對于試行會計委派制度若干問題的認(rèn)識

1、對于試行會計委派制度若干問題的認(rèn)識 一、會計委派制度來源于基層實踐，是我國經(jīng)濟(jì)改革和當(dāng)前經(jīng)濟(jì)生活的客觀要求在新舊經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時期，由于新的體制尚未完全建立，與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的法律體系尚不完備，社會監(jiān)督體系尚不健全，必然會在社會經(jīng)濟(jì)生活中出現(xiàn)一些亟待解決的問題。如一些行政事業(yè)單位由于內(nèi)部控制制度和監(jiān)督機制不健全，導(dǎo)致預(yù)算內(nèi)、外資金管理失控，賬外設(shè)賬、私設(shè)“小金庫”；一些單位領(lǐng)導(dǎo)人干擾會計人員依法履行職權(quán)，授意、指使、強令篡改會計數(shù)據(jù)，轉(zhuǎn)移國家資產(chǎn)，偷逃稅收，甚至貪污賄賂，侵吞公款；會計人員“站得住的頂不住，頂?shù)米〉恼静蛔　钡默F(xiàn)象仍然存在等。這些問題產(chǎn)生的原因很多，但監(jiān)督機制不健全，尤其是

2、現(xiàn)行會計人員管理體制下單位會計監(jiān)督難以發(fā)揮有效作用是其重要原因之一。為此，改革會計人員管理體制，試行會計委派制度就勢在必行。從一些單位試點的情況看，試行會計委派制是解決上述問題的一種有益嘗試，效果也比較明顯，其主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是通過會計委派，解決了會計人員的后顧之憂，增強了責(zé)任心，有利于會計監(jiān)督職能的發(fā)揮；二是通過會計委派，實現(xiàn)了單位行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與會計監(jiān)督權(quán)的分離和制約，保障了會計人員依法行使職權(quán)，提高了會計信息質(zhì)量；三是對行政、事業(yè)單位建立會計集中核算中心，對會計人員集中委派，將各單位財政性資金集中到會計核算中心的賬戶上，有利于對財政資金進(jìn)行全過程的監(jiān)督和管理；四是加強了國有企業(yè)內(nèi)部

3、監(jiān)督機制，在一定程度上防止了國有資產(chǎn)的流失。二、會計委派制實現(xiàn)形式多種多樣，其核心是建立行之有效的會計監(jiān)督機制財政部、監(jiān)察部聯(lián)合印發(fā)的關(guān)于試行會計委派制度工作的意見要求，“根據(jù)會計監(jiān)管要求和會計業(yè)務(wù)量選擇適當(dāng)?shù)奈尚问??！币簿褪钦f會計委派制的實現(xiàn)形式不是一種模式，而是多種多樣的。從各地的試點情況看，歸納起來主要有以下幾種形式：一是向行政事業(yè)單位直接委派總會計師、財務(wù)總監(jiān)或會計人員；二是對行政事業(yè)單位實行會計集中核算，即一般為在財政部門設(shè)立的行政事業(yè)單位財務(wù)會計核算中心，在保持實行集中核算單位資金使用權(quán)和財務(wù)自主權(quán)不變的前提下，不再設(shè)立會計機構(gòu)，不再配備會計人員，取消各單位的銀行賬號，由財政部門

4、統(tǒng)管會計人員、資金結(jié)算和會計核算工作，實行“集中核算，分戶管理”，融會計服務(wù)與監(jiān)督管理為一體；三是“零戶統(tǒng)管”制度，主要是對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府下設(shè)的行政事業(yè)單位（俗稱“七站八所”）進(jìn)行會計集中核算；四是在國有企業(yè)委派財務(wù)總監(jiān)；五是向國有企業(yè)委派會計機構(gòu)負(fù)責(zé)人或總會計師；六是對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實行村賬鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管（審、監(jiān)）；七是實行單位（公司集團(tuán)）內(nèi)部會計委派制。另外，還有對財政撥款的基建項目實行項目會計委派。三、會計委派制是實行部門預(yù)算改革的基礎(chǔ)實行部門預(yù)算改革的主要內(nèi)容是：制定科學(xué)合理、符合實際的定員定額標(biāo)準(zhǔn)，改進(jìn)和完善預(yù)算支出科目體系，細(xì)化預(yù)算編制。預(yù)算單位所有的收支都嚴(yán)格按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的科目列

5、入預(yù)算，實行預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)管。預(yù)算一經(jīng)審核批準(zhǔn)，財政部門和預(yù)算單位都要嚴(yán)格遵照執(zhí)行；財政部門對各部門實行從預(yù)算編制、預(yù)算下達(dá)、資金撥付到資金使用的全過程監(jiān)督管理，并注重追蹤問效。實行部門預(yù)算，各預(yù)算單位就必須建立集中統(tǒng)一的財務(wù)管理體制，將原來分散的、多頭管理的資金統(tǒng)一集中編制一本預(yù)算，統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一安排。在行政事業(yè)單位實行會計委派制度，特別是實行會計集中核算制度，建立集中、統(tǒng)一、高效的會計核算體制，雖然各預(yù)算單位的財務(wù)自主權(quán)、資金使用權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)簽字權(quán)不改變，但其原先多頭開設(shè)的賬戶將被取消，所有資金將納入由會計集中核算中心統(tǒng)一開設(shè)的賬戶，所有開支在單位審核的基礎(chǔ)上再經(jīng)會計核算中心審核入賬，從而保證

6、了各預(yù)算單位開支符合財務(wù)會計制度和部門預(yù)算，有多少錢辦多少事，?？顚Ｓ?，防止資金相互擠占、挪用。因此，實行會計集中核算，為部門預(yù)算奠定了基礎(chǔ)。四、會計委派制是國庫集中收付制度改革的延伸和補充按照“小政府大社會”的模式，經(jīng)營性事業(yè)單位逐漸走向市場，各級國家機關(guān)將進(jìn)行機構(gòu)改革，必將使行政事業(yè)單位數(shù)量銳減，同時隨著國庫集中收付、政府采購、工資統(tǒng)一發(fā)放等改革也將使行政事業(yè)單位的會計核算工作量減少，使其逐漸成為一個報賬單位，這與各地試行的會計集中核算制度目標(biāo)一致。而對行政、事業(yè)單位實行會計集中核算是對行政、事業(yè)單位實行會計委派制的主要形式之一。 國庫集中收付制度包括預(yù)算收入集中入庫和預(yù)算資金集中支付兩方

7、面。國庫集中收入是征收部門按照稅法的規(guī)定，依法征收各種收入，并及時足額地全部交給國庫，中間不能設(shè)過渡賬戶。國庫集中支付，就是將各部門的預(yù)算編列到各具體使用項目上，如工資和補助工資、購置費、差旅費、會議費等，由國庫統(tǒng)一支付。實行會計集中核算，統(tǒng)一開設(shè)賬戶，相應(yīng)設(shè)置總會計、資金會計、統(tǒng)管會計等會計崗位，負(fù)責(zé)各單位現(xiàn)金、轉(zhuǎn)賬、匯兌等資金結(jié)算和經(jīng)費撥入、支出、往來款項的收付等業(yè)務(wù)。專項業(yè)務(wù)支出按照限額審批程序?qū)徟?，集中在核算中心支付。日常零星開支建立備用金制度，各單位憑發(fā)票到核算中心報銷。通過實行會計集中核算，能夠全方位、全過程掌握和監(jiān)督各單位每筆資金的流向、流速、流量，從根本上杜絕在預(yù)算執(zhí)行中的克

8、扣、截留、挪用等現(xiàn)象，從而逐步建立起“統(tǒng)一收付、統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理”和“單一賬戶”的國庫集中收付制度形式。另外，對行政、事業(yè)單位直接委派會計人員也是國庫集中收付制度的有效補充。理由是：（1）國庫集中收付制度解決了預(yù)算資金收付環(huán)節(jié)的控制問題，可以從源頭上控制預(yù)算資金的使用方向。但是如何保證對使用財政性資金數(shù)額較大的單位和項目，真實、準(zhǔn)確地了解資金需求，參與預(yù)算編制的全過程，以及對財政資金到位后的日常管理和監(jiān)控問題，僅依靠國庫集中收付制度還不能完全解決。通過對這些單位實行會計委派和項目會計委派，一是可以使財政監(jiān)管深入到預(yù)算編制的各環(huán)節(jié)，具體參與和了解預(yù)算編制及用款情況，從根本上提高預(yù)算的科學(xué)性和準(zhǔn)

9、確性。二是實行會計委派后，委派的會計人員可以加強對預(yù)算單位日常的財務(wù)管理，提高財政資金的使用效率。（2）國庫集中收付制度改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到財政管理體制，同時還需要建立一套先進(jìn)的財政收付信息系統(tǒng)，不可能一流而就。這就需要通過推進(jìn)會計委派制度，為國庫集中收付制度的建立創(chuàng)造條件。五、會計委派制是政府采購、“收支兩條線”等財政改革的保證各單位納入會計集中核算后，政府采購資金可以由會計核算中心統(tǒng)一支付，資金直達(dá)供應(yīng)商，減少中間環(huán)節(jié)，克服回扣等問題，加快了資金周轉(zhuǎn)，既保證了?？顚Ｓ?，又提高了資金使用效益。在行政事業(yè)單位實行“收支兩條線”，是從源頭上治理腐敗的重要措施。實行會計集中核算后，各單

10、位所有在銀行的賬戶都要清理、撤銷，由會計核算中心開設(shè)統(tǒng)一賬戶，能保證收繳分離、罰繳分離、各項資金按性質(zhì)合理分流，預(yù)算內(nèi)收入進(jìn)金庫，預(yù)算外收入進(jìn)專戶；各單位不能直接收款，能夠防止收支不入賬，應(yīng)繳不繳，坐支挪用，“體外循環(huán)”等現(xiàn)象。綜上所述，對行政、事業(yè)單位實行會計委派制，特別是實行會計集中核算制度，是實行部門預(yù)算、國庫集中收付等財政改革的基礎(chǔ)、重要手段和有效補充，具有互補性和關(guān)聯(lián)性。在會計集中核算模式下，實行“單一賬戶，集中收付，統(tǒng)一核算”，同時利用電子計算機管理網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建公共財政基本框架的“操作平臺”，可以履行國庫集中支付的“總出納”，政府采購的“總保管”職能，為編制綜合部門預(yù)算提供可靠、詳實的基礎(chǔ)資料，也有利于