義務(wù)教育均衡發(fā)展的制度分析

1、義務(wù)教育平衡開展的制度分析摘要義務(wù)教育向平衡教育開展是新時(shí)期義務(wù)教育開展的方向。我國(guó)現(xiàn)階段所實(shí)行的九年制義務(wù)教育呈非平衡開展的態(tài)勢(shì)，“制度約束是導(dǎo)致義務(wù)教育非平衡開展的制度性和構(gòu)造性因素，必須實(shí)在保障加快推進(jìn)義務(wù)教育的平衡開展。關(guān)鍵詞義務(wù)教育；平衡開展；制度分析作為政府向公民提供的一種公共品，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育平衡開展是新時(shí)期義務(wù)教育開展的方向。筆者認(rèn)為，義務(wù)教育平衡開展是指通過(guò)政策制定與調(diào)整，建立和完善教育政策和法律制度，并通過(guò)合理的資源調(diào)配以提供相對(duì)均等的教育時(shí)機(jī)和條件，以客觀公正的態(tài)度和科學(xué)有效的方法到達(dá)教育需求與教育供應(yīng)的相對(duì)平衡，實(shí)現(xiàn)教育效果和成功時(shí)機(jī)的相對(duì)平衡。因此，它是一個(gè)相對(duì)的、動(dòng)態(tài)

2、的、歷史的概念。我們?cè)谀壳八鶑?qiáng)調(diào)的平衡開展更多的是指不斷縮小區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)間學(xué)校在辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、硬件設(shè)施、師資程度、辦學(xué)程度和教育教學(xué)質(zhì)量等方面的差異。一、九年制義務(wù)教育非平衡開展的態(tài)勢(shì)分析(一)當(dāng)前我國(guó)義務(wù)教育非平衡開展的主要表現(xiàn)1教育資源分配的非平衡。(1)構(gòu)造失調(diào)。我國(guó)公共教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)民消費(fèi)總值的比例低，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)在全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)中的比重更低。國(guó)家曾明確規(guī)定財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)民消費(fèi)總值的比例到2000年要到達(dá)4，但至今都未能實(shí)現(xiàn)。而在這有限的教育經(jīng)費(fèi)中，農(nóng)村義務(wù)教育費(fèi)用是少之又少。(2)地域差異。區(qū)域間教育開展極不平衡，京津滬等大城市和經(jīng)濟(jì)興旺地區(qū)已經(jīng)接近普及高中階段教育，而在中西部欠興旺省

3、區(qū)，尤其是遙遠(yuǎn)地區(qū)、貧困地區(qū)及少數(shù)民族聚居地區(qū)，“普九的任務(wù)還尚未完成。(3)城鄉(xiāng)差距。中國(guó)廣闊農(nóng)村的義務(wù)教育質(zhì)量普遍低于城市，師資質(zhì)量低、教育經(jīng)費(fèi)短缺、教育條件匱乏、教育管理程度不高、學(xué)生家庭貧困等等，諸多問題制約著農(nóng)村義務(wù)教育的良性開展。城鄉(xiāng)間教育的非平衡在教育經(jīng)費(fèi)、老師程度、升學(xué)率和輟學(xué)率等方面都有集中的表現(xiàn)。(4)校際失衡。這一失衡結(jié)果是保證了少數(shù)學(xué)生的質(zhì)量而丟掉了大多數(shù)學(xué)生的質(zhì)量，是以極少數(shù)學(xué)校的高質(zhì)量掩蓋了大多數(shù)學(xué)校的低質(zhì)量。2社會(huì)階層間教育的非平衡。我國(guó)社會(huì)階層分化、收入差距擴(kuò)大已是不爭(zhēng)的事實(shí)，由此導(dǎo)致不同階層對(duì)教育資源選擇的非平衡性，不同階層群體在物質(zhì)資本、文化資本和精神資本上

4、存在的差異成為教育非平衡的重要根源。據(jù)估計(jì)，在重點(diǎn)中學(xué)中，干部、知識(shí)分子和高收入家庭子女占學(xué)生總數(shù)的70以上。不同階層在學(xué)業(yè)成功上的差異同樣宏大，在各級(jí)學(xué)校教育中學(xué)習(xí)失敗、輟學(xué)留級(jí)、中途棄學(xué)的，主要是家境貧寒、社會(huì)地位較低的階層的孩子。這種教育差異明顯導(dǎo)致社會(huì)階層差距拉大、社會(huì)流動(dòng)趨于減緩。(二)義務(wù)教育非平衡開展的消極影響我國(guó)已進(jìn)入經(jīng)濟(jì)開展的機(jī)遇期和矛盾的開展期，推進(jìn)義務(wù)教育平衡開展，是建立和諧社會(huì)、維護(hù)教育公平的必然。當(dāng)前我國(guó)義務(wù)教育的非平衡開展?fàn)顩r，已在很大程度上影響到全民族素質(zhì)的整體進(jìn)步。如不改變這種狀況，不僅違犯了義務(wù)教育的宗旨，破壞了社會(huì)公正，是國(guó)民教育的失敗，更易造成貧困階層及弱

5、勢(shì)群體對(duì)現(xiàn)行社會(huì)制度的疑心，有可能危及社會(huì)的可持續(xù)開展，直接關(guān)乎到社會(huì)穩(wěn)定的大局。二、義務(wù)教育非平衡開展的成因分析(一)“制度約束是導(dǎo)致義務(wù)教育非平衡開展的制度性和構(gòu)造性因素自上個(gè)世紀(jì)90年代中期以來(lái)，我國(guó)政府為縮小義務(wù)教育開展差距制定并施行了一系列政策，但事實(shí)上義務(wù)教育非平衡開展的態(tài)勢(shì)仍然存在。透視影響中國(guó)義務(wù)教育開展的各種因素，我們可以發(fā)現(xiàn)“制度約束才是導(dǎo)致義務(wù)教育非平衡開展的制度性和構(gòu)造性因素。政府為補(bǔ)償社會(huì)弱勢(shì)群體而采取的傾斜性政策的變革是在原有體制框架內(nèi)進(jìn)展的單項(xiàng)和表層改革，不能從根本上改變義務(wù)教育投資管理體制和運(yùn)行機(jī)制。當(dāng)這種“邊際改革遭遇城鄉(xiāng)分割、城鄉(xiāng)分治等“制度約束力量時(shí)，其所

6、具有的平衡效應(yīng)最終被消解，由此導(dǎo)致義務(wù)教育仍處于非平衡狀態(tài)。導(dǎo)致義務(wù)教育非平衡開展的制度約束涉及正式制度和非正式制度。(二)導(dǎo)致義務(wù)教育非平衡開展的制度約束中國(guó)義務(wù)教育非平衡開展的現(xiàn)實(shí)狀況，背后隱藏著復(fù)雜而深化的社會(huì)矛盾和問題，影響因素眾多，涉及面廣。筆者以為，導(dǎo)致我國(guó)當(dāng)前義務(wù)教育非平衡開展的制度約束至少涉及以下方面。1二元構(gòu)造背景下的城鄉(xiāng)分治制度。由于城鄉(xiāng)別離的戶籍制度導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元社會(huì)構(gòu)造的存在，城鄉(xiāng)居民在社會(huì)保障、義務(wù)教育等公共產(chǎn)品供應(yīng)方面存在相當(dāng)大的差距。一方面大量充裕農(nóng)村人口長(zhǎng)期滯留于農(nóng)村，緊緊依靠有限的土地消費(fèi)來(lái)維系根本的溫飽生活；另一方面，流入城市的農(nóng)民因?yàn)闆]有城市戶籍也無(wú)法獲得與

7、城市人同樣的權(quán)利和福利。2經(jīng)濟(jì)非平衡開展中實(shí)行的分級(jí)辦學(xué)制度。國(guó)家對(duì)沿海地區(qū)的扶持和開展使這局部地區(qū)獲得了比西部和農(nóng)村地區(qū)更優(yōu)越的條件，教育也從中受益；義務(wù)教育實(shí)行地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的體制后，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)主要由地方政府負(fù)擔(dān)，尤其是縣鄉(xiāng)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政由此成為“教育財(cái)政。這種導(dǎo)向已經(jīng)影響和正在影響著義務(wù)教育的平衡開展。3義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度尚不標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)當(dāng)前的義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度尚不標(biāo)準(zhǔn)，制約了義務(wù)教育的平衡開展。如現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度構(gòu)造不合理，因此轉(zhuǎn)移支付的調(diào)節(jié)效果甚微。現(xiàn)行制度中一般性轉(zhuǎn)移支付的稅收返還和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是主要形式，保持了原有的利益格局，對(duì)消除地區(qū)間差異效果不大。4“城市中

8、心與“精英教育的制度設(shè)置。在我國(guó)義務(wù)教育相關(guān)政策制定過(guò)程中，我們不難發(fā)現(xiàn)“城市中心價(jià)值取向和“精英教育制度設(shè)置的存在。國(guó)家的義務(wù)教育優(yōu)先滿足甚至只反映城市人的利益，如主要以城市學(xué)生的學(xué)力為根據(jù)制定全國(guó)統(tǒng)一大綱、教材和標(biāo)準(zhǔn)，城鄉(xiāng)老師之間存在著不同的待遇標(biāo)準(zhǔn)和師資裝備標(biāo)準(zhǔn)。重點(diǎn)學(xué)校和示范學(xué)校強(qiáng)化了義務(wù)教育領(lǐng)域內(nèi)部資源配置的失衡，導(dǎo)致地區(qū)內(nèi)、區(qū)域內(nèi)學(xué)校之間差距的拉大，同時(shí)為教育腐敗提供了溫床。5教育督導(dǎo)和績(jī)效評(píng)估制度等亟需完善。近幾年，我國(guó)教育督導(dǎo)評(píng)估主要停留在學(xué)校鑒定、分等級(jí)的問題上，這種分等級(jí)式的評(píng)估給家長(zhǎng)和社會(huì)帶來(lái)了一定的誤導(dǎo)，使大家都紛紛涌向等級(jí)較高的學(xué)校。此類評(píng)估加大了學(xué)校之間的差距，導(dǎo)致

9、學(xué)校開展的兩極分化，出現(xiàn)“馬太效應(yīng)。教育績(jī)效評(píng)估制度也出現(xiàn)偏向，對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的評(píng)估要求低于城市的做法同時(shí)也等于鼓勵(lì)拉大城鄉(xiāng)義務(wù)教育之間的差距。6以文化為代表的非正式制度的約束。在一些貧困地區(qū)和貧困階層，與貧困經(jīng)濟(jì)伴隨的貧困文化禁錮著人們的思想意識(shí)和行為，這種非正式制度的約束對(duì)教育的負(fù)面影響是明顯而宏大的。貧困文化不能形成教育開展所要求的人文環(huán)境，消極的思想和落后的觀念使教育缺乏必需的動(dòng)力，錯(cuò)位的價(jià)值取向嚴(yán)重制約著義務(wù)教育的普及。特別是在少數(shù)民族地區(qū)和存在歧視女性傳統(tǒng)觀念的地區(qū)，義務(wù)教育的開展阻力更大。同時(shí)由于文化的開展涉及政治、民族、宗教、信仰、語(yǔ)言、歷史、地理、風(fēng)俗等諸多方面，千差萬(wàn)別且不

10、平衡，義務(wù)教育受其影響和浸透也表現(xiàn)為非平衡開展態(tài)勢(shì)。三、實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育平衡開展的對(duì)策考慮(一)實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育平衡開展的關(guān)鍵在政府，政府要實(shí)在承當(dāng)責(zé)任1加強(qiáng)中央政府對(duì)義務(wù)教育的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育領(lǐng)域治理形式的轉(zhuǎn)化。確保義務(wù)教育平衡開展的首要措施是加強(qiáng)中央政府對(duì)義務(wù)教育的責(zé)任。從目前世界上大多數(shù)國(guó)家的義務(wù)教育理論來(lái)看，無(wú)論是中央集權(quán)還是地方分權(quán)的國(guó)家，落實(shí)中央政府對(duì)義務(wù)教育開展的責(zé)任都是義務(wù)教育平衡開展的關(guān)鍵性因素。在深化開展的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下合理調(diào)整政府與市場(chǎng)的關(guān)系，改變政府在義務(wù)教育領(lǐng)域中的缺位和越位現(xiàn)象，對(duì)于義務(wù)教育平衡開展的實(shí)現(xiàn)尤為重要。轉(zhuǎn)變政府教育職能，促進(jìn)義務(wù)教育平衡開展，必須實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育領(lǐng)

11、域政府治理形式的變化(表1)。2各級(jí)政府強(qiáng)化理念，明確職責(zé)并實(shí)在承當(dāng)責(zé)任。關(guān)于義務(wù)教育公平的價(jià)值理念，各級(jí)政府均需強(qiáng)化，實(shí)現(xiàn)公共教育資源的合理配置和共享，是義務(wù)教育平衡開展的首要條件和各級(jí)政府的根本職責(zé)。必須建立合理的教育資源配置和共享機(jī)制，在學(xué)校布局構(gòu)造調(diào)整上，要鼓勵(lì)強(qiáng)弱結(jié)合，優(yōu)化教育資源。同時(shí)改革招生方法，淡化升學(xué)競(jìng)爭(zhēng)，在義務(wù)教育階段堅(jiān)決堅(jiān)持“就近、免試入學(xué)的原那么。同時(shí)明確各級(jí)政府的投入責(zé)任。對(duì)各級(jí)政府的義務(wù)教育投資數(shù)額根據(jù)預(yù)算大致作出規(guī)定，以保證最低限度的教育費(fèi)用，便于操作和衡量，落到實(shí)處。在這方面可以借鑒國(guó)外的一些做法。對(duì)義務(wù)教育投入主體不搞一刀切，因地制宜，區(qū)別對(duì)待，采用多種形式。

12、(二)逐步淡化和消除制度壁壘建立和完善相應(yīng)促進(jìn)機(jī)制1消除義務(wù)教育城鄉(xiāng)二元分割制度，突出弱勢(shì)補(bǔ)償制度?；饬x務(wù)教育非平衡開展的關(guān)鍵和核心在于打破城鄉(xiāng)二元構(gòu)造。建構(gòu)和諧社會(huì)、建立社會(huì)主義新農(nóng)村必須消除義務(wù)教育城鄉(xiāng)二元分割制度，倡導(dǎo)“以人為本的科學(xué)開展觀，實(shí)現(xiàn)從“城鄉(xiāng)分割向“城鄉(xiāng)交融的社會(huì)轉(zhuǎn)型。突出弱勢(shì)補(bǔ)償制度，以公共財(cái)政資源對(duì)社會(huì)低收入階層、少數(shù)民族、婦女和兒童、殘疾人、農(nóng)村和遙遠(yuǎn)地區(qū)人口承受義務(wù)教育進(jìn)展補(bǔ)償，實(shí)行全免費(fèi)的義務(wù)教育制度。教育投入要堅(jiān)持向經(jīng)濟(jì)欠興旺地區(qū)和弱勢(shì)群體傾斜，加大扶持力度。2實(shí)行老師交流制度，取消“重點(diǎn)學(xué)校政策，推行學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化制度。實(shí)行優(yōu)質(zhì)老師交流制度，通過(guò)派遣優(yōu)秀的師范院校

13、畢業(yè)生和選調(diào)優(yōu)秀老師到薄弱學(xué)校任教，或采取優(yōu)秀的骨干老師定期、輪流到薄弱學(xué)校示教、掛職等方式，平衡配置老師資源，促進(jìn)學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化制度的建立。取消重點(diǎn)學(xué)校政策，實(shí)行學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化制度。通過(guò)對(duì)公辦學(xué)校的校舍、老師及生均經(jīng)費(fèi)、實(shí)驗(yàn)室儀器裝備、圖書館藏書等制定統(tǒng)一的裝備標(biāo)準(zhǔn)，合理配置教育資源，同時(shí)加大對(duì)薄弱學(xué)校的改造。3構(gòu)建科學(xué)的義務(wù)教育督導(dǎo)評(píng)估體制，為學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)開展提供保障。要建立科學(xué)的評(píng)估機(jī)制，逐步淡化和取消等級(jí)學(xué)校；充分運(yùn)用評(píng)估機(jī)制，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源。教育督導(dǎo)要堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)化，保證薄弱地區(qū)義務(wù)教育開展的數(shù)量與質(zhì)量以及薄弱學(xué)校的改良，從而真正促進(jìn)弱勢(shì)教育的跨越式開展。4完善投資保障機(jī)制，建立標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村義務(wù)教育

14、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。加大政府投資義務(wù)教育的力度并保障教育資源分配的公平性是義務(wù)教育財(cái)政體制變革的方向。要有效地解決我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育投入缺乏與構(gòu)造失衡這一問題，關(guān)鍵在于建立標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。5統(tǒng)籌建立信息化教學(xué)網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)新教育手段，施行現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育。要進(jìn)展教育手段的創(chuàng)新，應(yīng)充分利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)來(lái)更好地實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源的共享。施行農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程是在農(nóng)村教育資源短缺的條件下辦好大農(nóng)村教育的戰(zhàn)略舉措，可以由縣市政府統(tǒng)籌建立信息化教學(xué)網(wǎng)絡(luò)，并對(duì)各校的信息化教學(xué)資源進(jìn)展相對(duì)平衡配置。利用現(xiàn)代教育網(wǎng)絡(luò)建立龐大豐富的教育資源信息庫(kù)，借助現(xiàn)代化的信息教育平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)真正意義上的平衡開展。(三)新的?義務(wù)教育法?作為制度保障。應(yīng)進(jìn)一步關(guān)注其執(zhí)行1新的?義務(wù)教育法?是推進(jìn)義務(wù)教育平衡開展的實(shí)在制度保障。2022年9月1日開場(chǎng)施行的新的?義務(wù)教育法?，其核心和靈魂就是推進(jìn)教育公平，促進(jìn)義務(wù)教育的平衡開展。它不僅指明了義務(wù)教育平衡開展的根本方向和根本原那么，而且制定了一系列確保義務(wù)教育充分開展的政策措施，其公布和施行的任務(wù)就是要實(shí)在改變當(dāng)前義務(wù)教育領(lǐng)域非平衡開展態(tài)勢(shì)。2應(yīng)進(jìn)一步關(guān)注新的?義務(wù)教育法?的執(zhí)行是否落到實(shí)處。要保證新的?義務(wù)教育法?的執(zhí)行到達(dá)預(yù)期目的，公民個(gè)人或社會(huì)團(tuán)體應(yīng)介入義務(wù)教育