把行政機(jī)關(guān)限制在這個(gè)限度之內(nèi)？施瓦茨（美國(guó)）102、我國(guó)有代表性的行政法概念 （1）單一關(guān)系調(diào)整說(shuō) 行政法“是指有關(guān)國(guó)家行政管理法律規(guī)范的總稱，是以行政關(guān)系為調(diào)整對(duì)象的一個(gè)僅次于憲法的獨(dú)立法律部門”。張煥光行政法學(xué)原理 （2）兩種關(guān)系同時(shí)調(diào)整說(shuō) 行政法“既調(diào)整行政關(guān)系，又調(diào)整監(jiān)督行政關(guān)系，是調(diào)整這兩類關(guān)系的法律規(guī)范和原則的總稱?！绷_豪才行政法學(xué) （3）行政權(quán)力雙向規(guī)范說(shuō) “行政法是

9、關(guān)于行政權(quán)力的組織分工和行使、運(yùn)作，以及對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督并進(jìn)行行政救濟(jì)（或補(bǔ)救）的法律規(guī)范的總稱。”王連昌行政法學(xué)（4）廣義狹義說(shuō)所謂行政法廣義地講是指對(duì)行政活動(dòng)過(guò)程特別是行政權(quán)力運(yùn)行過(guò)程加以規(guī)范、監(jiān)督與補(bǔ)救，調(diào)整行政與監(jiān)督行政的主體及其行為所形成的社會(huì)關(guān)系的有關(guān)法律規(guī)范和原則的總稱。狹義地講是指行政主體行使行政權(quán)力實(shí)施行政管理及其損害救濟(jì)有關(guān)的法律規(guī)范和原則的總稱。莫于川行政法學(xué)原理與案例教程11（三）、行政法的特點(diǎn)1、形式上的特征 （1）沒(méi)有統(tǒng)一、完整的實(shí)體行政法典。由分散于憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章等為數(shù)眾多的法律文件中的規(guī)范組成。（2）有統(tǒng)一的行政程序法典。（3）規(guī)范形式多樣、|數(shù)量巨大

10、。2、內(nèi)容上的特征（1）內(nèi)容廣泛數(shù)量龐大。（2）穩(wěn)定性較弱，易于變動(dòng)。（3）實(shí)體規(guī)范與程序規(guī)范交織。3 。（3）12第二節(jié) 行政法的淵源和行政法律關(guān)系一、行政法的淵源1、概念：是指行政法律規(guī)范的根本來(lái)源和外部表現(xiàn)形式。在法律淵源制度上，主要有成文法和不成文法之分。成文法主要是指國(guó)家機(jī)關(guān)根據(jù)立法權(quán)限和立法程序制定發(fā)布的規(guī)范性法律文件，不成文法主要是指慣例、判例和理論學(xué)說(shuō)等。成文法的優(yōu)點(diǎn)是明確清晰，易于了解和執(zhí)行；局限性是易于僵化呆板，難以適應(yīng)經(jīng)常變化的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。我國(guó)行政法法律淵源實(shí)行成文法制度，行政機(jī)關(guān)的慣例、法院的司法判例以及學(xué)者的理論學(xué)說(shuō)尚不能成為我國(guó)行政機(jī)關(guān)活動(dòng)的法律根據(jù)，也不能成為評(píng)價(jià)行

11、政活動(dòng)合法性的準(zhǔn)則。2、行政法法律淵源的種類（1）憲法、 （2）法律、 （3）行政法規(guī)、 （4）地方性法規(guī) （5）自治條例和單行條例 （6）行政規(guī)章 （7）國(guó)際條約和協(xié)定 （ 8）法律解釋。 13二、行政法律關(guān)系及其特點(diǎn)（一）行政法律關(guān)系的含義及構(gòu)成1、概念：是指由行政法律規(guī)范確認(rèn)和調(diào)整，具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的社會(huì)關(guān)系。2、行政法律關(guān)系的構(gòu)成（1）行政法律關(guān)系主體行政法律關(guān)系的參加者，行政法權(quán)利義務(wù)的承擔(dān)者；（2）行政法律關(guān)系的內(nèi)容主體享有和承擔(dān)的行政法權(quán)利與義務(wù)的總和。按照國(guó)家行政管理的過(guò)程，行政機(jī)關(guān)的權(quán)利為：規(guī)定公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)的命令權(quán)和執(zhí)行權(quán)、懲治行政違法行為的制裁權(quán)和解

12、決行政爭(zhēng)議的裁判權(quán)。行政機(jī)關(guān)的義務(wù)概括為：依法行使行政職權(quán)、接受國(guó)家機(jī)關(guān)的法制監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督、保證當(dāng)事人在行政決策過(guò)程中的知情權(quán)、參與權(quán)和得到法律救濟(jì)的權(quán)利。在國(guó)家行政管理的過(guò)程中，公民、法人和其他組織的權(quán)利可以概括為：依法參加國(guó)家管理和監(jiān)督國(guó)家行政機(jī)關(guān)，要求國(guó)家行政機(jī)關(guān)尊重和保障其自主權(quán)、自由權(quán)和平等權(quán)，保障和滿足受教育、社會(huì)保障等福利權(quán)。公民、法人和其他組織的義務(wù)可以概括為：接受和協(xié)助國(guó)家行政、管理、及時(shí)履行法定公共義務(wù)、遵守和維護(hù)公共秩序與國(guó)家公共利益。（3）行政法律關(guān)系的客體行政法權(quán)利義務(wù)所指向的對(duì)象。大體上有物、精神財(cái)富和行為三種。物是指各種有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的有形物。精神財(cái)富是指具有經(jīng)濟(jì)或

13、者社會(huì)價(jià)值的智力成果。行為，包括作為和不作為。 14（二）、行政法律關(guān)系的變動(dòng)行政法律關(guān)系處于動(dòng)態(tài)變化之中，包含了產(chǎn)生、變更和消滅的過(guò)程。（1）行政法律關(guān)系的產(chǎn)生，是指行政法律關(guān)系主體之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的形成。取決于一定事件的發(fā)生和一定行為的發(fā)生。多數(shù)情形下它由行政機(jī)關(guān)的單方職權(quán)行為依法設(shè)立。（2）行政法律關(guān)系的變更，是指行政法律關(guān)系各構(gòu)成因素的變更。（3）行政法律關(guān)系的消滅，是指行政法律關(guān)系的終止，消滅的方式主要是廢止和撤銷。（4）行政法律關(guān)系變動(dòng)之原因設(shè)立、變更和消滅行政法律關(guān)系，以相應(yīng)的行政法律規(guī)范的存在為前提，以一定的法律事實(shí)的出現(xiàn)為主因。法律事實(shí)可以分為事件和行為兩類。前者是不以當(dāng)事人

14、的意志為轉(zhuǎn)移的客觀現(xiàn)象，后者是當(dāng)事人有意識(shí)的能夠產(chǎn)生法律效果的行為。 15（三）行政法律關(guān)系的特點(diǎn)1、當(dāng)事人中必定有一方是行政主體。2、當(dāng)事人雙方地位不對(duì)等。國(guó)家行政機(jī)關(guān)單方面的意思表示?？梢鹦姓申P(guān)系的產(chǎn)生變更和解除，無(wú)需征得對(duì)方同意。3、當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)基本上由法律規(guī)范事先規(guī)定，一般不能由當(dāng)事人相互約定和自由選擇，當(dāng)事人只能依法享有權(quán)利并承擔(dān)義務(wù)。4、當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)具有相對(duì)性和統(tǒng)一性。對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)而言這一特性表現(xiàn)的更為突出。5、爭(zhēng)議處理特殊性。引起的爭(zhēng)議必須按法律規(guī)定通過(guò)司法程序解決。16第三節(jié) 行政法的地位和作用一、行政法在法律體系中的地位1、是現(xiàn)代法律體系中三大部門法之一。由于調(diào)整

15、對(duì)象的特殊性和調(diào)整內(nèi)容的系統(tǒng)性，行政法與民事法律刑事法律共同構(gòu)成完整的法律體系。2、是憲法的實(shí)施法，與憲法的關(guān)系更為密切、對(duì)社會(huì)的影響更加廣泛。（1）從社會(huì)生活角度看，現(xiàn)代社會(huì)國(guó)家行政活動(dòng)無(wú)處不在、無(wú)所不包，離開(kāi)了它的作用，國(guó)家在政治上的民主經(jīng)濟(jì)上的發(fā)展、社會(huì)上的公正和秩序就無(wú)從談起。（“若無(wú)視法律的作用，就不能言談現(xiàn)代社會(huì)”室井力）（2）從法律體系結(jié)構(gòu)看，行政法不僅直接以憲法作為自己的法律淵源，而且是對(duì)憲法原則和內(nèi)容的更進(jìn)一步的具體化。因而被譽(yù)為“動(dòng)態(tài)的憲法”。是一個(gè)獨(dú)立的不同于其它法律部門的部門法。17二、行政法的作用（一）主要觀點(diǎn)1、英美法系國(guó)家的看法和觀點(diǎn)控權(quán)論認(rèn)為行政法的作用就在于控

16、制政府權(quán)力、保證政府權(quán)力在法律范圍內(nèi)行使，防止政府濫用權(quán)力，從而保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。“行政機(jī)關(guān)可以被賦予什么樣的權(quán)利？這些權(quán)利有什么限度？用什么方法把行政機(jī)關(guān)限制在這個(gè)限度之內(nèi)？”施瓦茨（美國(guó)）2、大陸法系國(guó)家的看法和觀點(diǎn)保權(quán)論強(qiáng)調(diào)行政法的作用就在于維護(hù)和保障國(guó)家行政權(quán)的有效行使。3、我國(guó)學(xué)者的主要觀點(diǎn)（1）平衡論：行政法的作用在于平衡國(guó)家行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。（2）綜合論：既肯定保權(quán)作用、也肯定控權(quán)作用、還要講求平衡（二）總結(jié)和歸納：1、控制和監(jiān)督國(guó)家行政權(quán)力主體，規(guī)范行政活動(dòng)，防止權(quán)力濫用。2、保障行政權(quán)力合法有效實(shí)施，實(shí)現(xiàn)行政目的，維護(hù)社會(huì)秩序和公共利益。3、保護(hù)相對(duì)人合

17、法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正。4、調(diào)整行政關(guān)系，建立維護(hù)和諧的社會(huì)秩序。18第四節(jié)、 行政法的基本原則一、行政法基本原則的含義 行政法的基本原則是指導(dǎo)行政法的制定、執(zhí)行、遵守以及解決行政爭(zhēng)議的基本準(zhǔn)則，貫穿于規(guī)范行政法的立法、行政執(zhí)法、行政司法和行政監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié)。是對(duì)行政法規(guī)范精神的實(shí)質(zhì)概括，反映行政法的基本價(jià)值觀念和目的。二、一般的看法和觀點(diǎn)1、英美法：越權(quán)無(wú)效、自然公正。前者亦稱越權(quán)原則，要求行政機(jī)關(guān)必須在法律授權(quán)范圍內(nèi)行事，如果在實(shí)體上或是在程序上違反了法律規(guī)定或與法律要求不符，屬于越權(quán)行為。越權(quán)行為在法律上就是無(wú)效行為。后者亦稱自然正義原則，要求行政機(jī)關(guān)對(duì)于法律授予的權(quán)力應(yīng)當(dāng)公正正當(dāng)?shù)男惺埂?/p>

18、”它包括公正程序的兩項(xiàng)根本規(guī)則：一個(gè)人不能在自己的案件中做法官；人們的抗辯必須公正地聽(tīng)取。”（韋德）2、大陸法：合法性原則和比例原則。前者要求行政行為必須有法律依據(jù)，必須符合法律要求，行政機(jī)關(guān)必須以自己的行為來(lái)保證法律的實(shí)施。后者要求開(kāi)展行政活動(dòng)必須在合法范圍內(nèi)注意合理的比例和協(xié)調(diào)。簡(jiǎn)單地講就是行政行為必須合法、合理、協(xié)調(diào)。19三、我國(guó)行政法的原則1、行政合法性原則：是指行政權(quán)力的設(shè)立、行使必須依據(jù)法律規(guī)定，符合法律要求，不能與法律相抵觸,否則就必須承擔(dān)違法的法律責(zé)任。（1）實(shí)體合法行政主體的行政活動(dòng)只能在法定的范圍內(nèi)，依照法律規(guī)定進(jìn)行；行政行為必須符合法律。超越法定權(quán)限的行為無(wú)效。（2）程序

19、合法一個(gè)人不能在自己的案件中做法官；人們的抗辯必須公正地聽(tīng)取；作出對(duì)當(dāng)事人不利的行政決定時(shí)，應(yīng)預(yù)先通知當(dāng)事人并給其申訴之機(jī)會(huì)。2、行政合理性原則：是指行政行為的內(nèi)容要客觀、適度、符合公平正義等法律理性 ，符合全社會(huì)共同行為準(zhǔn)則的社會(huì)公理。（1）行為動(dòng)因合乎立法目的。 （2）行為要有正當(dāng)動(dòng)機(jī)。（3）行為內(nèi)容合乎情理。（4）行為合比例，措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)。應(yīng)當(dāng)避免采用損害當(dāng)事人權(quán)益的方式。3、行政應(yīng)急性原則：是指在緊急情況下，出于國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定和公共利益的特別需要，行政主體可以在限制條件下采取無(wú)法律依據(jù)甚至是同法律規(guī)定相抵觸的措施和行為。（1）有底線限制。不得限制和剝奪最基本的人權(quán)，如生

20、命權(quán)、語(yǔ)言權(quán)、宗教信仰權(quán)等。（2）有極大的緊急性、優(yōu)先性、強(qiáng)制性和權(quán)威性。（3）需要有效的監(jiān)督約束機(jī)制和法律救濟(jì)機(jī)制作保障。4、信賴保護(hù)原則：行政主體對(duì)其在管理過(guò)程中形成的可預(yù)期的行為、承諾等可預(yù)期因素，必須遵守信用，不得隨意變更，否則承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。如出于重大公共利益的考量確需變更時(shí)必須做出相應(yīng)的補(bǔ)救安排。20 責(zé)任行政原則 1、責(zé)任行政原則含義 指國(guó)家行政機(jī)關(guān)必須對(duì)自己所實(shí)施的行政活 動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，整個(gè)行政活動(dòng)應(yīng)處于一種負(fù)責(zé)任的狀態(tài)，不允許行政機(jī)關(guān)只實(shí)施行政活動(dòng)，而可以對(duì)自己的行為不承擔(dān)責(zé)任。 第一，責(zé)任行政原則是由國(guó)家行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)本身的性質(zhì)和特征決定的 第二，責(zé)任行政原則是行政法的價(jià)值

21、和目的所在 第三，責(zé)任行政原則是全部行政法產(chǎn)生的基礎(chǔ)，是貫穿所有行政法規(guī)范 第四，責(zé)任行政原則符合我國(guó)國(guó)情212.責(zé)任行政原則的內(nèi)容第一，責(zé)任行政原則的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)行政活動(dòng)的有責(zé)任狀態(tài) 第二，責(zé)任行政原則要求必須有明確的主體 第三，責(zé)任行政原則要求將行政機(jī)關(guān)的各種活動(dòng)與責(zé)任相連，不存在無(wú)責(zé)任的行政活動(dòng) 第四，責(zé)任行政原則要求建立實(shí)現(xiàn)責(zé)任的法律制度 湖南嘉禾拆遷之痛“誰(shuí)影響嘉禾發(fā)展一陣子，我影響他一輩子”，縣政府掛出的橫幅措辭嚴(yán)厲 22【案例】 香港中旅集團(tuán)有限公司投資路橋案1995年，福州市政府推出了一個(gè)路橋建設(shè)的境外招商項(xiàng)目，并力邀中央政府在香港設(shè)立的四大中資企業(yè)之一的香港中旅集團(tuán)有限公司投資

22、。經(jīng)過(guò)協(xié)商成立了合作公司，并于1997年10月簽訂專營(yíng)權(quán)協(xié)議，約定合作公司以人民幣12億元受讓閩江二橋、三橋、四橋及白湖亭收費(fèi)站產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)及通行費(fèi)收費(fèi)權(quán)和其他相關(guān)權(quán)益，28年后再無(wú)償歸還中方。針對(duì)港方對(duì)城市道路擴(kuò)建后白湖亭收費(fèi)站可能受到影響的擔(dān)心，福州市政府在專營(yíng)權(quán)協(xié)議中作了一系列承諾，明確保證自合作公司經(jīng)營(yíng)之日起9年內(nèi)，所有從福州南大門進(jìn)出的車輛都通過(guò)該收費(fèi)站，并保證在28年的專營(yíng)權(quán)有效期限內(nèi)采取措施維護(hù)收費(fèi)站的正常運(yùn)營(yíng)，同時(shí)在協(xié)議中約定如果在9年內(nèi)因特殊情況導(dǎo)致通行費(fèi)收入嚴(yán)重降低或通行費(fèi)停收時(shí)，福州市政府應(yīng)收回專營(yíng)權(quán)，并保證港方除收回本金外，按實(shí)際經(jīng)營(yíng)年限獲取年凈回報(bào)率18%的補(bǔ)償。 2

23、3專營(yíng)權(quán)協(xié)議簽訂后，港方所投入的8.4億元人民幣資金中，用4億元新建了閩江四橋，其余的4.4億元進(jìn)了福州市財(cái)政專戶，由市政府進(jìn)行支配。港方投資的8.4億元，其中3.02億元由境外現(xiàn)金投入，其余以合作公司名義向銀行貸款，由港中旅集團(tuán)提供全額擔(dān)保。這一招商項(xiàng)目完成后，港方投資新建的閩江四橋被評(píng)為福州市當(dāng)年十大杰出項(xiàng)目，并被譽(yù)為以市政建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行BOT(特許經(jīng)營(yíng))引資的成功范例。 2004年5月，福州二環(huán)路三期路段正式通車，此后大量車輛繞過(guò)白湖亭收費(fèi)站走不收費(fèi)的二環(huán)路，造成合作公司通行費(fèi)收入急劇減少，經(jīng)營(yíng)陷于絕境。港方在福州市8.4億元的巨額投資在近7年的時(shí)間里不僅幾乎沒(méi)有回報(bào)，還要承擔(dān)2億多元未還

24、銀行貸款的還款責(zé)任。 為此合作公司多次與福州市政府交涉，提出了多種解決方案，港中旅集團(tuán)主要領(lǐng)導(dǎo)也親赴福州，與福州市政府主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了多次磋商談判并一再作出讓步，但均未得到福州市政府的批準(zhǔn)。從2003年12月起，福州市政府干脆對(duì)港中旅集團(tuán)的多次致函和派人上門求見(jiàn)不理不睬。港中旅集團(tuán)將情況如實(shí)上報(bào)主管部門國(guó)務(wù)院國(guó)資委后，國(guó)資委和中央政府駐香港聯(lián)絡(luò)辦公室出面與福州市政府聯(lián)系，但同樣未獲得回應(yīng)。 24在要求進(jìn)一步談判磋商無(wú)門的情況下，合作公司向中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委提出了仲裁申請(qǐng)，要求終止與福州市政府的專營(yíng)權(quán)協(xié)議，并由福州市政府返還總額達(dá)9億多元的投資本金和投資補(bǔ)償款。此申請(qǐng)?jiān)?月6日獲得正式受理后，

25、福州市政府隨即以中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易促裁委無(wú)權(quán)受理為由，向福州市中級(jí)人民法院起訴提起管轄權(quán)異議。港方為合作公司寫了答辯狀，但掌管合作公司印章的中方不敢蓋章，致使合作公司無(wú)法應(yīng)訴。 這一案件引起了強(qiáng)烈的社會(huì)反響，也引起國(guó)外媒體的極大關(guān)注。法學(xué)專家一致認(rèn)為：雙方簽署的專營(yíng)權(quán)協(xié)議合法有效，雙方均應(yīng)依法履行；福州市政府適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，提前修通二環(huán)路，這一做法無(wú)可非議，但是，對(duì)二環(huán)路開(kāi)通后收費(fèi)站的收費(fèi)格局改變?cè)斐傻耐顿Y者經(jīng)濟(jì)損失，福州市政府有責(zé)任予以合理補(bǔ)償；由于福州市政府未能按照專營(yíng)權(quán)協(xié)議約定采取增設(shè)收費(fèi)站或遷移原有收費(fèi)站等措施，致使被許可人不能按照協(xié)議約定收取道路通行費(fèi)用，由此遭受的損失應(yīng)由

26、行政許可機(jī)關(guān)福州市政府承擔(dān)。 25二 行政主體法一、概述二、中央行政組織三、地方行政組織四、國(guó)家公務(wù)員26第一節(jié)、行政主體和行政組織概述 （一）行政主體的概念 1、概念 依法享有國(guó)家行政職權(quán)，能代表國(guó)家獨(dú)立進(jìn)行行政管理活動(dòng)，并能獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的組織。 2、特征（1）是組織而非個(gè)人。（2）依法享有行政職權(quán)。（3）有權(quán)代表國(guó)家獨(dú)立行使行政權(quán)力。（4）能獨(dú)立參加行政訴訟。 3、行政主體與相關(guān)概念的關(guān)系（1）行政主體與行政機(jī)關(guān)（2）行政主體與公務(wù)員（3）行政主體與行政法律關(guān)系主體27（二）行政主體的種類和范圍： 1、種類 （1）職權(quán)主體與授權(quán)主體（2）中央行政主體與地方行政主體（3）地域性行政主體與

27、公務(wù)性行政主體（4）實(shí)質(zhì)行政主體和形式行政主體2、范圍（1）國(guó)務(wù)院及其組成部門；（2）國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)和經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的辦事機(jī)構(gòu)；（3）國(guó)務(wù)院部委管理的國(guó)家局；（4）地方人民政府及其職能部門；（5）經(jīng)授權(quán)的派出機(jī)關(guān)和派出機(jī)構(gòu)；（6）經(jīng)授權(quán)的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)。（7）法律法規(guī)授權(quán)的其他組織。28（三）行政主體的資格及確認(rèn)1、行政主體的資格行政主體應(yīng)當(dāng)具備的條件。（1）組織要件組織自身具備的要件。行政機(jī)關(guān)：設(shè)立有法律依據(jù)，屬國(guó)家行政組織序列；成立經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；對(duì)外公告成立；有法定編制和人員；由行政預(yù)算經(jīng)費(fèi)；具備必須辦公條件。法律法規(guī)授權(quán)組織：具有法人資格；不以營(yíng)利為目的（2）法

28、律要件在法律上應(yīng)具備的條件。必須有法律法規(guī)的明確授權(quán)。2、資格的確認(rèn)應(yīng)從兩個(gè)要件加以衡量。我國(guó)行政組織法尚不完備，在實(shí)踐中側(cè)重法律要件上予以確認(rèn)。即看一個(gè)組織有無(wú)法律法規(guī)明確規(guī)定的行政職權(quán)。29（四）行政組織1、概念及特征 行政組織是指擔(dān)當(dāng)行政事務(wù)、享有行政權(quán)力的各級(jí)政府及其設(shè)置的行政機(jī)關(guān)的綜合體。（1）是行政機(jī)關(guān)的組合體，是行政機(jī)關(guān)組成的有機(jī)系統(tǒng)。（2）是各級(jí)政府的組織，由各級(jí)政府及其設(shè)置的行政機(jī)關(guān)組成。（3）是擔(dān)當(dāng)行政事務(wù)行使行政權(quán)力的組織。2、行政組織與相關(guān)概念（1）行政組織與行政主體（1）行政組織與行政機(jī)關(guān)（2）行政組織與行政機(jī)構(gòu)（2）行政組織與公務(wù)員3、行政組織的設(shè)置（1）中央行政組

29、織（2）地方行政組織30二、中央行政組織 （一）界定和設(shè)置： 國(guó)家設(shè)置的擔(dān)當(dāng)中央行政事務(wù)，行使行政權(quán)力的中央人民政府及下屬行政機(jī)關(guān)的集合體。 在我國(guó)， 按憲法、國(guó)務(wù)院組織法 規(guī)定，中央行政組織由國(guó)務(wù)院國(guó)務(wù)院組成部門國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)辦事機(jī)構(gòu)以及部委管理的國(guó)家局等構(gòu)成。1、國(guó)務(wù)院即中央人民政府，是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)。國(guó)務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制。國(guó)務(wù)院的組成人員，是總理、副總理、國(guó)務(wù)委員，各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任、審汁長(zhǎng)和秘書長(zhǎng)。2、國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)的種類（1）國(guó)務(wù)院辦公廳協(xié)助國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)處理國(guó)務(wù)院日常工作的機(jī)構(gòu)，由國(guó)務(wù)院秘書長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo) 。（2）國(guó)務(wù)院組成部門主管特定國(guó)家行政事務(wù)的行政機(jī)構(gòu)，依

30、法分別履行國(guó)務(wù)院的基本行政管理職能。它包括各部、各委員會(huì)、中國(guó)人民銀行和國(guó)家審計(jì)署。實(shí)行部長(zhǎng)、主任和署長(zhǎng)、行長(zhǎng)負(fù)責(zé)制 。 31(3)國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)和國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)前者是國(guó)務(wù)院主管某項(xiàng)專門業(yè)務(wù)的行政機(jī)構(gòu)，具有獨(dú)立的行政管理職能。后者是協(xié)助國(guó)務(wù)院總理辦理專門事項(xiàng)的行政機(jī)構(gòu)，不具有獨(dú)立的行政管理職能。(4)國(guó)務(wù)院部委管理的國(guó)家局由國(guó)務(wù)院組成部門管理，主管特定業(yè)務(wù)，行使行政管理職能的行政機(jī)構(gòu)。 (5)國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)承擔(dān)國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)重要業(yè)務(wù)工作組織協(xié)調(diào)任務(wù)。 32 33（二）中央行政組織的管理體制1、國(guó)外體制（1）美國(guó)聯(lián)邦垂直管理體制 聯(lián)邦政府的各項(xiàng)管理事項(xiàng)都由聯(lián)邦設(shè)置行政機(jī)關(guān)承擔(dān)；聯(lián)邦政府的分支

31、機(jī)構(gòu)直接隸屬于政府總部，受其管轄和節(jié)制；聯(lián)邦政府對(duì)州政府沒(méi)有行政上的監(jiān)督權(quán)但可通過(guò)司法途徑對(duì)各州實(shí)施法律監(jiān)督。（2）德國(guó)分級(jí)管理體制 法律政策的制定在聯(lián)邦一級(jí)，而法律的執(zhí)行則屬于各州事物；各州可據(jù)具體情況設(shè)置行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法律執(zhí)行；對(duì)于必須由聯(lián)邦自行執(zhí)行的事項(xiàng)，才設(shè)置聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)。（3）法國(guó)國(guó)家垂直管理體制 國(guó)家行政與地方行政分立；中央行政組織管轄范圍及于全國(guó)，地方行政組織作為國(guó)家在地方的代表，在一定區(qū)域內(nèi)執(zhí)行事務(wù)。（4）日本國(guó)家行政管理體制 國(guó)家行政與地方行政分立；國(guó)家行政的決策權(quán)集中在中央，國(guó)家行政在地方的實(shí)施主要委托地方完成；少數(shù)情況下，國(guó)家也設(shè)置地方分支機(jī)構(gòu)來(lái)直接履行國(guó)家行政職能。342

32、、我國(guó)體制 中央行政機(jī)關(guān)行使行政決策權(quán)，地方行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行；國(guó)家行政在地方的推行依賴地方行政機(jī)關(guān)；公共事務(wù)歸屬于國(guó)家，沒(méi)有國(guó)家行政和地方行政的嚴(yán)格劃分；地方行政機(jī)關(guān)多為雙重領(lǐng)導(dǎo)。3、我國(guó)體制存在的問(wèn)題 國(guó)務(wù)院主管部門政策的執(zhí)行難以保證；地方行政管理的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)難以保證；地方政府的規(guī)模難以控制。4、改革的路徑 建立單一制領(lǐng)導(dǎo)體制國(guó)務(wù)院及其職能部門直接控制地方政府。35三、地方行政組織（一）界定和設(shè)置1、地方行政組織的含義：在實(shí)行地方自治的國(guó)家，地方組織是地方自治團(tuán)體的組織，與國(guó)家行政組織分立。在沒(méi)有實(shí)行地方自治的國(guó)家，地方組織是國(guó)家在地方設(shè)置的行政機(jī)關(guān)，代表國(guó)家對(duì)地方的行政事務(wù)進(jìn)行管理。2、地

33、方組織的設(shè)置：按憲法和地方組織法規(guī)定我國(guó)地方組織有地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)、地方各級(jí)人民政府及其工作部門組成。還有派出機(jī)關(guān)和派出機(jī)構(gòu)。（1）地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（副省級(jí)市、局級(jí)市）、縣（縣級(jí)市）、鄉(xiāng)四級(jí)。（2）地方各級(jí)人民政府四級(jí)。（3）地方各級(jí)政府工作部門。（4）派出機(jī)關(guān)一級(jí)政府在一定行政區(qū)域內(nèi)設(shè)立的派出組織。主要有行政公署、區(qū)公所、街道辦事處。（5）派出機(jī)構(gòu)政府工作部門據(jù)工作需要在一定行政區(qū)域內(nèi)設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)。其職能較單一如派出所、稅務(wù)所、工商所。（6）非政府組織由法律法規(guī)授權(quán)或行政機(jī)關(guān)委托、以授權(quán)或委托機(jī)關(guān)的名義、責(zé)任歸授權(quán)或委托機(jī)關(guān)。如居委會(huì)、村委會(huì)。 36（二）我國(guó)地方行

34、政組織制度存在的問(wèn)題1、地方分權(quán)不發(fā)達(dá)。中央集中權(quán)力過(guò)多，地方缺乏獨(dú)立的行政主體地位，必要權(quán)力欠缺，如行政組織權(quán)、財(cái)政權(quán)、國(guó)家決策的參與權(quán)。2、民主程度不高。地方居民參與管理的程度有限，法律確認(rèn)的選舉和被選舉的權(quán)利多為間接方式。地方居民的直接請(qǐng)求權(quán)等尚未得到充分的確認(rèn)和保障。3、行政官員唯上不唯民。地方居民缺乏對(duì)行政官員的直接控制，地方官員更關(guān)心是否得到上級(jí)的肯定，而不太在意是否得到地方居民的支持。 直接后果就是對(duì)地方的利益和地方的發(fā)展重視不夠。4、中央對(duì)地方缺乏有效控制。一方面權(quán)力多集于中央，地方權(quán)力過(guò)小，另一方面，除了立法控制、人事控制外，缺乏有效的行政控制和司法監(jiān)督。5、地方制度的法律規(guī)

35、范不足。（三）發(fā)展構(gòu)想1、通過(guò)法律明確地方的法律地位、事權(quán)和權(quán)限范圍，規(guī)定中央和地方的關(guān)系。2、擴(kuò)大地方自主權(quán)，減少官治色彩、增加民主成分，保障地方居民權(quán)利。3、加強(qiáng)國(guó)家對(duì)地方的控制，改變過(guò)分倚重人事控制的官治手段，強(qiáng)化行政控制、引入司法控制機(jī)制。4、完善保障機(jī)制，確保中央和地方都在自己的權(quán)限范圍內(nèi)活動(dòng)。372005.4.27公務(wù)員法順利通過(guò)2006.1.1施行四、 國(guó)家公務(wù)員 （一）公務(wù)員的概念、特征及分類： 1、概念：公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、有國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。(公務(wù)員法第二條“本法所稱公務(wù)員，是指依法履行公職，納入國(guó)家行政編制，由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工

36、作人員”。）【三個(gè)內(nèi)涵：公務(wù)性履行公職、組織性納入編制、經(jīng)濟(jì)性國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)?！?38 2、公務(wù)員的特征： （1）公務(wù)員是個(gè)人； （2）公務(wù)員是直接或間接代表行政主體實(shí)施行政職務(wù)的人員 （3）基于一定公務(wù)身份關(guān)系是公務(wù)員實(shí)施行政管理行為的法律基礎(chǔ)； （4）公務(wù)員所實(shí)施的行政職務(wù)行為的法律后果歸屬于他所代表的行政主體，行政主體與公務(wù)員之間實(shí)質(zhì)上是一種委托代理關(guān)系。 3、公務(wù)員的分類美國(guó)式的以職位、工作、責(zé)任進(jìn)行的職位分類，英國(guó)式的以公務(wù)員個(gè)人具有的條件進(jìn)行的品位分類。美國(guó)分為一般職位類和技術(shù)保管類共28個(gè)等級(jí)，英國(guó)分為綜合類、專業(yè)技術(shù)類、秘書類、法律類、警察類等十類6個(gè)等級(jí)。 我國(guó)：綜合管理類、專

37、業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類。4、公務(wù)員的職務(wù)層次 領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)有國(guó)家級(jí)、省部級(jí)、廳局級(jí)、縣處級(jí)、鄉(xiāng)科級(jí)共十級(jí)。綜合類非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)：巡視員、調(diào)研員、主任科員、副主任科員、科員、辦事員。； ： 39（二）國(guó)家公務(wù)員的資格條件及身份 1、國(guó)家公務(wù)員的條件（公務(wù)員法第二章）國(guó)籍、年齡、政治、健康、能力、學(xué)歷、其他條件。2、公務(wù)員的身份雙重身份公務(wù)員、公民。雙重行為個(gè)人行為、公務(wù)行為。以公民身份對(duì)待法定職責(zé)就會(huì)導(dǎo)致失職或?yàn)^職；以公務(wù)員身份從事個(gè)人行為就會(huì)導(dǎo)致權(quán)力濫用。3、確認(rèn)公務(wù)員身份的要素（1）職務(wù)要素?fù)?jù)法定職務(wù)關(guān)系確定法定職責(zé)；（2）公務(wù)要素?fù)?jù)是否在執(zhí)行公務(wù)過(guò)程中確定身份和行為性質(zhì)；（3）

38、時(shí)間要素?fù)?jù)是否在法定履行職責(zé)的范圍和時(shí)間內(nèi)確認(rèn)行為與身份（警察有特殊要求）。（4）命令要素?fù)?jù)是否在執(zhí)行命令來(lái)確認(rèn)行為與身份。40潘根生訴鎮(zhèn)政府、鎮(zhèn)管委會(huì)人員打人致死案 2000年3月，潘根生的運(yùn)煤車經(jīng)過(guò)南京市江寧區(qū)橫溪鎮(zhèn)時(shí)被該鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府的委托組織、鎮(zhèn)管委會(huì)工作人員胡德文等人攔下。胡德文等人以路面受污染為由收取保潔費(fèi)，雙方發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)并揪打，經(jīng)派出所警察勸解后平息。胡德文等非常氣憤，當(dāng)在市場(chǎng)上發(fā)現(xiàn)參與揪打自己的潘根生的父親潘立志時(shí)，即上前對(duì)其進(jìn)行毆打而致其死亡。潘根生向法院起訴，要求確認(rèn)橫溪鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府、鎮(zhèn)管委會(huì)人員毆打致死其父的行政行為違法并要求賠償死亡賠償金等。法院審理后認(rèn)為：胡德文等人的行為系個(gè)人行

39、為，橫溪鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府、鎮(zhèn)管委會(huì)不承擔(dān)行政賠償責(zé)任。法院判決駁回原告訴訟請(qǐng)求。 41 （三）我國(guó)公務(wù)員的組成1、黨的機(jī)關(guān)工作人員；2、人大機(jī)關(guān)工作人員；3、行政機(jī)關(guān)工作人員；4、政協(xié)機(jī)關(guān)工作人員；5、審判機(jī)關(guān)工作人員；6、檢察機(jī)關(guān)工作人員；7、民主黨派機(jī)關(guān)工作人員。（四）公務(wù)員的權(quán)利和義務(wù)1、權(quán)利： 職權(quán)保障權(quán)；職務(wù)保護(hù)權(quán);獲得報(bào)酬權(quán)；學(xué)習(xí)培訓(xùn)權(quán)；批評(píng)建議權(quán)；申訴控告權(quán)；法定辭職權(quán)；其他權(quán)利（人身自由權(quán)、休息權(quán)等）。2、公務(wù)員的義務(wù)： 模范守法；履行職責(zé)、提高效率；為民服務(wù)、接受監(jiān)督；維護(hù)國(guó)家安全、榮譽(yù)和利益；忠于職守、勤勉盡責(zé)、服從命令；保守秘密；守紀(jì)崇德；廉潔公正；法定其它義務(wù)。42（四）公務(wù)員

40、的管理公務(wù)員管理的基本原則 1、考試錄用、功績(jī)晉升這一原則是指用公開(kāi)考試、擇優(yōu)錄用的方法選拔公務(wù)員；以功績(jī)主義作為公務(wù)員享受待遇和級(jí)別升遷的依據(jù)。這是現(xiàn)代公務(wù)員制度的根本標(biāo)志。主要包括機(jī)會(huì)均等、優(yōu)勝劣汰、功績(jī)工資、論功行賞等。在考試錄用上，英國(guó)強(qiáng)調(diào)通才標(biāo)準(zhǔn)，注重個(gè)人學(xué)歷、較關(guān)注知識(shí)面和基礎(chǔ)理論；美國(guó)則強(qiáng)調(diào)專才標(biāo)準(zhǔn)，注重職務(wù)上的專業(yè)技能。但在功績(jī)主義上兩國(guó)均從考勤、考績(jī)兩個(gè)方面進(jìn)行，重點(diǎn)在考績(jī)，而不論資歷、親疏或黨派關(guān)系。在我國(guó)這一原則的主要內(nèi)容是公開(kāi)、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的公務(wù)員考試制度，以及嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)、全面考核、結(jié)果入檔的考核制度?？己藘?nèi)容主要有德、能、勤、績(jī)、廉五個(gè)方面，基本方法是領(lǐng)導(dǎo)與群眾相結(jié)

41、合，平時(shí)與定期相結(jié)合，結(jié)果分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職和不稱職四檔?？己私Y(jié)果記住個(gè)人檔案，以為獎(jiǎng)懲、任用、晉級(jí)等依據(jù)。2、政事分開(kāi)、兩官分途這一原則源于西方政治學(xué)所強(qiáng)調(diào)的“政治行政兩分法”。也就是將國(guó)家公職人員分成“政務(wù)官”和“事務(wù)官”兩大類，前者根據(jù)選舉或政治任命產(chǎn)生，有任期，屬“制定政策型”、行使國(guó)家權(quán)力的“高級(jí)”或“特別職”公務(wù)員，隨選舉勝負(fù)而進(jìn)退；后者則通過(guò)公開(kāi)考試擇優(yōu)錄用，屬“執(zhí)行政策型”、執(zhí)行國(guó)家公務(wù)的“低級(jí)”或“一般職”公務(wù)員，不與內(nèi)閣共進(jìn)退，實(shí)行職務(wù)常任制。433、政治中立、職務(wù)常任這一原則產(chǎn)生于西方三權(quán)分立、多黨制政治制度，是改革“政黨分肥”的產(chǎn)物。所謂政治中立就是要求公務(wù)員對(duì)政

42、黨政治采取公正、超然的態(tài)度，以保證公務(wù)員不受黨派紛爭(zhēng)的影響而公正地履行職責(zé)，保證政府工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性。美國(guó)公務(wù)員法明確規(guī)定公務(wù)員“在政治上必須采取中立態(tài)度，禁止參加競(jìng)選等政治活動(dòng)，禁止進(jìn)行金錢授受?！比毡緡?guó)家公務(wù)員法規(guī)定公務(wù)員“不得作為政黨或其他政治團(tuán)體的負(fù)責(zé)人、政治顧問(wèn)或同等作用的成員?！?所謂職務(wù)常任就是指公務(wù)員職業(yè)身份穩(wěn)定，受國(guó)家法律保護(hù)。非因過(guò)失不得免職和受罰，也不隨政黨的的變更而進(jìn)退，以保證公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定，保持政府工作的連續(xù)性。4、規(guī)范培訓(xùn)、工資福利保障規(guī)范培訓(xùn)是指按照公務(wù)員職位的要求和發(fā)展的需要，有計(jì)劃有組織的開(kāi)展旨在提高公務(wù)員素質(zhì)、能力和水平的教育培養(yǎng)訓(xùn)練活動(dòng)。主要有初任培

43、訓(xùn)、任職培訓(xùn)、專門業(yè)務(wù)培訓(xùn)、知識(shí)更新培訓(xùn)等。培訓(xùn)以國(guó)家主辦為主、社會(huì)性培訓(xùn)機(jī)構(gòu)為輔為原則。一般地，各國(guó)均建立國(guó)家行政學(xué)院、培訓(xùn)中心等機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)公務(wù)員的培訓(xùn)；此外還委托國(guó)內(nèi)外著名高校和大中型企業(yè)對(duì)公務(wù)員進(jìn)行培訓(xùn)。工資保障主要包括同工同酬、平衡比較、定期加薪以及與物價(jià)掛鉤等內(nèi)容。 44（2、公務(wù)員的錄用、任用： 公務(wù)員任職實(shí)行選任制、委任制和聘任制。選任制公務(wù)員，在選舉結(jié)果生效時(shí)即任當(dāng)選職務(wù)。任期屆滿不再連任，或者任期內(nèi)辭職、被罷免、被撤職的，其所任職務(wù)即終止；委任制公務(wù)員，遇有試用期滿考核合格、職務(wù)發(fā)生變化、不再擔(dān)任公務(wù)員職務(wù)以及其他情形需要任免職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)按照管理權(quán)限和規(guī)定的程序任免其職務(wù)。

44、主任科員以下職位采取考試錄用，試用期1年；專業(yè)技術(shù)職位、輔助職位經(jīng)省以上公務(wù)員主管部門批準(zhǔn)可聘任，期限15年，試用期16月。試用期滿合格的，予以任職；不合格的，取消錄用。 【受過(guò)刑罰和開(kāi)除處分的不得錄用】 453、公職的履行（1）考核對(duì)公務(wù)員履行職務(wù)情況進(jìn)行考察核查并且作出評(píng)價(jià)，為公務(wù)員調(diào)整職務(wù)、級(jí)別和工資以及公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)、培訓(xùn)、辭退提供依據(jù)。考核的內(nèi)容，有德、能、勤、績(jī)四個(gè)方面。其中重點(diǎn)是考核工作業(yè)績(jī)。結(jié)果分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職和不稱職四個(gè)等次，應(yīng)以書面形式通知公務(wù)員本人。（2）獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)工作表現(xiàn)突出者的褒獎(jiǎng)和鼓勵(lì) 。精神鼓勵(lì)與物質(zhì)鼓勵(lì)相結(jié)合，以精神獎(jiǎng)勵(lì)為主（嘉獎(jiǎng)、記三等功、記二等功、記一等功，

45、授予榮譽(yù)稱號(hào)）。給予獎(jiǎng)勵(lì)公務(wù)員或者公務(wù)員集體獎(jiǎng)勵(lì)，按照規(guī)定的權(quán)限和程序決定或者審批。（3）懲戒指對(duì)違反法律和紀(jì)律應(yīng)當(dāng)承擔(dān)紀(jì)律責(zé)任的公務(wù)員所給予的處分。有警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除?！痉磳?duì)上級(jí)錯(cuò)誤權(quán)：公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)時(shí)，認(rèn)為上級(jí)的決定或者命令有錯(cuò)誤的，可以向上級(jí)提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見(jiàn)；上級(jí)不改變?cè)摏Q定或者命令，或者要求立即執(zhí)行的，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行該決定或者命令，執(zhí)行后果由上級(jí)負(fù)責(zé)，公務(wù)員不承擔(dān)責(zé)任；但是，公務(wù)員執(zhí)行情況明顯違法的決定或者命令的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任?！浚?）培訓(xùn)。有初任培訓(xùn)、任職培訓(xùn)、專業(yè)培訓(xùn)和在職培訓(xùn)。 (5)職務(wù)升降職務(wù)的晉升和降低。 （6）職務(wù)交流和

46、回避。職務(wù)交流包括調(diào)任、轉(zhuǎn)任和掛職鍛煉。回避分為職務(wù)回避（公務(wù)員之間有夫妻關(guān)系、直系血親關(guān)系、姻親關(guān)系）、地域回避（在縣鄉(xiāng)級(jí)機(jī)關(guān)任主官，不得在原地任職）、公務(wù)回避（執(zhí)行公務(wù)時(shí)相對(duì)人與本人、親屬有利害關(guān)系 ）46 (7)公職的退出退休、辭職、辭退 退休。辭職。辭職分為辭去公職和辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)兩種。辭去公職，是公務(wù)員出于個(gè)人原因，申清并經(jīng)任免機(jī)關(guān)批準(zhǔn)退出國(guó)家公職，消滅公務(wù)員與機(jī)關(guān)之間公職關(guān)系的制度。其程序是，首先向任免機(jī)關(guān)提出書面申請(qǐng)，任免機(jī)關(guān)在法定時(shí)間內(nèi)予以審批。（未滿服務(wù)年限；未滿解密期限；公務(wù)未處理完畢；審計(jì)、審查期間不得辭職職）。辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)分為三種：一是法定辭職，即因?yàn)楣ぷ髯儎?dòng)依法需要辭去

47、現(xiàn)任職務(wù)的；二是個(gè)人辭職，即因個(gè)人原因或者其他原因自愿提出辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)；三是引咎辭職，即因工作嚴(yán)重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會(huì)影響，或者對(duì)重大事物負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任應(yīng)當(dāng)引咎辭職，不辭職的要責(zé)令辭職。辭退。辭退是因?yàn)楣珓?wù)員擔(dān)任公職存在缺陷，國(guó)家單方面解除公務(wù)員與機(jī)關(guān)之間公職關(guān)系的制度。辭退的條件，連續(xù)兩年不稱職；不能勝任現(xiàn)職又不接受其他安排；工作調(diào)整本人拒絕；不履行義務(wù)、不守紀(jì)律、教育無(wú)轉(zhuǎn)變；不適合在機(jī)關(guān)工作；曠工或因公外出、請(qǐng)假期滿逾期不歸，連續(xù)超過(guò)15天，或年內(nèi)累計(jì)超過(guò)30天。辭退決定應(yīng)當(dāng)以書面形式通知被辭退的公務(wù)員。被辭退的公務(wù)員，可以領(lǐng)取辭退費(fèi)或者根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定享受待業(yè)保險(xiǎn)。遇有以下情

48、形不得辭退公務(wù)員：因公致殘，被確認(rèn)喪失或者部分喪失工作能力的；患病或者負(fù)傷，在規(guī)定的療養(yǎng)期內(nèi)的；女性公務(wù)員在孕期、產(chǎn)假、哺乳期內(nèi)的；法律行政法規(guī)規(guī)定的其他不得辭退的情形 47 (8)公職的保障與救濟(jì) 分為物質(zhì)保障和權(quán)益保障。 物質(zhì)保障是指公務(wù)員的工資保險(xiǎn)福利制度。公務(wù)員實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一的職務(wù)與級(jí)別相結(jié)合的工資制度。工資包括基本工資、津貼、補(bǔ)貼和獎(jiǎng)金。公務(wù)員工資應(yīng)當(dāng)按時(shí)足額發(fā)放；公務(wù)員享受國(guó)家規(guī)定的福利待遇；公務(wù)員享受國(guó)家建立的公務(wù)員保險(xiǎn)制度，保障公務(wù)員在退休、患病、工傷、生育、失業(yè)等情況下獲得幫助和補(bǔ)償。任何機(jī)關(guān)不得違反國(guó)家規(guī)定自行更改公務(wù)員工資、福利、保險(xiǎn)政策，擅自提高或者降低公務(wù)員的工資、福利

49、、保險(xiǎn)待遇。任何機(jī)關(guān)不得扣減或者拖欠公務(wù)員的工資。 權(quán)益保障是指公務(wù)員的申訴控告制度，國(guó)家有義務(wù)保障公務(wù)員申訴權(quán)和控告權(quán)的依法實(shí)現(xiàn)。 公務(wù)員對(duì)涉及本人的處分等人事處理決定不服，可以向原處理機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核；對(duì)復(fù)核結(jié)果不服的，可以按照規(guī)定向同級(jí)公務(wù)員主管部門或者作出該人事處理的機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)提出申訴；也可以不經(jīng)復(fù)核，直接提出申訴。公務(wù)員申訴的受理機(jī)關(guān)審查認(rèn)定人事處理有錯(cuò)誤的，原處理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以糾正。機(jī)關(guān)因錯(cuò)誤的具體人事處理對(duì)公務(wù)員造成名譽(yù)損害的，應(yīng)當(dāng)賠禮道歉、恢復(fù)名譽(yù)、消除影響。造成經(jīng)濟(jì)損失的，應(yīng)當(dāng)依法給予賠償。 公務(wù)員認(rèn)為機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人侵犯其合法權(quán)益的，可以依法向上級(jí)機(jī)關(guān)或者有關(guān)的專門機(jī)關(guān)提

50、出控告。受理控告的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定及時(shí)處理。 對(duì)于聘任制公務(wù)員的權(quán)益保障，可以通過(guò)國(guó)家設(shè)立的人事?tīng)?zhēng)議仲裁程序解決聘任制公務(wù)員與所在機(jī)關(guān)之間因履行聘任合同發(fā)生的爭(zhēng)議。當(dāng)事人對(duì)仲裁裁決不服的，可以向人民法院提起訴訟。48 三 行政行為法 一、行政行為概述二、抽象行政行為三、具體行政行政為49（一）行政行為的概念和特征 1、概念主要有主體說(shuō)，即行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行為1；行政權(quán)力說(shuō)，即行使行政權(quán)的行為2，公法行為說(shuō)，即具有行政法意義或效果的行為 。我國(guó)從三個(gè)層面理解1 廣義:是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政管理活動(dòng)的總稱，它是國(guó)際公認(rèn)的研究行政法學(xué)的專用詞，實(shí)際上是行政管理活動(dòng)的代稱。 中義:是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)依

51、法實(shí)施行政管理，直接或間接產(chǎn)生行政法律效果的行為。也有學(xué)者認(rèn)為，行政行為是指行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力所實(shí)施的一切具有法律意義、產(chǎn)生法律效果的行為。 狹義:狹義的行政行為僅指具體的行政行為；一 、 行政行為概述50 行政行為是指行政主體履行行政職責(zé)、運(yùn)用行政職權(quán)所實(shí)施的行政管理或提供行政服務(wù)并產(chǎn)生法律效果的行為。主體要素：行政主體所作出的行為；職權(quán)要素：行政主體行使行政職權(quán)的為；法律要素：是具有法律意義和法律效果的行為；外部要素 ：行政機(jī)關(guān)對(duì)外實(shí)施的行為。不包括對(duì)內(nèi)部事務(wù)的組織和管理。衛(wèi)生防疫部門執(zhí)法人員封存涉嫌變質(zhì)的火腿 512、行政行為的特征（1）行政行為的專屬性與單方性。 （2）行政行為的服務(wù)

52、性和從屬性。從屬性是指在行政與法的關(guān)系上，法律地位優(yōu)越，行政行為具有從屬性，行政主體的行政權(quán)力的直接來(lái)源就是法律。因此，意思自治原則“不適用于公行政之行政法意思表示”1，行政行為必須全面接受法律的監(jiān)控，行政行為的權(quán)限和內(nèi)容必須符合法律、行政行為必須符合法定程序，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)行政法治。1 （3）行政行為的無(wú)償性和可救濟(jì)性行政權(quán)力是一種以公共利益的增加為最終目的的公權(quán)力，是一種職責(zé)和義務(wù)，且公務(wù)活動(dòng)的相關(guān)費(fèi)用已由國(guó)家向行政相對(duì)人征收，因此行政行為是無(wú)償?shù)?、免費(fèi)的，如果行政主體在為行政行為的過(guò)程中再收取費(fèi)用，就會(huì)使公共服務(wù)的性質(zhì)發(fā)生變化。沒(méi)有救濟(jì)的權(quán)利就不是權(quán)利。為了保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益，監(jiān)

53、督行政主體依法行政，法律規(guī)定行政相對(duì)人可對(duì)國(guó)家工作人員予以監(jiān)督，可以提出申訴和控告，必要授課提請(qǐng)進(jìn)行行政復(fù)議和行政訴訟。 52（二） 行政行為的內(nèi)容： 1、行政行為內(nèi)容的含義及特征： 行政行為的內(nèi)容是指行政行為作用于行政相對(duì)人所產(chǎn)生的影響和效果。 （1）行政行為內(nèi)容是行政行為中明確表達(dá)出來(lái)的 ； （2）行政行為的內(nèi)容是行政行為的主要構(gòu)成要件； （3）行政行為的內(nèi)容具有多樣性 。532、行政行為的具體內(nèi)容 （1）賦予權(quán)利或免除義務(wù) （2）設(shè)定義務(wù)或剝奪權(quán)益（3）確認(rèn)法律事實(shí)或法律地位 新版結(jié)婚離婚證54（三） 行政行為的分類 1、抽象行政行為與具體行政行為（以行政行為針對(duì)的對(duì)象是否是特定的為標(biāo)準(zhǔn)

54、） （1）抽象行政行為是指行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定相對(duì)人的具有普遍約束力的行政行為 。（2）具體行政行為是指行政主體針對(duì)特定的對(duì)象，就特定事項(xiàng)所作的處理決定，并直接對(duì)特定對(duì)象的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的單方行為 。552、羈束行政行為和自由裁量行政行為（根據(jù)法律規(guī)定行政行為約束的程度的不同） （1）羈束行政行為：是指法律明確規(guī)定了行政行為的范圍、條件、形式、程序、方法等，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有自由選擇的余地而作出的行政行為 ；（2）自由裁量行政行為：是指法律只對(duì)行為的內(nèi)容、方式、程度等規(guī)定一定的范圍和幅度，行政主體可以憑自身對(duì)法律精神的理解和執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，在法律規(guī)定的限度內(nèi)，作出自認(rèn)為是最恰當(dāng)、最合適的行政行為 。3、應(yīng)

55、申請(qǐng)的行政行為和依職權(quán)的行政行為 （根據(jù)行政主體行使職權(quán)的前提條件不同 ）（1） 應(yīng)申請(qǐng)的行政行為：是指行政行為以相對(duì)人的申請(qǐng)為前提條件，行使行政權(quán)力而作出的行政行為 （2） 依職權(quán)的行政行為：依職權(quán)的行政行為是指行政機(jī)關(guān)主動(dòng)行使行政權(quán)力而作出的行政行為 。 564、單方行政行為和雙方行政行為（以行政行為成立時(shí)參與其意思表示的當(dāng)事人的數(shù)目不同為標(biāo)準(zhǔn)） （1） 單方行政行為 ：是指行政機(jī)關(guān)單方意思表示就能夠成立的行為 。（2） 雙方行政行為 ：是指必須經(jīng)過(guò)行政主體和行政相對(duì)人雙方意思表示一致才能成立的行為 。5、要式行政行為和非要式行政行為 （按照是否必須具備法定的形式、程序?yàn)闃?biāo)準(zhǔn) ）（1） 要

56、式行政行為 ：是指法律、法規(guī)規(guī)定必須具備某種方式或形式才能產(chǎn)生法律效力的行政行為。 （2） 非要式行政行為 ：非要式行政行為是指法律沒(méi)有明確行政行為的具體形式，只要明確表達(dá)了意思就能產(chǎn)生法律效果的行政行為。57（四） 行政行為的成立 1、概念及條件： 是指行政行為應(yīng)當(dāng)具備哪些要件，才能構(gòu)成行政行為，具備行政行為的效力。（1)主體條件必須具有行政主體資格。（2）職權(quán)條件行政主體只有在自己職權(quán)范圍內(nèi)作出的行政 行為才具法律效力。（3）內(nèi)容條件行政主體對(duì)權(quán)利義務(wù)的處理必須符合法律規(guī)定，包括符合法律規(guī)定的原則、目的等。還要求行政行為是出于行政主體真實(shí)的意思表示，行政行為的內(nèi)容清楚、具體。（4）程序和形

57、式條件行政主體作出的行政行為必須符合法定程序、具備法定形式。58【案例】林曉榮訴鎮(zhèn)政府案1994年8月，林曉榮與盧洪煦向鎮(zhèn)政府提出離婚登記申請(qǐng)。在辦完相關(guān)手續(xù)后，由于未帶照片無(wú)法領(lǐng)取離婚證而離開(kāi)。當(dāng)天下午，盧洪煦帶著自己及林曉榮的照片來(lái)到鎮(zhèn)政府辦公室，把照片交給婚姻登記員。工作人員貼上照片加蓋公章后將兩本離婚證發(fā)給盧洪煦。盧離開(kāi)后未將林曉榮的離婚證交給其本人。幾天后，林曉榮向鎮(zhèn)政府表示反悔，盧也應(yīng)鎮(zhèn)政府工作人員的要求將本該由林曉榮持有的離婚證交回。但林曉榮拒絕領(lǐng)取并向縣人民法院提起行政訴訟，要求撤銷鎮(zhèn)政府發(fā)出的離婚證。法院作出判決撤銷鎮(zhèn)政府發(fā)出的離婚證。59（1）即時(shí)生效一經(jīng)作出級(jí)具有效力。

58、（2）送達(dá)生效送達(dá)文書一經(jīng)送達(dá)即具有效力。 （3）附條件生效 一旦法定事實(shí)發(fā)生或是時(shí)間屆滿就 發(fā)生效力。 3、行政行為的失效 （1）確認(rèn)無(wú)效 （2）撤銷（因行政行為違法的撤銷； 作為行政處罰的撤銷） （3）廢止 （4）期限屆滿 （5）其它（權(quán)利主體放棄權(quán)利主張、 相對(duì)人死亡等）2、行政行為的生效 604、行政行為的效力行政行為的效力是指行政行為所發(fā)生的法律效果，這種法律效果表現(xiàn)為它產(chǎn)生特定的法律約束力或強(qiáng)制力。（1）公定力行政行為一旦做出即被推定為合法。它要求一切機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人對(duì)行政主體所做出的行政行為表示尊重，不能任意否認(rèn)其效力。（2）確定力行政行為對(duì)行政主體和行政相對(duì)人所具有的不被任意撤

59、銷和改變的法律效力。（3）拘束力已生效的行政行為具有約束和限制行政主體、行政相對(duì)人以及其他人的法律效力。（4）執(zhí)行力已生效的行政行為要求行政主體和行政相對(duì)人對(duì)其內(nèi)容予以實(shí)現(xiàn)的法律效力。61 第二節(jié)、抽象行政行為 一、概述 1、概念與特征： 抽象行政行為是指行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定相對(duì)人的具有普遍約束力的行政行為 。（1）普遍性（對(duì)象普遍性、效力普遍性）（2）持續(xù)性（具有后及力，不僅適用于當(dāng)時(shí)的行為或事件，而且適用于以后 將要發(fā)生的同類行為或事件）（3）準(zhǔn)立法性（雖屬行政行為，但具規(guī)范性強(qiáng)制性等法律特征，且必須經(jīng)過(guò) 立項(xiàng)、起草、審定公布等程序）（4）不可訴性（我國(guó)明確規(guī)定抽象行政行為不能成為行政訴訟的

60、直接對(duì)象） 【在發(fā)達(dá)國(guó)家建立了違憲審查制度、憲法訴訟制度，公民可對(duì)此行為直接 提出訴訟】2、分類：（1）行政機(jī)關(guān)的行政立法行為（行政立法）（2）行政機(jī)關(guān)除行政立法行為以外的其它抽象行政行為（規(guī)定行政措施、 發(fā)布決定和命令）3、有效成立的要件：（1）行政機(jī)關(guān)討論決定；（2）行政首長(zhǎng)簽署；（3）公開(kāi)發(fā)布。 621、概念與特點(diǎn) 國(guó)家行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，制定行政法規(guī)和規(guī)章的活動(dòng)。（1）行政性 立法主體國(guó)家行政機(jī)關(guān)； 調(diào)整對(duì)象行政管理實(shí)務(wù)； 立法目的實(shí)現(xiàn)行政管理職能。（2）立法性 以國(guó)家名義創(chuàng)制法律法規(guī)具有權(quán)威性； 所制定的行為規(guī)則屬于法的范疇，具有普遍性規(guī)范性強(qiáng)制性等法的基本特征； 必須