第十一章政策的變動、終結(jié)與周期

1、公共政策學公共政策學第十一章第十一章 政策的變動、終結(jié)與周期政策的變動、終結(jié)與周期第一節(jié)第一節(jié) 公共政策的穩(wěn)定和變動公共政策的穩(wěn)定和變動 穩(wěn)定性和變動性都是公共政策的基本特征之穩(wěn)定性和變動性都是公共政策的基本特征之一。公共政策的穩(wěn)定是相對的，發(fā)展變化是絕對一。公共政策的穩(wěn)定是相對的，發(fā)展變化是絕對的。公共政策會隨著時間的發(fā)展而發(fā)展，隨著環(huán)的。公共政策會隨著時間的發(fā)展而發(fā)展，隨著環(huán)境的變化而變化。這其中一個關鍵的因素是人的境的變化而變化。這其中一個關鍵的因素是人的主觀認識會與時俱進。主觀認識會與時俱進。一、公共政策的穩(wěn)定一、公共政策的穩(wěn)定（一）公共政策穩(wěn)定的內(nèi)涵 1、穩(wěn)定是指系統(tǒng)在時間進程中，當

2、“受到來自外部和內(nèi)部的干擾以后能夠自動回到原來狀態(tài)”的特性。 2、政策的穩(wěn)定是相對的。這種相對性表現(xiàn)在兩個方面：(1)從時間上看，政策的穩(wěn)定是階段性與連續(xù)性的統(tǒng)一。 (2)從空間上看，政策的穩(wěn)定是局部性與全局性的統(tǒng)一。 （二）政策穩(wěn)定的積極意義及消極意義（二）政策穩(wěn)定的積極意義及消極意義1、積極意義、積極意義(1)政策的穩(wěn)定有利于貫徹落實執(zhí)政者或決策者的意志和決定，進而取得預期的成效。(2)政策的穩(wěn)定有利于國家與社會的穩(wěn)定，持續(xù)、穩(wěn)定的政策讓人有法可依、有章可循，同時它會形成一種較為穩(wěn)定的利益格局和社會規(guī)范，減少不必要的摩擦和沖突。(3)政策的穩(wěn)定有利于政策公正性的發(fā)揮。政策的公正性要求一整套

3、明確的、普遍的和客觀的行為規(guī)則，按照這種規(guī)則對社會價值進行分配是可以預見的。(4)政策的穩(wěn)定有利于降低政府的成本。2、消極影響、消極影響 過分注重穩(wěn)定的政策可能使其趨于保守，甚至導致政過分注重穩(wěn)定的政策可能使其趨于保守，甚至導致政策僵化。策僵化。 所謂所謂政策僵化政策僵化，指的是一項長期存在、沒有及時予以，指的是一項長期存在、沒有及時予以終結(jié)的政策，在發(fā)展變化了的環(huán)境下，繼續(xù)得以執(zhí)行，不終結(jié)的政策，在發(fā)展變化了的環(huán)境下，繼續(xù)得以執(zhí)行，不僅不能解決問題，反而會成為解決問題的阻力和障礙。僅不能解決問題，反而會成為解決問題的阻力和障礙。 （三）政策穩(wěn)定的穩(wěn)定因素（三）政策穩(wěn)定的穩(wěn)定因素1.從公共政策

4、的主體來看，決策主體和決策網(wǎng)絡的相對穩(wěn)定性有助于保持政策的穩(wěn)定。 在我國，公共政策的穩(wěn)定首先取決于中國共產(chǎn)黨的路線、方針的穩(wěn)定。2.從公共政策的客體來看，政策問題的解決需要一個過程。 有些公共問題涉及面廣、內(nèi)容復雜、持續(xù)時間長，因此就要求相應的政策也要有一定的連續(xù)性。 3.就公共政策本身而言，政策穩(wěn)定的原因主要有這就公共政策本身而言，政策穩(wěn)定的原因主要有這樣幾個：樣幾個： (1)目標的長期性。 (2)政策的有效性 。 (3)政策的合法性。 政策的合法性指的是政策獲得相關的社會主體認可和接受的程度。 (4)修改的復雜性。 有些政策如憲法和基本法律等要進行修改需要經(jīng)過一系列復雜的程序。 （四）政策

5、維持（四）政策維持1.政策主體的政策維持政策主體的政策維持 一是保持政策主體的穩(wěn)定。一是保持政策主體的穩(wěn)定。 二是保持政策主體對政策目標一貫的認同。二是保持政策主體對政策目標一貫的認同。 三是保持政策主體間的溝通與合作。三是保持政策主體間的溝通與合作。 四是建立完善的政策體制和機制。四是建立完善的政策體制和機制。2.政策客體的政策維持政策客體的政策維持 一是明確具體地界定政策問題。一是明確具體地界定政策問題。 二是擴大政策受益群體或政策人體群體的二是擴大政策受益群體或政策人體群體的范圍。范圍。 三是積極推動政策觀望群體的轉(zhuǎn)化。三是積極推動政策觀望群體的轉(zhuǎn)化。 四是減少政策受損群體或地處群體的數(shù)

6、量。四是減少政策受損群體或地處群體的數(shù)量。3、政策環(huán)境的維持與改善、政策環(huán)境的維持與改善4、提高政策績效、提高政策績效5、政策的法律化、政策的法律化二、公共政策的變動與創(chuàng)新 （一）政策變動的含義 1.政策變動是政策系統(tǒng)的一種常態(tài)表現(xiàn)，是政策系統(tǒng)對內(nèi)部因素和外部環(huán)境的變化所作出的一種適應性變革。 2.政策變動的意義是顯而易見的，政策變動是政策發(fā)展的必然，是政策適應變化、與時俱進的表現(xiàn)。但政策變動并非都是必要的和正確的，并非都是符合事物發(fā)展的客觀規(guī)律的. （二）政策變動的原因 政策變動的原因是多方面的，具體到每一項政策，可能影響其變動的因素是千差萬別的。這里只列舉一些明顯和主要的方面： 1.決策者

7、的變動 2.政策環(huán)境的變化 3.政策資源的限制 4.政策的失效或低效 5.政策的合法性受到質(zhì)疑（三）政策變動的類型1.按照變動的強度可以分為：斷裂型和漸變型。2.按照變動的程度可以分為：部分變動、重大變動和完全變動。3.按照變動的內(nèi)容可以分為：目標變動、計劃或項目變動、資源變動、機構(gòu)或人員變動、政策本身的變動等。4.按照變動的形式可以分為：替代、合并、分解、廢止和創(chuàng)新。5.按照變動的規(guī)律性可以分為：周期性變動和不規(guī)則變動等。6.按照變動的動力可以分為：主動變動和被動變動。（四）政策變動的模型（四）政策變動的模型1、周期型、周期型 由美國學者亞瑟施萊辛格在研究美國政治歷史后提出來的.他認為國家事

8、務存在著一種在公共目的和私人利益之間的持續(xù)變動，美國政治一直遵循一個相當有規(guī)律的周期在運行，即國家的態(tài)度總是在自由主義和保守主義之間來回擺動。2、Z字型字型 埃德文阿曼達和特達斯考克坡認為在美國的公共政策歷史上存在著一個反復無常的模式，它的一大特征是刺激和反應的交替作用或者叫做“Z形效應”。 他們認為，在過去一百年里，美國的公共政策形成一個Z字形模式，一個時期的政策成為下一時期政策的刺激因素，后者是對前者的反應或反作用。3、學習型、學習型 (1)“政策學習”模式是由薩巴提爾等人提出來的，其靈感一方面來自政治學研究中的集團理論，另一方面來自赫克羅在20世紀70年代對政策學習的研究。 (2)他們強

9、調(diào)信念和政策學習的動態(tài)變化是理解和預測政策變動的關鍵所在,并構(gòu)建了一個政策變動的概念框架，把政策變動看作以下三方面因素共同作用的結(jié)果：1）政策亞系統(tǒng)內(nèi)競爭性的“政策倡議聯(lián)盟”之間的互動;2）亞系統(tǒng)外部的變化；3）穩(wěn)定的系統(tǒng)因素的影響。 (3) 學習型模式的基本觀點：政策取向的學習是政策變動的重要方面，它能夠經(jīng)常使聯(lián)盟信念體系的次級方面產(chǎn)生變動；而政策核心方面的變化,通常是亞系統(tǒng)外部客觀因素變動的結(jié)果. 學習可以提高對那些重要變量的狀態(tài)的認識，也可以提升對信念體系內(nèi)在邏輯和因果關系的理解，還可以確認并回應對信念體系的挑戰(zhàn)。 政策學習就是這種想要認識和實現(xiàn)核心的政策信念而不斷探尋和調(diào)適的過程。 （

10、五）政策創(chuàng)新（五）政策創(chuàng)新 1、政策創(chuàng)新是公共政策主體根據(jù)政策環(huán)境變化的需求，主動改變現(xiàn)存政策要素的組合形態(tài)或功能，創(chuàng)造新政策的行為和過程。 2、政策創(chuàng)新的動力（1）內(nèi)部動力：政策主體的變革愿望 政策本身的要求（2）外部動力：（2 2）外部動力）外部動力 經(jīng)濟制度和體制變革是政策創(chuàng)新的直接動力經(jīng)濟制度和體制變革是政策創(chuàng)新的直接動力 民眾訴求是政策創(chuàng)新的根本動力民眾訴求是政策創(chuàng)新的根本動力 地區(qū)之間競爭壓力的需要地區(qū)之間競爭壓力的需要參與世界競爭的需要參與世界競爭的需要第二節(jié)第二節(jié) 政策的調(diào)整與連續(xù)政策的調(diào)整與連續(xù)一、政策調(diào)整的含義和內(nèi)容一、政策調(diào)整的含義和內(nèi)容1.政策調(diào)整定義為：在公共政策的實

11、施過程中，根據(jù)政策評估和監(jiān)控所反饋的信息對原有政策中不適應政策對象和政策環(huán)境變化的部分，采取漸進的方式，進行增刪、修正和更新。2.政策調(diào)整具有以下三個特點：第一，漸進性。第二，局部性。第三，動態(tài)性。 （二）政策調(diào)整的內(nèi)容 (1)政策目標調(diào)整 (2)政策方案調(diào)整 (3)政策措施調(diào)整 (4)政策關系調(diào)整 (5)政策主、客體調(diào)整二、政策調(diào)整的形式、程序和原則二、政策調(diào)整的形式、程序和原則(一一)公共政策的調(diào)整主要有以下幾種形式：公共政策的調(diào)整主要有以下幾種形式： 1.政策的增刪政策的增刪 2.政策的修正政策的修正 3.政策的更新政策的更新(二)政策調(diào)整通常被看作是政策方案的重新制定和執(zhí)行的過程，因此

12、政策調(diào)整的一般程序是：（1）重新界定問題。（2）提出調(diào)整方案。 （3）選擇調(diào)整方案。 （4）執(zhí)行調(diào)整決定。(三)政策調(diào)整所遵循的原則是： 1.實事求是原則。 2.漸進調(diào)適原則。 3.追蹤反饋原則。 三、政策調(diào)整的原因和作用三、政策調(diào)整的原因和作用(一) 為什么絕大部分的政策變動都是采取漸進調(diào)整的方式？究其原因,主要有以下幾個方面：1.利益剛性的限制。 2.現(xiàn)行政策的制約。 3.公共意志的趨中。 4.變革成本的約束。 5.人類理性的局限。6.社會穩(wěn)定的需要。(二)政策調(diào)整的根本目的在于確保公共政策沿著正確的軌道實施下去，最終達到預期的目標。具體來說，政策調(diào)整的積極作用表現(xiàn)在：1.及時糾偏、預防失

13、誤。 2.協(xié)調(diào)關系、有序運行。 3.發(fā)展完善、保持穩(wěn)定。 政策調(diào)整的負面影響政策調(diào)整的負面影響 1.不當?shù)恼{(diào)整可能引發(fā)適得其反的效果，甚至導致政策提前終結(jié)；2.即使是適當?shù)恼{(diào)整，也可能因為利益分配等原因帶來一系列消極的影響:(1)政策的調(diào)整會使一部分已經(jīng)投入的政策資源產(chǎn)生不同程度的浪費；(2)政策的調(diào)整會損害一部分既得利益人群的權(quán)益，挫傷他們的積極性；(3)過于頻繁的政策調(diào)整會讓公眾感到無所適從，對政策和公共機構(gòu)產(chǎn)生懷疑和不信任感 四、政策連續(xù)四、政策連續(xù)（一）政策連續(xù)的內(nèi)涵及意義（一）政策連續(xù)的內(nèi)涵及意義1.政策連續(xù)的內(nèi)涵政策連續(xù)的內(nèi)涵 政策連續(xù)可以界定為：以政策問題為中心，努力保持政策目標

14、的穩(wěn)定政策連續(xù)可以界定為：以政策問題為中心，努力保持政策目標的穩(wěn)定和連續(xù)的行為和過程，其形式通常表現(xiàn)為舊的政策、政策執(zhí)行程序或和連續(xù)的行為和過程，其形式通常表現(xiàn)為舊的政策、政策執(zhí)行程序或執(zhí)行組織被新的政策、執(zhí)行程序或執(zhí)行組織所替代。執(zhí)行組織被新的政策、執(zhí)行程序或執(zhí)行組織所替代。2.意義意義（1）有利于保持政策的穩(wěn)定）有利于保持政策的穩(wěn)定（2）有利于政策變動的實現(xiàn)）有利于政策變動的實現(xiàn)（3）有利于獲得社會對政策的認同）有利于獲得社會對政策的認同（二）政策連續(xù)的形式和途徑（二）政策連續(xù)的形式和途徑1、美國學者霍格伍德和彼得斯把政策連續(xù)劃分為、美國學者霍格伍德和彼得斯把政策連續(xù)劃分為五種形式五種形式

15、：線性連續(xù)、政策合并、政策分解、政策部分終結(jié)和非線性線性連續(xù)、政策合并、政策分解、政策部分終結(jié)和非線性連續(xù)。連續(xù)。2、政策連續(xù)、政策連續(xù)途徑途徑：一是要盡可能明確而具體地界定政策目標。一是要盡可能明確而具體地界定政策目標。二是推行政策目標管理。二是推行政策目標管理。三是加強政策過程評估，保證政策目標的連續(xù)性和穩(wěn)定性。三是加強政策過程評估，保證政策目標的連續(xù)性和穩(wěn)定性。四是政策目標的制度化和法律化。四是政策目標的制度化和法律化。第三節(jié)第三節(jié) 公共政策的終結(jié)公共政策的終結(jié)一、政策終結(jié)的含義、對象和方式（一）含義（一）含義 終結(jié)是指某一事物在時間或空間上的終止或結(jié)束。終結(jié)是指某一事物在時間或空間上的

16、終止或結(jié)束。 政策終結(jié)政策終結(jié)就是公共政策的決策者就是公共政策的決策者, ,通過對政策進行審通過對政策進行審慎的評估后，采取必要的措施，以終止那些錯誤的、過時慎的評估后，采取必要的措施，以終止那些錯誤的、過時的、多余的或無效的政策的一種行為。的、多余的或無效的政策的一種行為。（二）一般說來，政策終結(jié)的對象有四種類別：（二）一般說來，政策終結(jié)的對象有四種類別： 1 1、功能、功能 2 2、組織、組織 3 3、政策、政策 4 4、計劃、計劃（三）公共政策的終結(jié)應當由公共權(quán)力機關通過合法的程序（三）公共政策的終結(jié)應當由公共權(quán)力機關通過合法的程序作出決定，并以文件、公告等形式向社會宣布終結(jié)的指令。作出

17、決定，并以文件、公告等形式向社會宣布終結(jié)的指令。一般說來，政策終結(jié)的方式有這樣五種：一般說來，政策終結(jié)的方式有這樣五種： （1 1）政策廢止）政策廢止 （2 2）政策替代）政策替代 （3 3）政策分解）政策分解 （4 4）政策合并）政策合并 （5 5）政策縮減）政策縮減二、政策終結(jié)的原因、作用和障礙二、政策終結(jié)的原因、作用和障礙（一）政策終結(jié)的原因（一）政策終結(jié)的原因一般說來，導致政策終結(jié)的原因有兩個：(1)一是經(jīng)過評估認為政策的目標已經(jīng)實現(xiàn)，政策問題也已得到解決，政策沒有繼續(xù)存在的必要，應該予以終止；(2)二是經(jīng)過評估發(fā)現(xiàn)政策存在的失誤或局限使其無法解決所面臨的問題。如果繼續(xù)執(zhí)行不僅浪費資源

18、而且會帶來不良后果，因此必須予以終止； (3)存在著幾種推動政策終結(jié)的力量。巴達奇把他們分為三類：反對者、節(jié)約者和改革者。(二)政策終結(jié)的作用1.政策終結(jié)有利于節(jié)省政策資源2.政策終結(jié)有利于提高政策績效3.政策終結(jié)有利于促進政策優(yōu)化(三)政策終結(jié)的障礙主要是兩個方面：一是組織方面的考慮;二是代價不論是情感、政治、法律還是財政上的考慮。 現(xiàn)在按照這兩個方面梳理: 1.組織的持久性:組織機構(gòu)的功能性 ;組織機構(gòu)的保守性 ;組織機構(gòu)的適應性 。 2.代價:情感和政治上的代價 ;法律和財政上的代價 。三、政策終結(jié)的策略要順利完成終結(jié)需要注意以下幾個方面：（1）重視說服工作，消除抵觸情緒（2）注意因勢利導，營造有利氣氛（3）公開評估結(jié)果，爭取支持力量（4）廢舊、立新并舉，緩和終結(jié)（5