《新公共服務(wù)——服務(wù)而不是掌舵》讀書筆記——喻慶瑞

1、新公共服務(wù)服務(wù)而不是掌舵讀書筆記新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵是一部具有里程碑意義的公共行政學(xué)專著。登哈特夫婦在對(duì)傳統(tǒng)公共行政，特別是新公共管理進(jìn)行反思和批判的基礎(chǔ)，通過比較分析,從以下七個(gè)方面系統(tǒng)地闡述了新公共服務(wù)的基本理論內(nèi)涵：服務(wù)于公民，而不是服務(wù)于顧客；追求公共利益；重視公民權(quán)勝過重視企業(yè)家精神；思考要具有戰(zhàn)略性，行動(dòng)要具有民主性；承認(rèn)責(zé)任并不簡單；服務(wù)，而不是掌舵；重視人，而不只是重視生產(chǎn)率。本書對(duì)以前的公共管理理論進(jìn)行優(yōu)劣分析，也有對(duì)現(xiàn)當(dāng)代國家行政管理思想的研究并提出自己新的看法，最后提出自己的新公共行政的內(nèi)容即“新公共服務(wù)主要是對(duì)服務(wù)而不是掌舵”。在前言中，作者指出了寫作的意圖，“其

2、一是要對(duì)公共行政領(lǐng)域的種種想法和呼聲進(jìn)行綜合，這些想法和呼聲要求將公共利益的民主價(jià)值觀、公民權(quán)和服務(wù)重新肯定為公共行政領(lǐng)域的規(guī)范性基礎(chǔ)。其二是要為圍繞著一些原則而組織的這些想法提供一個(gè)框架，進(jìn)而為他們提供一個(gè)我們一直認(rèn)為缺少的名稱、外殼和表達(dá)方式”。構(gòu)成本書的理論核心和實(shí)質(zhì)的主題有兩個(gè)：促進(jìn)公共服務(wù)的尊嚴(yán)與價(jià)值；將民主、公民權(quán)、公共利益的價(jià)值觀重新肯定為公共行政的卓越價(jià)值觀。第1、2章第一章主要討論了老公共行政與新公共管理之間的爭論，總結(jié)了老公共行政的主流觀點(diǎn)。老公共行政使我們能夠有效地對(duì)付及其復(fù)雜的難題并且使我們能夠在政治問題和行政問題之間保持一種平衡，它過去在社會(huì)各方面發(fā)揮了不可替代的作用

3、做出了重要的貢獻(xiàn)。同時(shí)指出奧斯本和蓋布勒所倡導(dǎo)的“重塑政府”這一主張所導(dǎo)致的一個(gè)問題：“當(dāng)我們急于掌舵時(shí)，也許我們正在淡忘誰擁有這條船”。作者認(rèn)為，“公共行政官員在其管理公共組織和執(zhí)行政策時(shí)應(yīng)該著重強(qiáng)調(diào)他們服務(wù)于民和授權(quán)于民的職責(zé)”。在第二章，作者重點(diǎn)探討了新公共服務(wù)理論的四個(gè)理論來源：（1）民主公民權(quán)理論；（2）公民社會(huì)理論；（3）組織人本主義主義與新公共行政；（4）后現(xiàn)代公共行政。這些理論為作者在接下來的七章里提出和探討新公共服務(wù)的七條原則提供了支撐。第3章服務(wù)于民，而不是服務(wù)與顧客作者認(rèn)為，公共利益是就共同利益進(jìn)行對(duì)話的結(jié)果，而不是個(gè)人利益的聚集。在此基礎(chǔ)上，公共行政人員應(yīng)不僅僅關(guān)注顧客

4、的需求，還要關(guān)注公民的需求，并且在公民之間建立信任和合作的關(guān)系。這是新公共服務(wù)與新公共管理根本區(qū)別（公民導(dǎo)向與顧客導(dǎo)向的區(qū)別）所在，因此作者將其列為七大原則之首。在新公共服務(wù)理論視角下，政府協(xié)助公民表達(dá)和實(shí)現(xiàn)公共利益的角色越來越重要，而不僅僅在于“掌舵”、控制和引導(dǎo)新方向。在公共服務(wù)理論下，政府與社會(huì)也存在互動(dòng)，但互動(dòng)的對(duì)象不是顧客，而是公民?！肮癖幻枋鰹樵谝粋€(gè)更為廣大社區(qū)環(huán)境中權(quán)利的享有者和責(zé)任的承擔(dān)者”，公民關(guān)注于更大的社區(qū)，必須致力于一些超出短期利益之外的問題，原意為鄰里和社區(qū)的事情承擔(dān)責(zé)任。而顧客則不同，他們只關(guān)注個(gè)人利益和短期利益，忽視公共利益。鑒于顧客與公民的不同性質(zhì)與特點(diǎn)，作者

5、提出要為民服務(wù)，而不是為顧客服務(wù)，政府必須關(guān)注公民的需求。第4章追求公共利益在新公共服務(wù)理論中，公共利益是政府追求的目標(biāo)而不是附屬品，重新肯定了公共利益在政府服務(wù)中的地位，并構(gòu)成了新公共服務(wù)理論的核心原則之一。作者強(qiáng)調(diào)，公共行政官員必須努力促進(jìn)并樹立公共利益的觀念，創(chuàng)造共同的公共利益和責(zé)任。關(guān)于公共利益的界定，學(xué)術(shù)界尚存爭論。書中總結(jié)了三種主要模式：規(guī)范模式；公共利益廢止觀點(diǎn)；政治過程理論。公共利益是基于共同利益而確立的，它是公共行政官員所要追求的目標(biāo)之一。作者論述了在老公共行政、新公共管理、新公共服務(wù)中的公共利益觀。在老公共行政中，公共服務(wù)被認(rèn)為是一種價(jià)值中立的技術(shù)過程，公共利益是在決策過程

6、中出現(xiàn)的（公共利益是由民選的政策制定者來界定）。在新公共管理中，作為顧客的個(gè)人為自己的利益負(fù)責(zé)，因此不需要關(guān)心其他人的利益。新公共服務(wù)認(rèn)為，政府應(yīng)該鼓勵(lì)公民關(guān)注更大的社區(qū)，鼓勵(lì)公民致力于超越短期的利益的事情并且愿意為自己的鄰里和社區(qū)中所發(fā)生的事情承擔(dān)個(gè)人的責(zé)任。倡導(dǎo)行政官員在促進(jìn)公民界定公共利益和按照公共利益行事時(shí)應(yīng)該扮演一種積極的角色，新公共服務(wù)還否定公共利益能夠被理解為個(gè)人自我利益的聚合，其目標(biāo)是要超越自身利益進(jìn)而發(fā)現(xiàn)共同利益，并且按照共同利益即公共利益行事。第5章重視公民權(quán)勝過重視企業(yè)家精神新公共服務(wù)理論認(rèn)為，新公共管理重視企業(yè)家精神，這使行政官員將最大程度的提高生產(chǎn)率和滿足顧客需求作為

7、自己的目標(biāo)，但是政府的目標(biāo)不只是如此，也不應(yīng)該如此，這也是造成新公共管理理論為后起的學(xué)派詬病的原因之一。作者認(rèn)為，“致力于為社會(huì)做出有益貢獻(xiàn)的公務(wù)員和公民要比具有企業(yè)家精神的管理者能夠更好地促進(jìn)公共利益，因?yàn)楹笠环N管理者的行為似乎表明公共資金就是他們資金的財(cái)產(chǎn)。”在本章中，作者探討了老公共行政、新公共管理、新公共服務(wù)三種范式中的行政官員的角色。作者認(rèn)為，傳統(tǒng)的公共行政官員依靠官僚專長，新公共管理者強(qiáng)調(diào)企業(yè)家精神，與他們形成鮮明對(duì)比的是，新公共服務(wù)認(rèn)為應(yīng)該最大程度的增強(qiáng)公民在參與政策過程中的各個(gè)方面的能力，關(guān)注并提高民主治理與公民參與。第6章思考要有戰(zhàn)略性，行動(dòng)要有民主性“滿足公共需要的政策和項(xiàng)

8、目可以通過集體努力和合作過程得到最有效且最負(fù)責(zé)的實(shí)施?！弊髡呤紫葟臍v史的視角考察了執(zhí)行的演進(jìn)情況。第一代執(zhí)行研究主要側(cè)重與自上而下的模式；第二代執(zhí)行研究與之相反，側(cè)重于自下而上的觀點(diǎn)來看待執(zhí)行的模式；第三代執(zhí)行研究越來越集中在政策設(shè)計(jì)和政策網(wǎng)絡(luò)以及評(píng)估執(zhí)行上。然后作者考察了執(zhí)行的當(dāng)代模式，并且將他們與新公共管理的假定和價(jià)值觀相聯(lián)系，同時(shí)對(duì)那些支持對(duì)執(zhí)行進(jìn)行更為民主和參與式討論的理論進(jìn)行了詳盡的詮釋，最終得出“思考要有戰(zhàn)略性，行動(dòng)要有民主性”這一原則。新公共服務(wù)認(rèn)為，執(zhí)行的主要焦點(diǎn)是公民參與和社區(qū)建設(shè)，公民不被視為可能會(huì)妨礙正確執(zhí)行的角色，也不被當(dāng)作減低成本的工具。相反，公民參與被視為民主政體中

9、恰當(dāng)且必要的組成部分。因此，公務(wù)員的作用就變成了促進(jìn)和鼓勵(lì)公民參與，并且?guī)椭囵B(yǎng)和加強(qiáng)公民參與能力。第7章承認(rèn)責(zé)任并不簡單公務(wù)員應(yīng)該關(guān)注的不僅僅是市場，他們還應(yīng)該關(guān)注法令和憲法、社區(qū)價(jià)值觀、政治規(guī)范、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及公民利益，他們對(duì)這些制度、標(biāo)準(zhǔn)等都應(yīng)該負(fù)有責(zé)任。新公共服務(wù)的理論家認(rèn)為，“公共部門中的責(zé)任應(yīng)該基于這樣一種理念，即：公共行政官員即便是在涉及復(fù)雜價(jià)值判斷和重疊規(guī)范的情況下也能夠并且應(yīng)該是未來公共利益而為公民服務(wù)”而在老公共行政中，公共行政官員只是對(duì)政治官員負(fù)責(zé)，是一種“對(duì)上不對(duì)下”的體制。這種體制直接導(dǎo)致了公共服務(wù)的偏離。在新公共管理中，按照企業(yè)家的角色，公共管理者應(yīng)該主要以效率、成本

10、收益和對(duì)市場力量的回應(yīng)來表現(xiàn)其負(fù)責(zé)任，而這很明顯忽視了公共精神和公共利益的重要性。相反，新公共服務(wù)理論認(rèn)識(shí)到責(zé)任的復(fù)雜性，強(qiáng)調(diào)要提高公民權(quán)的重要地位，并且把公眾視為負(fù)責(zé)任的公關(guān)行動(dòng)的基礎(chǔ)，公民權(quán)和公共利益處于中心地位。在此指導(dǎo)下，要將公務(wù)員的角色重新界定為公共利益的引導(dǎo)者、服務(wù)員和使者，而不是企業(yè)家。這種負(fù)責(zé)不是有如官僚層級(jí)制種的“終端負(fù)責(zé)”，而是從一開始的政策制定階段就對(duì)公民負(fù)責(zé)，始終貫徹法律、民主、憲政、公共利益等原則。第8章服務(wù)，而不是掌舵對(duì)于公務(wù)員來說，越來越重要的是基于價(jià)值的公共領(lǐng)導(dǎo)來幫助公民明確表達(dá)和滿足他們的共同利益，而不是試圖控制或掌控社會(huì)新的發(fā)展方向。新公共服務(wù)中，行政官員應(yīng)

11、該整合和表達(dá)公共利益，幫助公民實(shí)現(xiàn)公共利益。在此之前，新公共管理所倡導(dǎo)的“掌舵”而非“劃槳”的政府對(duì)政治改革尤其是政府改革起到了很大的作用，并促使政府迅速瘦身，同時(shí)也作為傳統(tǒng)公共行政的一種替代大行其道。然而這種思想極易使行政人員以主人自居，造成角色錯(cuò)位。作者考察了幾種具有代表性的領(lǐng)導(dǎo)觀：基于價(jià)值觀的領(lǐng)導(dǎo)；共同領(lǐng)導(dǎo)；是仆人，而不是主人。作者看來，領(lǐng)導(dǎo)不再被視為高級(jí)公共官員的特權(quán)，而是被當(dāng)作延伸到整個(gè)團(tuán)體、組織或社會(huì)的一種職能。領(lǐng)導(dǎo)是人民的公仆，是為公共利益服務(wù)的，他必須尊重公民權(quán)，通過給人們授權(quán)的方式來共享權(quán)力并且全神貫注地實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)。第9章重視人，而不只是重視生產(chǎn)效率“如果公共組織及其所參與其中

12、的網(wǎng)絡(luò)基于對(duì)所有人的尊重而通過合作和共同領(lǐng)導(dǎo)來運(yùn)作的話，那么，從長遠(yuǎn)來看，他們就更有可能取得成功?！币虼诵鹿卜?wù)特別強(qiáng)調(diào)“通過人來進(jìn)行管理的重要性”。在老公共行政理論中，大體基于關(guān)于人性的X理論，認(rèn)為人生來貪婪、自私、逃避責(zé)任，因此主張通過控制、獎(jiǎng)懲等手段來實(shí)現(xiàn)效率。而新公共管理理論基于經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)，依靠公共選擇和委托代理理論，利用激勵(lì)來實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)效率，依靠經(jīng)濟(jì)理性來解釋人的行為。在新公共服務(wù)中，人是處于核心地位的，舊的管理方法已不能滿足和適應(yīng)管理的需要，因此分享領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、共同領(lǐng)導(dǎo)、合作和授權(quán)應(yīng)運(yùn)而生，這些新型的管理方法充分發(fā)揮管理者和被管理者雙方的主觀能動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)了二者的雙贏。第10章結(jié)語隨著民主進(jìn)程的發(fā)展，公民社會(huì)的建立是必然的趨勢(shì)，舊有體制已在諸多方面捉襟見肘，為了保證高質(zhì)高效地提供的公共服務(wù)和產(chǎn)品，必然要求提供方式的管理方式的變革，而單向的控制型的方式已經(jīng)逐漸不為時(shí)代所容。在最后一章里，作者暗示新公共服務(wù)雖然提出，但是卻沒有具體的實(shí)施方式和手