農(nóng)村土地糾紛仲裁解決機(jī)制的運行現(xiàn)狀、問題及對策

1、摘要：建立健全農(nóng)村糾紛解決機(jī)制，及時化解農(nóng)村矛盾、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定是新農(nóng)村建設(shè)的重要 保證。安徽省的土地承包糾紛仲裁工作取得了一定的成果，但也存在諸多問題。為此，應(yīng)當(dāng) 在明確農(nóng)村土地仲裁的功能定位基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，妥善解決在受案范圍、 仲裁程序及法律適用等方面與法院的銜接問題。關(guān)鍵詞：土地承包糾紛仲裁；新農(nóng)村建設(shè)；法律適用；銜接中圖分類號：d925，7文獻(xiàn)標(biāo)識碼：a文章編號：1004-1605（2009）08 / 09-0135-04農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定與否，直接關(guān)系到新農(nóng)村建設(shè)的成敗。近幾年來，由于國家“一 免四補(bǔ)”政策的出臺，農(nóng)民對承包地的態(tài)度發(fā)生了巨大的變化，土地的價值重新被

2、發(fā)現(xiàn)，再 加上城市化進(jìn)程加快和國家建設(shè)用地增加，大量土地被征用，以及土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī) 范等多種原因造成農(nóng)村土地承包糾紛和矛盾日益凸顯，甚至激化，土地承包糾紛已成為影響 農(nóng)村社會穩(wěn)定的一大因素。因此，結(jié)合我國實際對農(nóng)村土地承包糾紛仲裁工作的現(xiàn)狀和存在 的問題進(jìn)行考察，對于提高土地仲裁在解決農(nóng)村土地承包糾紛中的實效，保持農(nóng)村穩(wěn)定和實 現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，具有重要意義。一、土地承包糾紛仲裁解決機(jī)制的運行現(xiàn)狀及存在的主要問題農(nóng)業(yè)部于2006年8月批準(zhǔn)安徽省的舒城縣、祁門縣、太和縣、固鎮(zhèn)縣、涇縣、鳳陽縣、 肥東縣、和縣、鳳臺縣、銅陵縣、東至縣和譙城區(qū)等12個縣（區(qū)）進(jìn)行農(nóng)村土地承包糾紛的仲 裁工作試

3、點。安徽鳳陽縣在2006年被農(nóng)業(yè)部列為土地承包糾紛仲裁工作首批試點縣之一，并在安徽省 率先開展了仲裁試點工作，也是目前安徽省土地仲裁試點工作開展最好的地區(qū)之一。截至 2008年，仲裁案件百余件，裁決和調(diào)解結(jié)案各半，不服裁決提出訴訟24件，占全部仲裁案 件的28%，多元化和多渠道土地糾紛解決機(jī)制已逐漸形成。此外，安徽肥東縣、譙城區(qū)、東 至縣等縣區(qū)在土地仲裁試點工作中也有十分突出的成績，為進(jìn)一步在安徽全省開展土地仲裁 工作積累許多寶貴的經(jīng)驗。土地仲裁畢竟是一個新興事物，在實際工作中存在這樣或那樣的問題也是在所難免的。 目前，試點過程中主要存在以下主要問題：1，土地承包糾紛仲裁無法可依的情況十分嚴(yán)重

4、。雖然農(nóng)村土地承包法對農(nóng)村土地承 包糾紛仲裁作了原則性規(guī)定，但對仲裁機(jī)構(gòu)的設(shè)置、仲裁規(guī)則和程序沒有具體規(guī)定，致使目 前農(nóng)村土地承包糾紛仲裁基本無法可依。從安徽試點縣的情況來看，多數(shù)地區(qū)的做法是根據(jù) 仲裁法和民事訴訟法制訂本地適用的農(nóng)村土地承包糾紛仲裁暫行辦法，自行確定仲 裁的受理范圍、仲裁規(guī)則、法律適用、裁決執(zhí)行、法律文書的制作等事項。這種做法雖然可 解燃眉之急，但也存在以下問題：第一，根據(jù)立法法第八條規(guī)定，訴訟和仲裁制度只能由法 律設(shè)定。農(nóng)村土地仲裁由于沒有專門法律規(guī)定和授權(quán)，其合法性是值得懷疑的；第二，安徽 省的仲裁受案范圍、仲裁規(guī)則、法律適用、裁決執(zhí)行、法律文書的制作等方面與其他省的規(guī)

5、定不一致，安徽省內(nèi)各地區(qū)也不一致，這嚴(yán)重?fù)p害了法制的統(tǒng)一；第三，由于農(nóng)村土地仲裁 的法律適用不一致，導(dǎo)致同樣的案件在不同的地區(qū)仲裁可能會產(chǎn)生不同的結(jié)果，這不僅破壞 了法制的統(tǒng)一，還嚴(yán)重影響了仲裁裁決的權(quán)威性；此外，國家土地政策與法律的關(guān)系也亟待 厘清。土地承包糾紛仲裁還沒有為廣大群眾（包括地方干部）所熟知，有利于開展土地仲裁的 氛圍還沒有完全形成。首先是各級政府及有關(guān)部門還沒有真正認(rèn)識到土地仲裁工作對農(nóng)村發(fā) 展與穩(wěn)定的重要意義，不少地方政府對如何開展土地仲裁尚處于觀望狀態(tài)。課題組調(diào)查表明， 雖然安徽省的所有試點地區(qū)均建立了土地仲裁機(jī)構(gòu)，但有些地區(qū)只是在當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)主管部門 下的經(jīng)管部門掛了仲裁機(jī)

6、構(gòu)的牌子，沒有專職的仲裁人員，也不具備仲裁條件，實際上也沒 有真正開展過仲裁工作。其次是農(nóng)民群眾還缺乏對土地仲裁的了解和起碼的信任。調(diào)查表明， 90%以上的受訪人沒有聽說過土地仲裁，也不知道土地糾紛可以通過仲裁解決，各地相關(guān)機(jī) 構(gòu)也基本上沒有對土地仲裁進(jìn)行有效的宣傳。同時，約40.7%的受訪人表示不會選擇仲裁來 解決糾紛，原因主要是對土地仲裁的公正性和權(quán)威性沒有信心，這在一定程度上影響了土地 仲裁的實效性和進(jìn)一步發(fā)展。各地仲裁機(jī)構(gòu)解決糾紛的能力不足，仲裁機(jī)構(gòu)還不能適應(yīng)仲裁工作的需要，仲裁人員 的素質(zhì)有待于進(jìn)一步提高。雖然安徽省進(jìn)行了兩次仲裁人員培訓(xùn)，但受訓(xùn)人不到100人次， 并且培訓(xùn)時間短，受

7、訓(xùn)人又基本沒有法律基礎(chǔ)，導(dǎo)致目前仲裁人員的業(yè)務(wù)水平不高，仲裁的 實踐經(jīng)驗嚴(yán)重不足。另外，由于仲裁人員主要來自農(nóng)經(jīng)工作人員，除了擔(dān)任仲裁員外還要承 擔(dān)大量日常管理工作，在時間、精力、程序上不能保證仲裁工作的規(guī)范開展，影響了仲裁的 嚴(yán)肅性和權(quán)威性。目前對土地仲裁的理論研究尚處于起步階段。雖然安徽省的東至縣和風(fēng)陽縣早在1999 年就進(jìn)行過農(nóng)村土地承包糾紛的仲裁工作并取得了一定效果，積累了一定的實踐經(jīng)驗。但由 于各種原因沒有及時進(jìn)行總結(jié)并在全省推廣。至于對農(nóng)村土地承包仲裁的相關(guān)理論問題（如仲 裁機(jī)構(gòu)如何設(shè)立、仲裁員的培訓(xùn)和聘用規(guī)則，如何協(xié)調(diào)仲裁與法院的關(guān)系等等）的研究成果更 是鳳毛麟角，不多的研究成果

8、也是對其他省份的某些地區(qū)的土地仲裁活動的經(jīng)驗總結(jié)類的文 章（如東臺土地仲裁的實踐與探索），缺乏理論深度和系統(tǒng)性。由此，對于仲裁中出現(xiàn)的 問題一方面是無法可依，另一方面缺乏成熟理論的支撐，土地仲裁的進(jìn)一步發(fā)展面臨嚴(yán)峻考 驗。二、完善土地仲裁解決機(jī)制的相關(guān)對策及對今后工作的幾點建議1，明確土地仲裁的功能定位，為進(jìn)一步完善土地仲裁機(jī)制指明方向。正確的功能定位是 做好土地仲裁工作的前提條件，對解決當(dāng)前仲裁實踐中出現(xiàn)的困惑是十分有益的。土地仲裁 是在建設(shè)社會主義新農(nóng)村的背景下，為及時有效地解決農(nóng)村土地糾紛所設(shè)立的一項糾紛解決 制度。其意義在于彌補(bǔ)原有糾紛解決機(jī)制的不足，分流土地案件減輕法院負(fù)擔(dān)，為建設(shè)社

9、會 主義新農(nóng)村服務(wù)。由此可見，土地仲裁只是多種土地糾紛解決方式之一，是多元化土地糾紛 解決機(jī)制中的一環(huán)，而不是完全取代和解、調(diào)解和訴訟等糾紛解決方法，并企圖通過仲裁將 所有的土地糾紛畢其功于一役。既然土地仲裁只是多元化土地糾紛解決機(jī)制中的一個環(huán)節(jié)， 那么，它應(yīng)當(dāng)具有自己的不同于傳統(tǒng)糾紛解決方式的特點一一充分尊重當(dāng)事人的意愿，以提 高仲裁裁決的執(zhí)行率；程序簡便、時效短以節(jié)約糾紛解決成本；中立、公正、公平以及專業(yè) 的仲裁人員以提高仲裁的權(quán)威性一一這樣才能起到相互彌補(bǔ)、相互配合的作用。因此，從某 種程度上講，土地仲裁在解決糾紛當(dāng)中的有效性不僅取決于仲裁制度本身的完善程度，也取 決于土地案件及當(dāng)事人本

10、身的特點是不是適合用仲裁方式來解決。實踐中出現(xiàn)的不管是什么 樣的土地糾紛，也不管當(dāng)事人是否愿意一律強(qiáng)制仲裁的做法是值得商榷的。另外，盲目學(xué)習(xí)法院訴訟模式，導(dǎo)致仲裁訴訟化并試圖把土地仲裁建設(shè)成另一個法院的做法不 但有悖仲裁的本質(zhì)也背離了建立土地仲裁糾紛機(jī)制的初衷。積極推進(jìn)仲裁立法，改變土地仲裁無法可依的現(xiàn)狀。為解決土地仲裁無法可依的問題， 農(nóng)業(yè)部做了大量有效的工作，并在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上起草了中華人民共和國農(nóng)村土地承包 經(jīng)營糾紛仲裁法（草案）（以下稱草案），該草案已獲得國務(wù)院常務(wù)會議的原則通過并在十一 屆全國人大常委會第八次會議上進(jìn)行了審議。但毋庸諱言的是，目前的草案尚有諸多問 題需要進(jìn)一步研究和

11、探討。比如草案沒有把土地征地補(bǔ)償糾紛列入仲裁受案范圍，這樣做法 既不符合目前的仲裁實際（在某些試點地區(qū)已經(jīng)對該類糾紛進(jìn)行了仲裁實踐并取得一定的成 效），在理論上也值得進(jìn)一步推敲；再如草案對仲裁機(jī)構(gòu)如何獨立裁決（尤其是如何不受 行政機(jī)構(gòu)的干擾）的保障措施規(guī)定的過于原則從而缺乏操作性等等。因此，進(jìn)一步加強(qiáng)對草 案中的重點問題進(jìn)行專題研究，并在此基礎(chǔ)上對草案進(jìn)行完善是一項十分艱巨和緊迫 的任務(wù)。對于安徽省的仲裁實踐來講，在中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁法 一時難以頒行的情況下，應(yīng)以中華人民共和國農(nóng)村土地承包法及安徽省實施中華人民 共和國農(nóng)村土地承包法辦法所確定的仲裁規(guī)則、程序、方法為基礎(chǔ)并在

12、吸收其他地區(qū)（如浙 江溫州）的先進(jìn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上制定統(tǒng)一的安徽省農(nóng)村土地承包糾紛仲裁試點暫行辦法和試 點期間的仲裁受案件范圍、仲裁程序及主要的法律文書范本來指導(dǎo)目前的仲裁試點工作，這 一方面可以解決基層仲裁工作中無章可循的困境，另一方面也可以統(tǒng)一仲裁標(biāo)準(zhǔn)，減少因為 標(biāo)準(zhǔn)不一所帶來的隱患。進(jìn)一步加強(qiáng)軟硬件建設(shè)，滿足開展仲裁工作的必備條件。首先，在硬件建設(shè)方面，應(yīng) 加快仲裁庭的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和設(shè)備配置，盡快為仲裁機(jī)構(gòu)配備仲裁必要的工作場所及辦案所 需的設(shè)備器材（如配齊必備的計算機(jī)、打印、復(fù)印機(jī)、照像機(jī)、攝像機(jī)和各種現(xiàn)場勘驗設(shè)備），為仲裁人員到農(nóng)村辦案配備必要的效能工具。同時要加強(qiáng)各項規(guī)章制度的建設(shè)，對

13、仲裁文書、 檔案管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，要有相應(yīng)的制度進(jìn)行規(guī)范。在這方面地方政府應(yīng)承擔(dān)主要的責(zé)任，要 改變觀念，充分認(rèn)識到仲裁工作的重要性和必要性，切實解決仲裁工作中的經(jīng)費及設(shè)備問題， 為仲裁創(chuàng)造良好的條件。其次，完善土地仲裁機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步提高仲裁人員素質(zhì)，為進(jìn)一步提高仲裁機(jī)構(gòu)的辦案質(zhì) 量提供組織保障。目前安徽省的做法是仲裁人員基本來源于農(nóng)業(yè)部門并且一般是一身兼數(shù)職， 這樣做雖然簡便但很難保證仲裁的中立性及辦案的質(zhì)量。課題組調(diào)查表明，85%的群眾認(rèn)為 土地仲裁公正是首要的，另有26.3%的群眾對仲裁庭的裁決公正性表示質(zhì)疑，尤其是以基層 政府和村委會為被申請人的情況下這種質(zhì)疑更為普遍。因此，課題組建議應(yīng)根

14、據(jù)仲裁的一般 特點及其他地區(qū)的經(jīng)驗作出相應(yīng)的調(diào)整。具體來講，仲裁人員的來源應(yīng)當(dāng)盡量廣泛，可以聘 請退休法官、資深律師及農(nóng)村土地方面的專家學(xué)者任仲裁員。理由有以下幾點：第一，聘請 退休法官、資深律師及農(nóng)村土地方面的專家學(xué)者任仲裁員可以緩解當(dāng)前仲裁員法律素養(yǎng)不高 的問題；第二，有利于保證仲裁庭的獨立和中立，一方面可以消除當(dāng)事人的顧慮，提高仲裁 裁決的權(quán)威性，另一方面也可以在一定程度上提高辦案質(zhì)量；第三，聘請退休法官、資深律 師及農(nóng)村土地方面的專家學(xué)者任仲裁員，不需要地方政府解決仲裁人員編制問題，從而有利 于防止機(jī)構(gòu)的膨脹。在做好上述工作的同時，加大對仲裁人員的培訓(xùn)力度也是當(dāng)前十分急迫 的任務(wù)。正確

15、處理仲裁與訴訟的關(guān)系，妥善解決仲裁與訴訟的銜接問題。土地仲裁只有在取得 法院的充分支持的情況下，才能發(fā)揮其應(yīng)有作用。目前普通商事仲裁的沒落在很大程度上就 是由于仲裁與法院的相互排除的結(jié)果。中華人民共和國土地承包法第五十一條第二款規(guī)定， 當(dāng)事人不愿協(xié)商、調(diào)解或者協(xié)商、調(diào)解不成的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)申請仲裁，也 可以直接向人民法院起訴。第五十二條規(guī)定，當(dāng)事人對農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)的仲裁裁決不 服的，可以在收到裁決書之日起三十日內(nèi)向人民法院起訴。逾期不起訴的，裁決書即發(fā)生法 律效力?？梢?，我國土地糾紛仲裁與訴訟的關(guān)系是“一裁兩審”制，仲裁不是訴訟的前置程 序。但土地仲裁與法院如何銜接則沒有明

16、確規(guī)定，實踐中試點地區(qū)一般是參考仲裁法和民事 訴訟法來處理法院與土地仲裁的關(guān)系。即法院對土地仲裁通過撤消裁決的方式進(jìn)行監(jiān)督，仲 裁裁決的執(zhí)行、證據(jù)保全、先予執(zhí)行及調(diào)查取證則申請法院協(xié)助，在具體操作中一般也是縣（區(qū)） 域內(nèi)的自主協(xié)調(diào)為主，仲裁與法院成熟的銜接機(jī)制尚未形成。雖然在調(diào)查中課題組沒有發(fā)現(xiàn) 法院撤消仲裁裁決的情況，但根據(jù)其他地區(qū)的經(jīng)驗和實踐，從長遠(yuǎn)來看，正確處理仲裁與訴 訟的關(guān)系，解決仲裁與訴訟的銜接問題是土地仲裁深入發(fā)展的“瓶頸”所在，必須給予充分 的重視，應(yīng)當(dāng)對此組織專題研究并在將來的立法中給予明確。首先，土地仲裁與訴訟在受案范圍方面的銜接。根據(jù)最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村 土地承包

17、糾紛案件適用法律問題的解釋（法釋20056號），目前法院受理的土地糾紛主要 有：承包合同糾紛；承包經(jīng)營權(quán)侵權(quán)糾紛；承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛；承包地征收補(bǔ)償費用分配 糾紛；承包經(jīng)營權(quán)繼承糾紛。集體經(jīng)濟(jì)組織成員因未實際取得土地承包經(jīng)營權(quán)提起民事訴訟 的，人民法院則不予受理。雖然目前各地在仲裁的受案范圍方面沒有統(tǒng)一規(guī)定，但集體經(jīng)濟(jì) 組織成員因未實際取得土地承包經(jīng)營權(quán)而產(chǎn)生的糾紛土地仲裁機(jī)構(gòu)一般是受理的。由此可見， 仲裁受理的案件要比訴訟廣泛，如果當(dāng)事人不服仲裁裁決又另行提起訴訟，法院就會就該糾 紛不屬于法院受案范圍而駁回起訴，如此“一裁兩審”的糾紛解決體制將無法貫徹。針對這 種情況課題組建議，首先，人民法

18、院應(yīng)當(dāng)適當(dāng)擴(kuò)大案件的受理范圍，真正落實司法最終解決 原則。對于那些確屬行政機(jī)關(guān)處理的糾紛應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人尋求行政救濟(jì)的途徑，對行政機(jī)構(gòu) 的處理決定不服的可再提起行政訴訟；另外，土地承包權(quán)是用益物權(quán)，不受訴訟時效的限制， 法院在處理土地糾紛（尤其是因歷史原因造成的糾紛）時不應(yīng)以超過訴訟時效為由駁回起訴。其次，土地仲裁與訴訟在程序上的銜接。根據(jù)土地承包法的規(guī)定，我國土地糾紛仲裁與 訴訟的關(guān)系是“一裁兩審”制，仲裁不是訴訟的前置程序。因此，對于屬于法院受理的土地 糾紛，當(dāng)事人起訴的法院都應(yīng)當(dāng)受理，這是其一；其二，對于生效仲裁裁決、先予執(zhí)行及財 產(chǎn)保全的申請法院應(yīng)當(dāng)及時執(zhí)行。溫州所實行的由浙江省相關(guān)部門與高級法院的定期聯(lián)席會 議制是值得參考和借鑒的；最后，由于目前土地仲裁機(jī)構(gòu)隸屬于地方農(nóng)業(yè)部門，而且農(nóng)業(yè)部 門的工作人員長期工作