PPP(公私合作關(guān)系)項目實施建議方案

1、篇一：PPP(公私合作關(guān)系)項目實施建議方案一、 什么是PPP（一）基本概念、核心理念PPP，即公私伙伴關(guān)系是指公共部門與私營部門為提供公共服務(wù)而建立起來的一種長期合作關(guān)系。這種關(guān)系用商業(yè)協(xié)議來確立，公共部門將融資、建設(shè)、運營風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給私營部門，并與私營部門發(fā)揮各自的優(yōu)勢來提供公共服務(wù)。在這樣的框架下，PPP的表現(xiàn)形式有多種，如BOT（建設(shè)-運營-轉(zhuǎn)讓）和BOOT（建設(shè)-運營-擁有-轉(zhuǎn)讓）等。一般而言，按照私人部門的參與程度和公共部門將各類風(fēng)險向私營部門轉(zhuǎn)移的程度會產(chǎn)生多種PPP模式，如BOT,BOOT,DBFO等。PPP的核心理念是追求資金最佳使用價值,通過引進社會資本，發(fā)揮公私雙方各自優(yōu)勢

2、，緊密合作，風(fēng)險共擔(dān)，利益共享，得到最優(yōu)的投資回報及社會公共效益，實現(xiàn)公共財政或者公共資源的價值最大化。（二）PPP的比較優(yōu)勢相對于政府傳統(tǒng)項目開發(fā)模式及公共融資方式，PPP有以下比較優(yōu)勢：1、提高公共財政使用效率PPP項目一般由社會私人資本或者聯(lián)合體融資建設(shè)及運營，提供公共服務(wù)。共用財政投入很少，較好發(fā)揮了“四兩撥千斤”的杠桿作用，這對公共財政短缺的情況下加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)有比較重要的意義。同時，由于捆綁了建設(shè)和經(jīng)營，并以服務(wù)和產(chǎn)出付費，使得私人部門能夠發(fā)揮最大的能動性，通過創(chuàng)新、自我施壓等避免項目成本超支。在風(fēng)險管理上的合理分配和良好的合作機制也使得項目失敗的概率大大降低，避免了公共資源的

3、浪費。2、保障項目和公共服務(wù)質(zhì)量評審中標(biāo)的私人資本或聯(lián)合體組建項目公司建設(shè)項目并提供公共服務(wù)。聯(lián)合體一般是由建設(shè)方、融資方、運營方組成的利益共同體，它比傳統(tǒng)開發(fā)模式具有更好的內(nèi)部協(xié)調(diào)能力。另外，很多PPP項目通過引進國際知名建設(shè)、管理機構(gòu)，帶來先進的管理經(jīng)驗，有利于提高公共服務(wù)的質(zhì)量。3、實現(xiàn)合作雙方互利共贏合理的PPP模式可以平衡公私雙方的權(quán)責(zé)利。在風(fēng)險分配上遵循“最優(yōu)承擔(dān)”原則，即將風(fēng)險分配給最有能力承擔(dān)的一方。同時，全壽命周期特點使得合同具有較大的靈活空間，風(fēng)險共擔(dān)、收益共享的機制既能維護共用部門的利益，也能最大限度滿足私人資本的訴求。（三）PPP實施背景十八大以來，穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)

4、構(gòu)、惠民生逐漸成為政策主線。在當(dāng)前宏觀經(jīng)濟環(huán)境下，發(fā)展是重中之重，穩(wěn)增長的任務(wù)尤其艱巨。在此背景下，新型城鎮(zhèn)化進程加快。財政部預(yù)計2020年城鎮(zhèn)化率達到60%，由此帶來的投資需求約為42萬億元人民幣，每年需要資金約7萬億。然而作為城鎮(zhèn)化建設(shè)主力的地方政府財政壓力巨大，各級政府直接債務(wù)約11萬億，或有負(fù)債約7萬億。在當(dāng)前土地收入成為地方債務(wù)主要還款來源的情況下，房地產(chǎn)市場的正常波動都足以影響地方財政，進而影響新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進程。要改變這種困境，最關(guān)鍵的是創(chuàng)新投融資體制，改變傳統(tǒng)政府投資模式。PPP模式積極引入社會私人資本，參與城鎮(zhèn)化建設(shè)，在保障資金來源、引入先進的建設(shè)和管理經(jīng)驗、保證項目和公共服

5、務(wù)質(zhì)量上有較大優(yōu)勢。（四）PPP法律依據(jù)PPP模式在本質(zhì)上是鼓勵社會非公有資本參與社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基礎(chǔ)服務(wù)提供，我國早在2005年就出臺國務(wù)院鼓勵支持非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見，即“非公36條”，放寬非公有制經(jīng)濟市場準(zhǔn)入，其中就有“允許非公有資本進入公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域”條款。2010年，國務(wù)院下發(fā)國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見，即“新36條”，進一步拓寬民間投資的領(lǐng)域和范圍，明確鼓勵和引導(dǎo)民間資本進入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域及市政公用事業(yè)和政策性住房建設(shè)領(lǐng)域和社會事業(yè)領(lǐng)域。在黨的十八屆三中全會上，“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”成為進一步深化改革

6、，推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要措施。（五）PPP適用領(lǐng)域PPP項目的實施過程是引入社會私人資本組建聯(lián)合體，授予特許經(jīng)營期，由其自主融資建設(shè)和經(jīng)營該項目，通過項目本身收費或政府對服務(wù)的付費收回投資成本，實現(xiàn)投資收益。特許期滿，項目移交政府或續(xù)約經(jīng)營。原則上，所有能滿足這個特點的政府投資項目都具備采用PPP模式的可能。在經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施中，有公路、橋梁、鐵路、電信等設(shè)施，不實行收費的交通設(shè)施（如海南地區(qū)）可以通過政府對流量付費的方式實現(xiàn)收益。在社會基礎(chǔ)設(shè)施方面，有體育場、醫(yī)院、學(xué)校、政府辦公樓、會議中心、供水、排污、監(jiān)獄、歌劇院、保障房、旅游設(shè)施等，這些項目大多可以通過消費者付費形成閉環(huán)，不足部分亦可由政

7、府根據(jù)流量付費進行補充。在具體實施中，相應(yīng)PPP項目一般由上述各領(lǐng)域政府專業(yè)主管部門聯(lián)合政府投融資平臺組成招商主體，成為項目發(fā)起方。由專業(yè)主管部門代表公共部門負(fù)責(zé)對服務(wù)質(zhì)量進行監(jiān)督審查，維護公共利益。二、 PPP實施路徑（一）項目發(fā)起1、明確需求擬建項目相應(yīng)級別的行業(yè)主管部門，如市級項目由交通局、環(huán)衛(wèi)局、教育局等根據(jù)行業(yè)需求分析報政府及發(fā)改委申請投資立項。需求應(yīng)量化，尤其對于擬用PPP模式開發(fā)的項目，量化的需求是在支付環(huán)節(jié)提供績效標(biāo)準(zhǔn)的重要依據(jù)，比如，每年需新增垃圾處理多少噸。需求分析是確定投資規(guī)模、投資方式的前提。 也可由相關(guān)專業(yè)國有企業(yè)、政府投融資平臺公司會同行業(yè)主管部門提出上述需求，并報

8、政府立項。2、評估方案在需求分析基礎(chǔ)上，上述部門進一步對備選方案進行評估。主要是開發(fā)方式的選擇。由于PPP開發(fā)模式前期工作較長、過程復(fù)雜、專業(yè)性強、總投資大，因此不是所有的項目都適用PPP模式。有些可能更適合傳統(tǒng)采購方式，如BT或代建。對于確需進行PPP模式開發(fā)的，也要為該項目確立一個參考標(biāo)準(zhǔn)，即如果按照傳統(tǒng)政府采購模式（PSC）開發(fā)，需要的總投資和產(chǎn)生的效益，以便為引入PPP模式提供充分的依據(jù)。3、可行性研究項目可行性研究應(yīng)由以上相關(guān)部門組織專家獨立進行，或通過權(quán)威中介機構(gòu)提供分析報告。在可行性研究中，商業(yè)預(yù)測較為關(guān)鍵，它可以使政府在大量花費資源開發(fā)項目之前就能夠?qū)献骰锇殛P(guān)系的適用性有所認(rèn)

9、識，且對于分析招商過程中私人部門是否勝任、確定合理底標(biāo)有意義。PPP項目涉及私人資本的引入。較為嚴(yán)肅的項目可行性研究對于量化項目風(fēng)險和成本，確定凈利潤，形成有吸引力的商業(yè)預(yù)測，從而降低招商難度有幫助。同時也是政府選擇開發(fā)模式的參考依據(jù)。國際上一些失敗的PPP案例大多源于對市場風(fēng)險預(yù)測不足，導(dǎo)致收支難以平衡，最后破產(chǎn)，由政府接管提供公共服務(wù),無形中也增加了公共資源的浪費。4、征詢意見就擬建PPP項目征詢監(jiān)管方、專家、終端用戶等的意見有助于發(fā)現(xiàn)潛在問題，并在完善后發(fā)布切實可行的招商文件。5、確定決策文件在項目發(fā)起的最后階段，通過分析需求及初步的可行性研究之后，應(yīng)形成相關(guān)確定性文件，比如績效標(biāo)準(zhǔn)，風(fēng)

10、險管理方式，項目公司運營模式，招商程序，融資安排以及監(jiān)管方案等。這是開展項目招商工作的前提，也是政府在PPP項目中需要做的基礎(chǔ)工作。（二）項目招商1、成立招商小組招商主體一般由項目所在行業(yè)專業(yè)主管部門及政府投融資平臺公司組成。招商主體可以進一步委托專業(yè)的資產(chǎn)管理公司或資產(chǎn)運營公司為招商代理，并與其組成招商工作小組。為完成招商工作，招商工作小組應(yīng)聘請相應(yīng)的財務(wù)顧問、法律顧問和技術(shù)顧問等。在成功招商后，顧問團隊可以進入項目公司繼續(xù)提供咨詢服務(wù)，顧問費用由項目公司支付。2、發(fā)布招商文件招商前期準(zhǔn)備工作包括與潛在對象初步接觸，向政府有關(guān)部門和融資機構(gòu)進行咨詢等，并在此基礎(chǔ)上確定招商邊界條件。如，合同結(jié)

11、構(gòu)，特許經(jīng)營協(xié)議，費用結(jié)算方式，項目公司的組織形式，招商的范圍等。這些內(nèi)容構(gòu)成完整的招商方案。在獲得政府批準(zhǔn)后，由招商工作小組正式發(fā)布招商文件。3、確定短名單招商文件發(fā)布后，招商工作小組負(fù)責(zé)接待意向投資者，在提供必要的文件和信息后，與意向投資者進行充分的溝通，并接收投資建議書。招商工作小組應(yīng)從大量的投標(biāo)方篩選優(yōu)質(zhì)的對象確定短名單進入談判環(huán)節(jié)。過低的門檻雖然可以使得競標(biāo)過程比較激烈，但也容易增加談判工作難度。由于PPP項目的特殊性和長期性，單一的指標(biāo)，如利潤率、成本收益等無法確定最合適的合作伙伴。以往一些PPP案例中不乏為中標(biāo)而故意壓低條件，但最后卻無法維持，轉(zhuǎn)而由政府接手的現(xiàn)象。4、談判及評審

12、專家和顧問團隊?wèi)?yīng)根據(jù)項目的特點，從成本效益、技術(shù)創(chuàng)新、管理經(jīng)驗等各方面予以分析比對，盡量以推薦而非打分的方式出具意見。當(dāng)前PPP項目的行業(yè)經(jīng)驗不足以用過于精細的方式進行評選。評審工作應(yīng)充分考慮PPP項目的全壽命周期這個特點。對投資者的經(jīng)驗、技術(shù)、實力以及創(chuàng)新能力應(yīng)予以重視，前者甚至比價格更為重要。5、簽約最后由招商主體的行業(yè)相關(guān)主管部門與勝出的投資者或聯(lián)合體進行簽約，授予PPP項目一定年限的特許經(jīng)營權(quán)，并簽訂合同，由其負(fù)責(zé)投資、設(shè)計、建設(shè)、運營和維護；如有外資參與，還需要由擬參股項目的國有企業(yè)或政府投融資平臺公司與其簽訂合資協(xié)議等其它合同。成功的招商工作是PPP項目達成預(yù)期的前提，必須審慎、周

13、全，一般歷時約半年至一年。（三）組建項目公司1、股東構(gòu)成由取得特許經(jīng)營權(quán)的投資者或聯(lián)合體出資組建特殊目的項目公司（SPV）。一般代表政府公共利益的國有企業(yè)或政府投融資平臺公司應(yīng)進入項目公司，參與董事會及日常經(jīng)營管理。2、融資來源項目公司的資金來源包括股本和債務(wù)。股本由股東出資，債務(wù)資金則由銀行或非銀行金融機構(gòu)提供。為豐富融資結(jié)構(gòu)，滿足融資要求，也可以吸收一些次級債和優(yōu)先股。國際上項目公司的股本在資金來源中占比較小，一般不足20%。國內(nèi)一些PPP案例中，這一比例稍高，但一般不超過1/3，大部分開發(fā)資金應(yīng)通過項目本身的融資能力實現(xiàn)。3、管理層由股東方、融資方組成的管理團隊負(fù)責(zé)日常經(jīng)營工作，通過董事

14、會、總經(jīng)理辦公會等處理項目公司在開發(fā)建設(shè)和運營中的問題，并在統(tǒng)一招標(biāo)、公開信息方面提供保障。4、協(xié)調(diào)委員會由股東方、政府代表、專家顧問等組成協(xié)調(diào)委員會，對于項目公司內(nèi)外部利益沖突，進行協(xié)調(diào)解決，也可以致力于與政府相關(guān)部門的協(xié)調(diào)溝通。對于沖突的解決，一般先由協(xié)調(diào)委員會進行協(xié)調(diào)，然后是協(xié)調(diào)委員會下設(shè)的專家委員會進行專業(yè)性評判，最后才是選擇仲裁訴訟等，這有利于保障合作伙伴關(guān)系及各方利益。（四）風(fēng)險管控1、風(fēng)險分配PPP項目的風(fēng)險類型主要有技術(shù)風(fēng)險、建設(shè)風(fēng)險、運營風(fēng)險、收入風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險、法規(guī)/政治風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險、不可抗力風(fēng)險及以上各種風(fēng)險組合所導(dǎo)致的項目失敗風(fēng)險。各類風(fēng)險分配遵循“最優(yōu)承擔(dān)”原則，即

15、由最有能力處理的一方來承擔(dān)。這能降低風(fēng)險的邊際成本，達到PPP項目資金的最佳使用價值。技術(shù)風(fēng)險、建設(shè)風(fēng)險、運營風(fēng)險、收入風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險等由項目公司承擔(dān)，但其中也有屬于政府責(zé)任部分，比如土地權(quán)屬、服務(wù)及產(chǎn)品規(guī)格定義錯誤、政府要求變化、支付違約等，需在合同及特許經(jīng)營協(xié)議中明確。法規(guī)政治風(fēng)險、不可抗力風(fēng)險等應(yīng)根據(jù)雙方的權(quán)責(zé)進行分擔(dān)，一般政府公共部門承擔(dān)較多此類風(fēng)險。另外，還應(yīng)引入商業(yè)保險，用于轉(zhuǎn)移不確定性大、損失額度大的風(fēng)險，如某些不可抗力事件導(dǎo)致的項目重大損失。風(fēng)險分配在簽約性談判階段已經(jīng)完成，并體現(xiàn)在合同及特許經(jīng)營協(xié)議中。在建設(shè)經(jīng)營階段，主要是充分發(fā)揮經(jīng)營管理層和協(xié)調(diào)委員會的作用，及時識別、轉(zhuǎn)移

16、、化解相應(yīng)風(fēng)險。2、多級監(jiān)管項目公司應(yīng)設(shè)置多級監(jiān)管體系，以保障項目進度、服務(wù)質(zhì)量及公共利益。常見的監(jiān)督體系分三級。政府行業(yè)主管部門不定期檢查，協(xié)調(diào)委員會根據(jù)需要可以定期也可以隨機抽查，項目公司內(nèi)部審計監(jiān)察團隊需定期對項目的建設(shè)、服務(wù)等進行常規(guī)檢查。3、收益分享、風(fēng)險共擔(dān)PPP項目是全壽命周期合作。在較長的特許經(jīng)營期內(nèi)，全壽命周期的特點是雙方無法在一開始就預(yù)見所有可能的情況。這就需要公私雙方本著合作伙伴的精神，對項目未來可能出現(xiàn)的風(fēng)險和收益預(yù)留足夠的協(xié)商空間。如果項目實際收益過高，意味著項目中公共利益被低估，在到達預(yù)設(shè)閥值后，雙方應(yīng)啟動談判，就合理分配超額收益進行協(xié)商。在實際操作中，可以通過縮短

17、特許期或者降低支付標(biāo)準(zhǔn)實現(xiàn)。反之，如果項目自投入運營后，因非主觀原因長期陷入虧損，經(jīng)營困難，在達到預(yù)設(shè)閥值后，同樣應(yīng)啟動談判機制?？梢酝ㄟ^延長特許經(jīng)營期或給予補貼等方式予以調(diào)整。如著名PPP項目英法海底隧道因市場原因，客流受影響，經(jīng)營惡化，政府遂將特許經(jīng)營期延長至99年，但因財務(wù)狀況惡化，最終破產(chǎn)。如能更早地對風(fēng)險進行分擔(dān)，也許這個項目結(jié)果會更樂觀。（五）項目移交1、完整移交特許經(jīng)營期到期后，項目公司應(yīng)根據(jù)合同和特許經(jīng)營協(xié)議將相應(yīng)資產(chǎn)和服務(wù)無償完整移交給政府指定部門或公司。完整移交指的是項目資產(chǎn)在移交后完整可用。為保障完整性，項目公司應(yīng)繳納一定的維修保障資金或者簽署附加協(xié)議，在一定周期內(nèi)，比如

18、一年，資產(chǎn)運作和服務(wù)提供基本不受移交帶來的負(fù)面影響。2、后續(xù)管理政府部門作為PPP項目的最終接收方，在特許經(jīng)營協(xié)議到期后，一般有三種后續(xù)管理思路。一是與原資產(chǎn)經(jīng)營團隊續(xù)約，根據(jù)實際情況，簽訂新的特許經(jīng)營協(xié)議。 二是由政府行業(yè)主管部門或其指定國有企業(yè)接管，提供公共服務(wù)。三是對該項目重新進行招投標(biāo)，聘請更為優(yōu)秀的經(jīng)營管理團隊。三種方式各有利弊，應(yīng)根據(jù)資金價值最大化、維護共用利益的原則進行選擇。三、 國內(nèi)外PPP實施案例（一）成功案例1、上海老港垃圾處理廠四期項目（PPP）（1）項目實施過程：由市容環(huán)衛(wèi)局和上海城投組成招商主體，計劃通過國際招商，引進擁有一流垃圾處理技術(shù)和豐富運營管理經(jīng)驗的國際投資者

19、。市容環(huán)衛(wèi)局、城投委托上海國際集團資產(chǎn)經(jīng)營有限公司和上海申信進出口有限公司組成的聯(lián)合體為招商代理，并提供財務(wù)顧問服務(wù)。2002年12月開始招商前期準(zhǔn)備，由市容環(huán)衛(wèi)局、城投及招商代理組成招商工作小組，并聘請?zhí)爝_律師事務(wù)所為法律顧問、城市建設(shè)研究院為技術(shù)顧問。 2003年4月9日4月30日，招商代理發(fā)布招商文件。8月12日，ONYX聯(lián)合體和惠記聯(lián)營兩家投資競爭人向招商代理遞交了投資建議書。2003年8月經(jīng)過投資建議書的評審、競爭性談判、確定候選投資人和簽約性談判，最終ONIX與中信泰富組成的聯(lián)合體勝出。2003年12月23日，市容環(huán)衛(wèi)局和項目公司股東代表草簽了特許權(quán)協(xié)議及相關(guān)附件，環(huán)衛(wèi)局、城投和項

20、目公司簽訂了垃圾供應(yīng)與結(jié)算協(xié)議。ONIX與中信泰富組成的聯(lián)合體與上海市城投環(huán)境組成合資公司，負(fù)責(zé)老港生活垃圾衛(wèi)生填埋場四期的投資、設(shè)計、建設(shè)、運營和維護，特許期20年，是我國首個垃圾處理特許經(jīng)營項目。特許經(jīng)營期滿后項目公司資產(chǎn)無償移交給政府。市容環(huán)衛(wèi)局、上海城投與項目公司簽訂垃圾供應(yīng)與結(jié)算協(xié)議，并委托上海城投在垃圾收費機制尚未建立之前支付相關(guān)垃圾處理費用。（2）項目結(jié)果及評價上海老港生活垃圾填埋場四期項目于2005年2月21日進入試運行，主體工程于12月12日正式投入運營。施工建設(shè)進度比較快，工程質(zhì)量明顯高于老港三期。 該項目總體較為成功，有以下幾點可以借鑒：招商目標(biāo)清晰，招商程序合理，有明確

21、的項目小組工作模式，合理的風(fēng)險分擔(dān)機制，建立了有效的溝通協(xié)調(diào)和爭端解決機制，同時政府監(jiān)管也到位。唯一不足的是政府層面缺乏一個統(tǒng)一調(diào)度的部門。作為行業(yè)主管部門，市容環(huán)衛(wèi)局顯然無法使項目在各部門協(xié)調(diào)上更為順暢。如優(yōu)惠政策的落實，相關(guān)部門的批復(fù)等。（二）不成功案例1、國家體育場（鳥巢）PPP項目國家體育場工程總占地面積21公頃，建筑面積25.8萬平方米，項目2003年12月24日開工建設(shè)，2008年6月28正式竣工。國家體育場有限責(zé)任公司負(fù)責(zé)國家體育場的融資和建設(shè)工作，北京中信聯(lián)合體體育場運營有限公司負(fù)責(zé)30年特許經(jīng)營期內(nèi)的國家體育場賽后運營維護工作。2003年8月9日，中標(biāo)人中國中信集團聯(lián)合體分別

22、與北京市人民政府、北京奧組委、北京市國有資產(chǎn)有限責(zé)任公司簽署了特許權(quán)協(xié)議、國家體育場協(xié)議和合作經(jīng)營合同三個合同協(xié)議。之后，聯(lián)合體與代表北京市政府的國有資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司共同組建了項目公司國家體育場有限責(zé)任公司。項目總投資為313900萬元，北京市國有資產(chǎn)經(jīng)營有限責(zé)任公司代表政府出資58%，中信聯(lián)合體出資42%。在中信集團聯(lián)合體42%的投資中，中信集團所占比例為65%、北京城建集團所占比例為30%、美國金州公司所占比例為5%。 項目結(jié)果：奧運會過后，由于缺乏足夠的商業(yè)效益支撐，鳥巢運營陷入困境，并與2009年8月29日，通過簽署關(guān)于進一步加強國家體育場運營維護管理協(xié)議，對鳥巢進行股份制改革，由

23、政府接手運營。問題總結(jié)：由于項目的特殊性，政府在項目中干涉較多，無論從設(shè)計、施工還是運營，使得項目公司非常被動，最后因商業(yè)預(yù)期無法實現(xiàn)，而被迫由政府接手。2、墨西哥收費公路工程項目為彌補政府交通投資的不足，墨西哥政府在1989-1994年間實行“收費公路工程”，共計授予私營部門55條收費路的特許經(jīng)營權(quán)，吸引私營資本超過100億美元，將該國收費高速公路網(wǎng)由1989年的4500公里延長到1994年的9900公里。但由于項目特許經(jīng)營方案設(shè)計不合理、建設(shè)成本增加、交通流量估算失實以及1994年12月爆發(fā)的墨西哥“龍舌蘭危機”引發(fā)的比索大幅貶值，導(dǎo)致私營項目公司運營困難，紛紛倒閉。墨政府被迫成立專門的政

24、府信托基金來接收23條收費路爛攤子，與此同時，墨政府將仍由私營部門營運的32條收費路的特許經(jīng)營期限延長至20年以上，以增強項目的投資回報能力。問題分析：主要是招投標(biāo)設(shè)計不合理。一是項目“最短特許經(jīng)營期方案獲勝”的中標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)直接導(dǎo)致特許經(jīng)營期限過短（最初中標(biāo)項目的最長期限僅為15年），收費過高。二是過于寬松的競標(biāo)人資格初選條件使得許多中標(biāo)人對前期工程設(shè)計投入不夠，導(dǎo)致項目建設(shè)開始后投資遠超預(yù)算，造成項目完工滯后。3、菲律賓電力供應(yīng)項目菲律賓政府于1987年7月發(fā)布第215號政府令，向私營部門開放電力市場，允許私營投資者以BOT（建設(shè)-運營-移交）方式建設(shè)獨立電廠，向國家電力公司售電。1991-19

25、93年短短三年間，國家電力公司就完成25個BOT合同談判，涉及新增發(fā)電裝機300萬千瓦以上。1993年，菲政府宣布度過電力短缺危機。當(dāng)時菲國內(nèi)普遍認(rèn)為電力危機后經(jīng)濟將快速增長，電力需求也將同步增長。基于以上市場預(yù)測，菲政府制訂了電力部門繼續(xù)大發(fā)展的規(guī)劃。國家電力公司也按照這個規(guī)劃繼續(xù)與私營部門合作通過BOT模式擴大發(fā)電裝機容量。1997年亞洲金融危機爆發(fā)后，國家電力公司出于種種原因，仍與私營部門簽訂了總裝機為284.1萬千瓦的BOT協(xié)議。隨著危機的深化，菲電力系統(tǒng)供給過剩問題凸現(xiàn)。與此同時，國家電力公司PPP項目運作能力和經(jīng)驗不足以及BOT合同風(fēng)險分擔(dān)設(shè)計不合理帶來的嚴(yán)重后果也開始顯現(xiàn)。當(dāng)初電

26、力公司和獨立電廠BOT合同中的購電協(xié)議均采取了“take-or-pay”條款，即電力公司按照電廠發(fā)電量而不是實際調(diào)度上網(wǎng)電量支付費用，承擔(dān)全部市場需求變化風(fēng)險。這導(dǎo)致電力公司最終又將此部分額外電力的購買費用轉(zhuǎn)嫁給消費者，造成電價高漲。 問題分析：風(fēng)險分擔(dān)機制不合理，市場風(fēng)險大部分應(yīng)由項目公司承擔(dān)，國家承擔(dān)全部市場風(fēng)險，必將轉(zhuǎn)嫁給消費者，損傷經(jīng)濟。篇二：醫(yī)院PPP管理模式探討醫(yī)院PPP項目模式探討一、項目是否適宜采用PPP模式1.1 項目政策上可行性自2013年來，國家在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共產(chǎn)品、服務(wù)供給方面相繼出臺了一系列政府與社會資本合作（PPP）的有關(guān)政策。其中，國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資

27、機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見（國發(fā)201460號）明確提出：采取特許經(jīng)營、公建民營、民辦公助等方式，鼓勵社會資本參與教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育健身、文化設(shè)施建設(shè)。國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見（發(fā)改投資20142724號）提出：醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項目可推行PPP模式。因此，引入社會資本參與醫(yī)療設(shè)施建設(shè)屬于國家鼓勵與大力推廣的項目范疇，項目在政策上可行。1.2 項目實踐操作中的可行性2014、2015年國家陸續(xù)出臺一系列指導(dǎo)層面的PPP政策文件，為PPP項目操作流程以及具體細節(jié)進行了指導(dǎo)和規(guī)范。主要文件有5個：國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見

28、（發(fā)改投資20142724號）、關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知（財金2014113號）、關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知（財金2014156號）、財政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法的通知（財庫2014215號）、基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法。因此，項目采用PPP模式在操作上可行。1.3 國內(nèi)公立醫(yī)院PPP模式的成功案例在我國有許多采用政府與社會資本方合作（PPP）模式建設(shè)醫(yī)院的成功案例，比如：廣州廣和醫(yī)院、北京門頭溝區(qū)醫(yī)院、汕頭潮南民生醫(yī)院、深圳濱海醫(yī)院等，上述成功案例積累的經(jīng)驗對本項目具有很好的指導(dǎo)性與借鑒意義。二、項目PPP方案總體

29、思路本項目PPP方案按照“社會資本投資建設(shè)、政府購買服務(wù)”的總體思路。具體如下：政府明確建成后醫(yī)院資產(chǎn)由政府主管部門（衛(wèi)計委）租用，政府授權(quán)當(dāng)?shù)爻峭豆咀鳛轫椖繉嵤C構(gòu)，城投公司依據(jù)政府采購法選擇社會資本合作方，政府與中標(biāo)社會資本簽署PPP項目合作框架協(xié)議，城投公司作為政府授權(quán)出資方與中標(biāo)社會資本共同組建“項目公司”（雙方簽署合資協(xié)議），項目公司承擔(dān)醫(yī)院的設(shè)計、融資與建設(shè)工作，醫(yī)院所有權(quán)歸項目公司擁有。醫(yī)院建成后，衛(wèi)計委通過租賃的形式取得醫(yī)院使用權(quán)，同時給予項目公司若干年擁有為醫(yī)院提供某些外包服務(wù)的特許經(jīng)營權(quán)，雙方簽署特許經(jīng)營協(xié)議，衛(wèi)計委依據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議向項目公司支付租金。租賃期滿后，項目公司

30、將醫(yī)院整體無償移交給衛(wèi)計委。三、項目PPP方案總體流程圖本方案采用“政府付費”方式對項目公司（即社會投資方）進行補貼，保證社會資本投資收益。項目PPP方案總體流程詳見圖1。圖1 PPP方案總體流程3.1 項目各參與方及職責(zé)政府：與中標(biāo)社會資本方簽署特許經(jīng)營協(xié)議。衛(wèi)計委：作為政府授權(quán)方，與項目公司簽署特許經(jīng)營協(xié)議，對工程的建設(shè)進度、質(zhì)量、安全進行監(jiān)督、檢查，對項目公司運營維護展開監(jiān)督管理。財政局：開展項目物有所值評價和財政承受能力論證，依據(jù)租賃協(xié)議向衛(wèi)計委轉(zhuǎn)移財政資金。當(dāng)?shù)爻峭豆荆簽轫椖繉嵤C構(gòu)，作為政府授權(quán)出資方，參與項圖片已關(guān)閉顯示，點此查看目公司組建（與中標(biāo)社會資本簽署合資協(xié)議）。社會資

31、本方：負(fù)責(zé)醫(yī)院設(shè)計、融資建設(shè)，依據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議為醫(yī)院提供服務(wù)工作，租賃期滿后向衛(wèi)計委無償移交醫(yī)院資產(chǎn)。3.2 如何不改變醫(yī)院經(jīng)營體制醫(yī)院的部分運營服務(wù)（非經(jīng)營服務(wù)），如清潔、物業(yè)管理、飲食、安保等由社會資本方，由政府通過特許經(jīng)營協(xié)議授權(quán)社會投資方運營。政府通過與社會投資方簽署PPP協(xié)議，保證社會投資方建成的醫(yī)院只能且唯一用于租賃給衛(wèi)計委。衛(wèi)計委通過授權(quán)，將中醫(yī)院使用院有關(guān)建筑，進而實現(xiàn)醫(yī)院的正常經(jīng)營。這種PPP模式下，社會投資方與中醫(yī)院之間沒有任何的交集，也不改變醫(yī)院經(jīng)營體制（醫(yī)院的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)不變、非營利性質(zhì)不變、人員隸屬關(guān)系不變），衛(wèi)計委依然擁有醫(yī)院的行政管理權(quán)。四、社會資本投資回報保障機制本

32、項目屬于非經(jīng)營性公益設(shè)施項目，擬采用“政府付費”的回報機制。在租賃期內(nèi)，衛(wèi)計委依據(jù)租賃協(xié)議分年向項目公司轉(zhuǎn)移相應(yīng)財政資金，用于租賃產(chǎn)品與購買服務(wù)。社會資本方通過租金回收投資成本并獲得合理回報。五、結(jié)語為保證項目順利開展，增強項目對社會投資方的吸引力，我公司建議：（1）適當(dāng)提高項目投資收益率，提高租金水平（目前政府BT項目的投資收益水平普遍維持在10%-12%），適當(dāng)縮短租賃期限，明確租金支付節(jié)奏；（2）對社會投資方的補貼計劃，在人大會議上以法定形式予以確認(rèn)；（3）在同等條件下，承諾社會資本方優(yōu)先擁有新醫(yī)院“冠名使用權(quán)”，以提高其收益水平；（4）承諾允許社會資本方在區(qū)域內(nèi)布局康復(fù)中心、養(yǎng)老院等營

33、利性機構(gòu)，打造區(qū)域健康醫(yī)療服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，并獲得收益。篇三：非營利性醫(yī)院PPP項目運作模式及回報機制研究非營利性醫(yī)院PPP項目運作模式及回報機制研究一、引言政府和社會資本合作模式(PPP)是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系。在實踐中，PPP項目有著多種運作模式，具體包括管理合同模式、委托運營模式、BOT模式(建設(shè)-運營-移交)、BOO模式(建設(shè)-擁有-運營)、TOT模式(移交-經(jīng)營-移交)等。PPP項目沒有最佳的運作模式，應(yīng)該根據(jù)項目自身特點和參與者的管理、技術(shù)、資金實力等因素，選擇合適的

34、運作方式并對之進行優(yōu)化調(diào)整。目前，PPP模式已在醫(yī)院新建、遷建等項目中得到了廣泛的應(yīng)用。2014年發(fā)改委發(fā)布國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見發(fā)改投資等文件，明確指出PPP模式適用于醫(yī)療等公共服務(wù)項目，醫(yī)院PPP項目隨后進入快速發(fā)展階段。2015年5月，發(fā)改委設(shè)立PPP項目庫，公布了首批1043個PPP項目，與醫(yī)院相關(guān)的PPP項目共有77個，總投資額達526.5億元，其中大多為非營利性醫(yī)院新建、遷建等項目。由于醫(yī)院的非營利性和公益性等特征，社會資本的參與項目的方式和收入來源收到了很大的限制，科學(xué)合理的運作模式及回報機制成為項目成功運作的關(guān)鍵所在。有鑒于此，本文主要對非營利性醫(yī)院

35、PPP項目的運作模式及回報機制進行研究，以期為項目的實際操作提供相應(yīng)的參考。二、非營利性醫(yī)院PPP項目運作模式非營利性醫(yī)院按性質(zhì)又可分為公立醫(yī)院和社會辦醫(yī)院。公立醫(yī)院是指政府舉辦的納入財政預(yù)算管理的醫(yī)院，在我國的醫(yī)療體系中居于主體地位，但大多存在著設(shè)備陳舊、交通擁擠、運營效率低等問題，亟需進行新建、搬遷或改建。同時，國家新醫(yī)改方案中提出鼓勵和引導(dǎo)社會資本發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè),采取多項措施鼓勵社會資本依法興辦非營利性醫(yī)療機構(gòu)。醫(yī)院性質(zhì)上的差異，從根本上決定了醫(yī)院PPP項目的運作模式，目前主要的運作模式有以下兩種。(一)BOT模式公立醫(yī)院的新建、遷建等圖片已關(guān)閉顯示，點此查看PPP項目一般可采用BOT

36、運作模式。在BOT模式中，政府指定機構(gòu)與社會投資者組建項目公司，政府授予項目公司一定期限的經(jīng)營權(quán)。在授權(quán)經(jīng)營期限內(nèi)，項目公司負(fù)責(zé)醫(yī)院項目設(shè)計、融資、建設(shè)等，建設(shè)完成后將建設(shè)項目提供給政府相關(guān)單位用于設(shè)立公立非營利性醫(yī)院。項目公司一般同時負(fù)責(zé)醫(yī)院的行政后勤管理、藥品及醫(yī)用耗材供應(yīng)管理等。經(jīng)營期限結(jié)束后，項目公司需將全部資產(chǎn)移交給政府或相關(guān)部門。該模式最大的特點是不涉及公立醫(yī)院所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，即社會資本方不獲取醫(yī)院的產(chǎn)權(quán)，僅僅通過醫(yī)院供應(yīng)鏈管理、后勤管理、配套設(shè)施開發(fā)和運營等方式獲得回報，如下圖所示。(二)BOO模式社會辦非營利性醫(yī)院新建、遷建等項目一般可采用BOO模式。在BOO模式中，一般由政府指

37、定機構(gòu)與社會資本共同組建項目公司，以項目公司為法人主體設(shè)立社會辦非營利性醫(yī)院。同時，政府部門授予項目公司經(jīng)營權(quán)，一般由項目公司負(fù)責(zé)醫(yī)院的設(shè)計、融資、建設(shè)、行政后勤管理，項目公司可通過醫(yī)院周邊配套設(shè)施的開發(fā)和運營、醫(yī)院供應(yīng)鏈管理等方式獲得回報。在BOO模式中，股份制改造改變了公立醫(yī)院的性質(zhì)，社會資本方擁有了醫(yī)院的所有權(quán)，強化了對醫(yī)院的控制和管理，在藥品及耗材采購、醫(yī)療服務(wù)定價等方面享有更多的自主權(quán)。圖片已關(guān)閉顯示，點此查看三、非營利性醫(yī)院PPP項目回報機制項目回報機制指的是項目收入的來源方式，決定了社會投資者的回報方式及穩(wěn)定性，是PPP項目運作成功的關(guān)鍵。非營利性醫(yī)院經(jīng)營的目標(biāo)是向社會提供基本的

38、醫(yī)療服務(wù)，滿足人民群眾基本的醫(yī)療需求，社會效益是其活動的準(zhǔn)則，醫(yī)院盈利的分配，只能用于醫(yī)院的發(fā)展或回報社會，如改善就醫(yī)環(huán)境、購置儀器設(shè)備等，醫(yī)院的所有者和工作人員不得從盈利中獲取利益。因此，社會資本投資非營利性醫(yī)院，其營利方式受到較大的限制。在這類項目中，社會資本一般并不通過提供醫(yī)療服務(wù)直接盈利，其投資回報主要是通過醫(yī)院產(chǎn)業(yè)鏈管理、配套資源開發(fā)與運營等方式實現(xiàn)的，具體而言，回報方式主要有以下幾種。(1)租賃收入。在醫(yī)院PPP項目中，項目公司承擔(dān)醫(yī)院項目的融資和建造等工作，項目建成后，由醫(yī)院租賃使用建設(shè)項目，項目公司負(fù)責(zé)項目的日常維護工作。同時，項目公司通過醫(yī)院提交的租金回收項目投入成本并獲得合

39、理的回報。在BOT運作模式和BOO運作模式中，社會資本均可通過租賃的方式獲得投資回報。不同之處在于，在BOT運作模式中，經(jīng)營期滿之后，項目公司需將相關(guān)資產(chǎn)移交給醫(yī)院，而BOO運作模式中則不存在資產(chǎn)移交問題。(2)醫(yī)院周邊配套設(shè)施開發(fā)與運營收入。在這種方式中，投資者通過醫(yī)院周邊設(shè)施的開發(fā)和運營等方式，從而獲得投資回報。具體而言，又可分為以下三種類型。第一，設(shè)立?？漆t(yī)院，比如骨科醫(yī)院、口腔醫(yī)院、心臟病醫(yī)院等，這種類型的醫(yī)院其盈利結(jié)構(gòu)比較單一，大多通過所提供的專項優(yōu)質(zhì)服務(wù)獲取更強盈利能力。第二，設(shè)立專門醫(yī)院，比如婦幼保健醫(yī)院、高端醫(yī)院和高端私人診所等，主要通過非治療性環(huán)節(jié)提供增值服務(wù)的方式創(chuàng)造價值。

40、第三，社會投資者通過醫(yī)院周邊地產(chǎn)開發(fā)、商業(yè)設(shè)施運營等方式，從而獲得投資回報。四、結(jié)語當(dāng)前，國家正在大力推進新醫(yī)改方案的實施，這為醫(yī)院PPP項目的發(fā)展創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境。2015年國務(wù)院相繼發(fā)布了關(guān)于城市公立醫(yī)院綜合改革試點的指導(dǎo)意見、關(guān)于促進社會辦醫(yī)加快發(fā)展的若干政策措施等文件，采取多項措施支持社會力量參與舉辦和運營醫(yī)療機構(gòu)?？梢灶A(yù)見，醫(yī)院PPP項目的發(fā)展將進一步加快。本文主要對非營利性醫(yī)院PPP項目的運作模式及回報機制進行了簡要的論述，為這類PPP項目的運作提供了一定的參考。篇四：PPP項目實施方案審批1、缺少保險合同由于PPP項目通常資金規(guī)模大、生命周期長，因此需要項目公司項目對投資、建

41、設(shè)、運營等不同階段的不同風(fēng)險分別進行投保。2、基本經(jīng)濟技術(shù)指標(biāo)（1）缺少建設(shè)內(nèi)容建設(shè)內(nèi)容應(yīng)包括：站前（橋梁、涵洞、路基、隧道、站場）和站后（車輛、通信、信號、供電、空調(diào)通風(fēng)、防災(zāi)報警、設(shè)備監(jiān)控、自動售檢票等系統(tǒng)，以及車輛段、停車場中的機電設(shè)備）工程。（2）建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)新建吳忠至中衛(wèi)城際鐵路可行性研究報告和新建吳忠至中衛(wèi)城際鐵路初步設(shè)計，確定時速為250公里雙線客運專線。（3）缺少客流量預(yù)測根據(jù)可研報告的客流量預(yù)測結(jié)果，初期客流量是多少，近期客流量是多少，遠期是多少。3、社會投標(biāo)人主體資格（1）主體資格投標(biāo)人如果為聯(lián)合體,需要明確聯(lián)合體的數(shù)量，而且聯(lián)合體各方應(yīng)簽訂共同投標(biāo)協(xié)議，需明確牽頭人及各

42、自分工。（2）經(jīng)驗業(yè)績需明確投標(biāo)人近幾年完成多少個類似項目的投資、建設(shè)鐵路業(yè)績（3）資質(zhì)需明確具有有效的安全生產(chǎn)證，并在人員、設(shè)備、資金等方面具備相應(yīng)能力。4、需考慮投資經(jīng)營者的選擇方式篇五：PPP項目實施流程PPP項目實施流程一、項目識別（一）、項目發(fā)起1、政府發(fā)起：財政部門向各行業(yè)主管部門征集適宜開展合作的項目2、社會發(fā)起：社會資本以書面推薦的方式向財政部門提出潛在的合作項目（二）、項目篩選1、確定備選項目2、項目發(fā)起方提交資料：新建及改擴建項目：項目基本資料、投資情況、產(chǎn)出說明、可行性研究報告、初步實施方案等存 量 項 目：存量項目的歷史資料、項目基本資料、投資情況、產(chǎn)出說明、初步實施方

43、案等3、制作項目簡介（三）、物有所值評價1、定性評價：能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險分配、提高運營效率、促進創(chuàng)新和公平競爭等2、定量評價：能否降低項目全生命周期成本（四）、財政可承受能力評估確保政府每年的付費、可行性缺口補貼等財政支出不得超過當(dāng)年的財政一般性支出的10%二、項目準(zhǔn)備（一）管理構(gòu)架組建1、專門的協(xié)調(diào)機構(gòu)：負(fù)責(zé)項目評審、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理2、項目實施機構(gòu)：負(fù)責(zé)項目的準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管、移交等（二）、實施方案編制1、項目概況：（1）項目基本情況（2）經(jīng)濟技術(shù)指標(biāo)（3）項目公司股權(quán)情況2、風(fēng)險分配基本框架原則上政府承擔(dān)法律政策和最低需求等風(fēng)險，企業(yè)承擔(dān)商業(yè)風(fēng)險3、項目運作方式：BOT、TOT、ROT、BOO、委托運營、特許經(jīng)營為核心4、交易結(jié)構(gòu)（1）項目投融資