西方國家基本公共服務(wù)制度變遷對我國的歷史借鑒

1、西方國家基本公共服務(wù)制度變遷對我國的歷史借鑒龍 小 燕西方國家基本公共服務(wù)制度的建立與完善，不是一蹴而就的，而是與其經(jīng)濟社會發(fā)展歷程相適應(yīng)的。從基本公共服務(wù)的覆蓋面，到提供主體結(jié)構(gòu)，都經(jīng)歷了一個逐步完善、不斷優(yōu)化的過程。分析研究西方國家基本公共服務(wù)制度變遷的規(guī)律，對于加快實現(xiàn)我國基本公共服務(wù)的體系化和社會化，具有十分重要的借鑒意義。一、西方國家基本公共服務(wù)制度建設(shè)的階段特征西方國家的公共服務(wù)制度建設(shè)，大體經(jīng)歷了三個階段：一是市場經(jīng)濟早期公共服務(wù)缺失時期。19世紀(jì)上半葉以前，亞當(dāng)斯密為代表的古典自由主義經(jīng)濟理論主導(dǎo)了資本主義國家的宏觀經(jīng)濟政策，政府僅是社會的“守夜人”，實行不干涉政策，基本不提供

2、現(xiàn)代意義上的公共服務(wù)。到了19世紀(jì)后半期，隨著工人運動和爭取民主權(quán)利的訴求增加，資產(chǎn)階級迫于工人階級斗爭壓力，同時出于對維持勞動力再生產(chǎn)的需要，一些西方國家逐步建立了勞動保險、救濟等制度，并由國家興辦一部分公共福利事業(yè)以改善國民生活。例如，19世紀(jì)中期以后經(jīng)常爆發(fā)的經(jīng)濟危機,對英國社會產(chǎn)生重要的影響,失業(yè)和貧困問題不斷加劇。在此背景下，英國于1834年頒布新濟貧法，認為政府負有實施救濟、保障公民生存的責(zé)任，為現(xiàn)代社會保障制度的誕生奠定了基礎(chǔ)。二是20世紀(jì)30年代到70年代公共服務(wù)建立完善時期。資本主義世界經(jīng)濟大危機后，各國對公共服務(wù)的需求凸顯。為適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展，一些西方國家開始調(diào)整經(jīng)濟社會管

3、理的相關(guān)政策，在經(jīng)濟恢復(fù)和發(fā)展的基礎(chǔ)上，大力推動公共服務(wù)體系建設(shè)，公共服務(wù)的覆蓋面逐步向全體社會成員擴展。作為美國羅斯福政府實施“新政”的一項重要內(nèi)容，1935年頒布的社會保障法，標(biāo)志著美國基本建立公共服務(wù)制度。1942年英國經(jīng)濟學(xué)家貝弗里奇提出了一整套公共服務(wù)建設(shè)發(fā)展理論并且逐步占據(jù)了主導(dǎo)地位，指引著英國建立了“從搖籃到墳?zāi)埂钡娜娓＠贫取５?0世紀(jì)60年代，西方國家基本建立起了較為健全的公共服務(wù)體系。三是20世紀(jì)80年代以后公共服務(wù)市場化和社會化改革時期。從20世紀(jì)70年代開始，西方國家陷入了嚴重的經(jīng)濟“滯脹”危機，失業(yè)率居高不下，基本公共服務(wù)需求增加。同時，由于西方社會福利的過度提供，

4、產(chǎn)生了許多負面影響，政府財政壓力不斷增大，公共服務(wù)制度調(diào)整的需求增加，鑒于此，西方國家普遍開始改革公共服務(wù)制度，逐步推進公共服務(wù)的市場化和社會化。例如，澳大利亞養(yǎng)老保險制度從最初主要由政府提供基本養(yǎng)老金，擴大到基本養(yǎng)老金與超年金、個人儲蓄養(yǎng)老三支柱相結(jié)合的制度。基本養(yǎng)老金只為勞動者提供最基本的老年生活保障，超年金對雇主具有強制性，采用完全積累方式，個人儲蓄養(yǎng)老滿足個人對退休養(yǎng)老的特殊安排。三大支柱相結(jié)合，提升了個人責(zé)任，大大減輕了政府財政負擔(dān)，為養(yǎng)老保險提供資金支持。德國的公共服務(wù)逐步轉(zhuǎn)型為公助與自助相結(jié)合的模式，失業(yè)保險和醫(yī)療保障所需資金均由職工個人和所在企業(yè)分擔(dān)，政府只擔(dān)負“補虧”的任務(wù)。

5、二、西方國家基本公共服務(wù)制度變遷的規(guī)律分析縱觀西方各國基本公共服務(wù)制度的改革與發(fā)展，可解析出其變遷所遵循的基本規(guī)律：（一）服從服務(wù)于政治經(jīng)濟大局當(dāng)政府和市場管理模式改變時，政府也就更努力尋求與其相適應(yīng)的基本公共服務(wù)提供方式，從而帶動公共服務(wù)質(zhì)量和水平的提升。同時，基本公共服務(wù)的提供水平需服從于經(jīng)濟發(fā)展水平，當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展使政府有更多財力時，也就使得基本公共服務(wù)水平的提升成為可能。此外，更加有效的基本公共服務(wù)又可以反哺經(jīng)濟發(fā)展。例如，二戰(zhàn)后英國全國住房總量的 1/4遭到破壞，全國住房短缺額多達 250 萬套，住房成為當(dāng)時最嚴重的內(nèi)政問題。英國政府開始全面承擔(dān)起住房修建的責(zé)任，不再放任給市場或私人解決

6、。1945年至1979 年，各級政府在全國竣工住房 500多萬套，這些公房以遠低于成本的租金出租給普通居民（從最初限于低收入困難戶發(fā)展到向所有家庭開放），住房問題基本得到解決。但如此大規(guī)模地直接建設(shè)住房，使政府背上了沉重的資金負擔(dān)?；谶@些弊端，1979 年撒切爾政府上臺后反對國家干預(yù)的自由主義思想，開啟了對公共住房制度的劇烈變革：一方面，將政府擁有的公共住房以非常優(yōu)惠的條件出售給租住者、私營企業(yè)和住房協(xié)會，鼓勵住房私有化。19791992 年，各地方政府共出售了 170 萬套給公房租房者，售房總收入達 240 億英鎊。另一方面，嚴格限制各級政府公共住房的修建和供應(yīng)，采取多種措施推動私營企業(yè)和

7、住房協(xié)會在住房領(lǐng)域發(fā)揮更大的作用。住房財政開支占 GDP 的比重從 1979 年的 217% 降為 1990 年的0.66%，政府財政負擔(dān)得以減輕。但是，沒有了公共住房機制緩沖的住房市場呈現(xiàn)出兩極分化的狀態(tài)，大量中低收入人群由于房價或房租過高而面臨無處棲身的困境。2003 年，執(zhí)政黨工黨又開始強化公共住房的地位，加大了政策制定和執(zhí)行力度，逐步建設(shè)“可負擔(dān)住房”( affordable housing)。2007年布朗政府將住房興建計劃列為施政議程的核心，宣布今后十年政府將興建 300 萬套可負擔(dān)住房。（二）基本公共服務(wù)的范疇不斷擴大西方國家基本公共服務(wù)范疇隨著經(jīng)濟的發(fā)展而不斷拓展，從最早的失業(yè)

8、救濟逐步發(fā)展成為涵蓋就業(yè)、養(yǎng)老、公共教育、公共醫(yī)療、公共住房等的基本公共服務(wù)體系。此外，基本公共服務(wù)的覆蓋面也在不斷擴大，而且隨著經(jīng)濟發(fā)展、民眾需求不斷增加，還將繼續(xù)擴大。除西方國家之外，亞洲國家中比較典型的例子是韓國義務(wù)教育的普及?？紤]到地區(qū)間發(fā)展不平衡及財政狀況等因素，韓國普及義務(wù)教育采取的是先小學(xué)、后初中、再幼兒，先農(nóng)村、后城市的發(fā)展戰(zhàn)略。小學(xué)義務(wù)教育自1953年開始實施，到1959年在全國范圍內(nèi)基本實現(xiàn)了小學(xué)義務(wù)教育，到20世紀(jì)90年代才完全普及；初中義務(wù)教育從1985年在島嶼、偏僻地區(qū)開始實施，1994年擴大到郡(縣)、鎮(zhèn)一級。但由于財政困難，到2002年，只有19.5%的初中生能享

9、受義務(wù)教育，城市地區(qū)初中義務(wù)教育仍未普及。為擴大義務(wù)教育，韓國政府從2002年起，用3年時間，分三個階段實現(xiàn)了初中義務(wù)教育。學(xué)齡前幼兒教育于2004年被納入公共教育體系，2007年起才在全國實行“滿5歲的兒童均可免費到幼兒園或兒童娛樂室享受教育和娛樂”的制度。至此，韓國十年制免費義務(wù)教育制度宣告建成。（三）主體結(jié)構(gòu)趨于合理從政府的公共服務(wù)職能缺失到公共服務(wù)單一主體結(jié)構(gòu)，西方國家經(jīng)歷了一個漫長的歷程。但是，隨著基本公共服務(wù)水平的提升，特別是范疇、覆蓋面不斷拓展和擴大，各級政府財政的壓力也越來越大，逐步成為制約基本公共服務(wù)發(fā)展的“瓶頸”。為破解這個難題，許多國家開始了旨在減輕財政壓力，吸引民間資本

10、加入、推動公共服務(wù)社會化的一系列改革，目前，已基本建立了以政府投入為主、多方投入的多元化的基本公共服務(wù)提供主體結(jié)構(gòu)。例如，美國的養(yǎng)老保險除國家法定養(yǎng)老保險外，積極鼓勵發(fā)展私營退休養(yǎng)老保險和個人儲蓄養(yǎng)老保險。私營退休養(yǎng)老保險通常指大企業(yè)的雇主發(fā)起和建立起的單一雇主養(yǎng)老金計劃，也有工會組織為小企業(yè)的職員發(fā)起和建立的多雇主養(yǎng)老金計劃，包括政府公職人員的職業(yè)年金計劃。它不具有強制性，但覆蓋了美國近一半的勞動人口。三、對我國基本公共服務(wù)體系建設(shè)的歷史借鑒（一）基本公共服務(wù)分級分層管理，有利于事權(quán)、財權(quán)劃分清晰基本公共服務(wù)分級分層管理，有利于權(quán)責(zé)劃分清晰、經(jīng)費落實保障和強化管理。例如，英國、日本等國通過對

11、地方政府在公共服務(wù)管理方面的放權(quán)，促進了公共服務(wù)分級分層管理體制的建立與完善。德國教育體制基本上屬于地方分權(quán)制，各州獨立實施教育行政，有絕對自主權(quán)，大部分州實行州、區(qū)和基層三級教育管理。又如，美國在政府間關(guān)系調(diào)整中使州政府分擔(dān)更多的公共服務(wù)職責(zé)，教育行政實行中央和地方分權(quán)，聯(lián)邦教育部主要起規(guī)劃、立法、撥款和指導(dǎo)協(xié)調(diào)作用，州教育委員會根據(jù)有關(guān)法規(guī)制定公立中小學(xué)教育政策，州教育廳負責(zé)給地方撥付州教育經(jīng)費，執(zhí)行或解釋有關(guān)學(xué)校的法律，向地方教育行政部門提供咨詢等。義務(wù)教育經(jīng)費收入由聯(lián)邦政府征收的所得稅、州政府征收的消費稅和教育稅等構(gòu)成。聯(lián)邦政府還通過專項轉(zhuǎn)移支付幫助有特殊需要的弱勢學(xué)生群體，調(diào)節(jié)州際間

12、的教育經(jīng)費差距和學(xué)業(yè)差距。（二）建立政府主導(dǎo)下的多元籌資結(jié)構(gòu)，有利于促進公共服務(wù)可持續(xù)發(fā)展多元化的籌資結(jié)構(gòu)，能夠緩解財政壓力，提高公共服務(wù)提供的社會化水平，從而推動公共服務(wù)可持續(xù)發(fā)展。例如，美國在醫(yī)療和公共住房方面，注重在政府托底的基礎(chǔ)上，大力發(fā)揮市場力量，實行政府與市場相結(jié)合的辦法。例如，美國的公共醫(yī)療制度不是針對全民，而是針對貧困者和老年人分別設(shè)立了貧民“醫(yī)療救濟”（Medicaid）保險和老年“醫(yī)療照顧”（Medicare）保險。但聯(lián)邦政府鼓勵全民加入私人醫(yī)療保險，私人醫(yī)療保險由商業(yè)保險公司提供，由雇主和雇員共同承擔(dān)保險金。由于有稅收優(yōu)惠，一般公司都愿意為雇員支付部分甚至全部醫(yī)療保險金。

13、因此，大部分美國人都參加由商業(yè)保險公司提供的私人醫(yī)療保險。另外，美聯(lián)邦政府鼓勵私人擁有自己的住宅，目前，美國人的住房95以上是由市場解決的。公共住房則主要面向低收入者、老年人和殘疾人建造和維護。澳大利亞實行全民醫(yī)療保險制度，但澳政府也鼓勵國民購買私人保險，并給予補貼和稅收方面的優(yōu)惠。大約有 40% 的居民同時購買私人醫(yī)療保險。私人醫(yī)療保險持有者既可去私立醫(yī)院看病，也可到公立醫(yī)院以自費病人身分就醫(yī)，可選擇醫(yī)生和優(yōu)先住院，由保險公司支付費用。保險公司還會支付投保人的一系列非醫(yī)療服務(wù)的費用，如進行理療、看牙科以及購買眼鏡的費用等。目前私人醫(yī)療保險一個家庭一年費用大約在1800-3000澳幣。德國養(yǎng)老

14、保險體系中法定養(yǎng)老保險、企業(yè)補充養(yǎng)老保險、自愿保險三種保險所支付養(yǎng)老金的比例大約分別為70%、20%和10%。企業(yè)補充養(yǎng)老保險是法定養(yǎng)老保險的補充。2002年，德國頒布法律，規(guī)定企業(yè)職工有權(quán)利要求雇主將一部分工資或者節(jié)假日獎金變成企業(yè)養(yǎng)老保險，企業(yè)養(yǎng)老保險的籌資方式、組織形式及受保人等均可自由選擇。（三）加大轉(zhuǎn)移支付力度，有利于推動實現(xiàn)公共服務(wù)均等化加大轉(zhuǎn)移支付力度，可以彌補部分地區(qū)政府經(jīng)費的不足，從而實現(xiàn)公共服務(wù)均等化。例如，英國采取中央和地方政府兩級教育管理模式，實行11年義務(wù)教育制度。基礎(chǔ)教育經(jīng)費主要來自中央政府撥款，通過轉(zhuǎn)移支付方式撥給地方政府，占學(xué)?？偨?jīng)費的80%。日本政府專門制定了

15、義務(wù)教育諸學(xué)校設(shè)施費國庫負擔(dān)法，以及地方交付稅制度，建立了一套較完整的義務(wù)教育財政制度。文部省負責(zé)對各級政府職責(zé)履行情況進行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督；國家財政對所需經(jīng)費實施補助，補助額度為12；都道府縣負責(zé)研究適合偏僻地區(qū)教育的學(xué)習(xí)指導(dǎo)方法、教材、教具等，設(shè)立師資培訓(xùn)中心，確保教師進修所需差旅費及相關(guān)經(jīng)費；市町村負責(zé)為偏僻學(xué)校提供教材、教具，為學(xué)校教職工興建住宅，提高福利待遇，設(shè)立音樂、體育等設(shè)施，實施師生健康管理，為學(xué)生上學(xué)提供交通方便。為保證經(jīng)費補助政策的有效實施，日本還建立了完備的偏僻地區(qū)教育財政補助制度。此外，還有就學(xué)獎勵、理科設(shè)備費、教材費補助等項目，為偏僻地區(qū)教育發(fā)展提供了有力保障。（四）

16、促進非盈利公共服務(wù)管理機構(gòu)發(fā)展，有利于提高公共服務(wù)提供效率 除政府部門外，各國成立了一些以非盈利機構(gòu)為骨干的公共服務(wù)提供主體，以提高公共服務(wù)的提供效率，不斷滿足日益增長的公共服務(wù)需要。非盈利公共服務(wù)管理機構(gòu)在基本公共服務(wù)提供中起著重要的作用，既可以節(jié)約政府大量的人、財、物資源，又可以承擔(dān)起許多繁雜、瑣碎、具體的任務(wù)。新加坡的建屋發(fā)展局直屬國家發(fā)展部，是一個獨立的非盈利機構(gòu)，其財政預(yù)算納入國家計劃。新政府賦予其廣泛的合法權(quán)力，它既代表政府行使權(quán)力，負責(zé)制定組屋發(fā)展規(guī)劃及房屋管理，實現(xiàn)“居者有其屋”的目標(biāo)；同時又作為最大的房地產(chǎn)經(jīng)營管理者，負責(zé)組屋施工建設(shè)工程、房屋出售和出租，因此肩負著多重職能。

17、建屋發(fā)展局的資金來源有三項：一是政府建房貸款。該項貸款實質(zhì)是公積金的轉(zhuǎn)化形式，中央公積金局把公積金歸集起來后，除留足會員提款外，其余全部用于購買國家債券，政府把這部分資金貸給建屋發(fā)展局。二是購房資金貸款。居民購房可分期付款，居民從建屋發(fā)展局購房后，由該局提供分期貸款，并墊付周轉(zhuǎn)資金。三是政府津貼。由于建屋局為非盈利機構(gòu)，其出租組屋的租金和出售組屋的價格由政府確定，遠遠低于市場價格，為此，政府每年都從財政預(yù)算中給建屋發(fā)展局安排一筆津貼，從開始撥款至今政府已累計補助138億新元。法國的失業(yè)保險管理機構(gòu)（簡稱ICDK）為私營、非盈利性質(zhì)，1958年成立，由3個雇主協(xié)會和5個工會共同管理。在全國設(shè)有3

18、0個區(qū)級機構(gòu)（相當(dāng)于我國的省級），700多個省級機構(gòu)（相當(dāng)于我國的市縣），現(xiàn)有工作人員15000人。其管理費用來自失業(yè)保險基金。此外，法國還有約129個按省建立的地方疾病保險基金會,也是非盈利性機構(gòu),具體負責(zé)登記醫(yī)療保險受保者、支付醫(yī)療補助、報銷醫(yī)療費用,支付生育、工傷事故、殘疾及遺屬醫(yī)療補助。德國法定醫(yī)療保險的經(jīng)辦機構(gòu)是幾百個經(jīng)聯(lián)邦醫(yī)療保險局批準(zhǔn)成立的疾病基金會，也是非盈利性組織。并且還通過發(fā)揮醫(yī)師協(xié)會、牙醫(yī)協(xié)會、醫(yī)院協(xié)會和醫(yī)藥協(xié)會等醫(yī)藥行業(yè)協(xié)會的作用，加強對醫(yī)療保險服務(wù)提供者的管理，規(guī)范醫(yī)療服務(wù)行為。（五）發(fā)揮財政、稅收、金融等政策組合效應(yīng)，有利于加強公共服務(wù)管理調(diào)控對某項基本公共服務(wù)領(lǐng)域的支持，政府往往采取財政、稅收、金融等多種政策的組合予以扶持，這有