第三章行政組織PPT課件

1、Click to edit Master title styleClick to edit Master text stylesSecond levelThird levelFourth levelFifth level*單擊此處編輯母版標(biāo)題樣式單擊此處編輯母版文本樣式第二級(jí)第三級(jí)第四級(jí)第五級(jí)*第三章 行政組織-行政組織是行政職能的載體 教學(xué)要求： 通過本章學(xué)習(xí)，了解公共行政組織、組織設(shè)計(jì)、組織變革的概念，組織理論的演進(jìn)過程，公共行政組織變革的動(dòng)力和阻力，強(qiáng)化動(dòng)力和減少阻力的路徑，明確公共行政組織的一般特征和現(xiàn)代公共行政組織的特征，掌握組織設(shè)計(jì)的基本原則、公共行政組織發(fā)展與公共行政職能轉(zhuǎn)變的關(guān)

2、系、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共行政組織發(fā)展的特點(diǎn)。 教學(xué)內(nèi)容： 第一節(jié) 行政組織概述 第二節(jié) 行政組織的類型 第三節(jié) 行政組織的編制管理 第四節(jié) 行政組織變革1第一節(jié) 行政組織概述 一、行政組織的含義 1、組織人們?yōu)檫_(dá)到一定的目的組成的具有特定結(jié)構(gòu)和行為方式的結(jié)合體。 2、組織理論一種觀察、解釋、預(yù)測(cè)或控制組織現(xiàn)象的一整套知識(shí)體系。 廣義的行政組織是指各種從事執(zhí)行性事務(wù)的組織。它包括的范圍十分廣泛，不僅包括政府行政機(jī)關(guān)，也包括企業(yè)的行政機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體的行政機(jī)構(gòu)以及立法和司法部門的行政機(jī)構(gòu)，甚至包括黨委的各工作部門。 2 狹義的行政組織：是指政府的行政機(jī)構(gòu)。它包括政府行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置、部門組成、職

3、位分配、人員編制。 我們所講行政組織是指狹義的行政組織。即根據(jù)憲法和法律組建的，通過權(quán)力和責(zé)任的分配而形成的具有上下級(jí)統(tǒng)屬關(guān)系的,體現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)的意志，行使行政權(quán)力，執(zhí)行行政職能，推行政務(wù)，管理國(guó)家公共事務(wù)的機(jī)關(guān)體系。3 二、行政組織的特征 1、政治統(tǒng)治性。行政組織是國(guó)家組織的重要組成部分，代表國(guó)家行使國(guó)家行政權(quán)力，體現(xiàn)國(guó)家意志。 2、社會(huì)管理性。為了維護(hù)統(tǒng)治，穩(wěn)定社會(huì)秩序，必須管理社會(huì)公共事務(wù)。在現(xiàn)代社會(huì)，各國(guó)政府都設(shè)置大量行政組織干預(yù)和管理經(jīng)濟(jì)、科技、文化、教育、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等社會(huì)公共事務(wù)。 4 3、公共服務(wù)性。行政組織要適應(yīng)和服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與發(fā)展，為執(zhí)行憲法和法律服務(wù)，為社會(huì)公

4、眾的利益服務(wù)。 4、法治性。行政組織是國(guó)家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)，其擁有的權(quán)力和承擔(dān)的責(zé)任是由憲法和法律明確規(guī)定的，其設(shè)立也必須具有法律的依據(jù)，否則就失去存在的基礎(chǔ)。 5、權(quán)威性。行政組織是代表國(guó)家行使行政管理職權(quán)，而行政權(quán)力的內(nèi)容和范圍是由憲法和法律規(guī)定的。憲法和法律則是以國(guó)家武力為后盾的，自然具有權(quán)威性。5三、構(gòu)建行政組織的基本原則 1.完整統(tǒng)一原則； 2.分權(quán)管理原則； 3.依法設(shè)置原則； 4.精簡(jiǎn)高效原則； 5.權(quán)責(zé)一致原則。6 西方行政組織建立的原則： 傳統(tǒng)時(shí)期提出的行政組織建立的原則 、組織目標(biāo)原則； 、指揮統(tǒng)一原則； 、層級(jí)節(jié)制和幅度適中原則； 、權(quán)責(zé)相稱原則； 、合理授權(quán)原則； 、專業(yè)

5、分工原則； 、管理經(jīng)濟(jì)原則。 7 行為科學(xué)時(shí)期行政組織建立的原則 、以人為本的原則 、人與組織平衡的原則。 、參與、溝通、激勵(lì)的原則； 、正式組織與非正式組織互動(dòng)的原則。 系統(tǒng)權(quán)變時(shí)期行政組織建立的原則 、系統(tǒng)原則； 、整體原則； 、開放原則； 、權(quán)變?cè)瓌t。8組織理論新的發(fā)展趨勢(shì)（1）組織管理重點(diǎn)由物質(zhì)層次、管理層次轉(zhuǎn)向意識(shí)層次（2）強(qiáng)調(diào)組織文化在組織發(fā)展中的作用成為組織理論新的發(fā)展方向組織理論評(píng)述（1）古典組織理論強(qiáng)調(diào)技術(shù)、結(jié)構(gòu)、制度，忽視人的主觀能動(dòng)性（2）新古典組織理論與行為科學(xué)強(qiáng)調(diào)人的感情、人性對(duì)組織效率的影響（3）系統(tǒng)學(xué)派和權(quán)變學(xué)派則突出環(huán)境因素把組織看作一個(gè)開放的系統(tǒng)（4）各自獨(dú)立

6、、各有側(cè)重，缺少統(tǒng)一性9 四、行政組織的構(gòu)成要素 行政組織是由職能目標(biāo)、權(quán)責(zé)體系、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員構(gòu)成、運(yùn)行程序和法制規(guī)范等六個(gè)基本因素構(gòu)成的，其中職能目標(biāo)是行政組織存在的基礎(chǔ)；機(jī)構(gòu)設(shè)置是行政組織的核心，是決定行政效率的關(guān)鍵。 10第二節(jié) 行政組織的類型 一、行政組織領(lǐng)導(dǎo)體制類型 一個(gè)行政組織內(nèi)部，依據(jù)其最高行政決策權(quán)行使的人數(shù)區(qū)分，行政組織領(lǐng)導(dǎo)體制可分為首長(zhǎng)制、委員會(huì)制和混合制三種類型。 1.首長(zhǎng)制。首長(zhǎng)制是指行政組織中法定最高行政決策權(quán)由首長(zhǎng)一人行使的領(lǐng)導(dǎo)體制。在首長(zhǎng)制條件下，行政組織中的其他領(lǐng)導(dǎo)人只是首長(zhǎng)的幕僚，只有建議權(quán)，最后決策權(quán)在首長(zhǎng)一人。 首長(zhǎng)制具有事權(quán)集中、責(zé)任明確、決策快、指揮

7、靈便、行動(dòng)迅速、行政效率高的優(yōu)點(diǎn)。但首長(zhǎng)制易于獨(dú)斷專行、主觀片面，造成失誤；權(quán)力集中于首長(zhǎng)一個(gè)人，不易監(jiān)督；易于拉幫結(jié)派、營(yíng)私舞弊。11 2.委員會(huì)制。委員會(huì)制是指行政組織中法定最高行政決策權(quán)由委員會(huì)集體行使。 一切行政大政方針均由委員會(huì)集體討論決定。委員會(huì)制具有以下優(yōu)點(diǎn)：集思廣益，發(fā)揮群體的聰明才智；能協(xié)調(diào)各方利益，一致推行計(jì)劃；互相監(jiān)督，不易營(yíng)私舞弊等。但委員會(huì)制決策遲緩，行動(dòng)慢，權(quán)力分散，責(zé)任不明。 123.混合制?；旌现剖侵感姓M織中，一部分行政管理工作由委員會(huì)決策、另一部分行政管理工作由首長(zhǎng)本人決策的領(lǐng)導(dǎo)體制。一般來說，重大行政事務(wù)的決策權(quán)由委員會(huì)行使，具體行政事務(wù)的決策權(quán)由首長(zhǎng)個(gè)人

8、行使。 混合制兼有首長(zhǎng)制和委員會(huì)制的優(yōu)點(diǎn)，但如果運(yùn)用不當(dāng)，則會(huì)使首長(zhǎng)制和委員會(huì)制的弊端一起產(chǎn)生出來。13 二、行政組織權(quán)力體制類型 依據(jù)行政組織權(quán)力行使的性質(zhì)和范圍即分配集散程度劃分，行政組織權(quán)力體系類型可分為集權(quán)制和分權(quán)制。 1.集權(quán)制。集權(quán)制是指決策權(quán)集中在中央和上級(jí)機(jī)關(guān)，地方和下級(jí)機(jī)關(guān)必須依靠上級(jí)機(jī)關(guān)的指令辦事的權(quán)力體制。在這種體制下，中央和上級(jí)機(jī)關(guān)往往包攬較多的決策事務(wù)。集權(quán)制的優(yōu)點(diǎn)是：政令統(tǒng)一，指揮方便，便于集中力量，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌兼顧。其缺點(diǎn)是：層級(jí)節(jié)制過嚴(yán)，下級(jí)的行為帶有被動(dòng)性，積極性得不到發(fā)揮，不能及時(shí)處理政務(wù)，機(jī)關(guān)及個(gè)人也容易導(dǎo)致獨(dú)裁和長(zhǎng)官意志，滋生官僚主義。 14 2.分權(quán)

9、制。分權(quán)制是指地方和下級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)其轄區(qū)或所管轄范圍內(nèi)的行政事務(wù)有自主決定權(quán)，中央政府或上級(jí)行政機(jī)關(guān)不加干涉的權(quán)力體制。 分權(quán)制的優(yōu)點(diǎn)是：地方和各級(jí)行政組織可因地制宜地發(fā)揮自己的特長(zhǎng)處理事務(wù)，行政措施切合實(shí)際，能適應(yīng)客觀環(huán)境的變化，各層級(jí)有自己的權(quán)力和責(zé)任，有利于積極性的發(fā)揮，還可防止組織和個(gè)人獨(dú)斷專行。其缺點(diǎn)是：權(quán)力過于分散，政令不統(tǒng)一；下級(jí)組織機(jī)關(guān)彼此分離，容易形成地方勢(shì)力，產(chǎn)生本位主義、分散主義，甚至產(chǎn)生有令不行，有禁不止，上有政策，下有對(duì)策等現(xiàn)象。 15 三、行政組織機(jī)構(gòu)類型 根據(jù)行政組織的功能和作用的不同，行政組織機(jī)構(gòu)可劃分如下： 1.領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。指各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)是統(tǒng)轄全局的決策核心。領(lǐng)

10、導(dǎo)機(jī)關(guān)是行政組織的中樞，是各級(jí)政府決策和執(zhí)行的指揮機(jī)關(guān)，它統(tǒng)籌全局、運(yùn)籌決策，是決定政府效能的關(guān)鍵。 2.職能機(jī)關(guān)。指各級(jí)政府中負(fù)責(zé)組織和管理某一專業(yè)方面行政事務(wù)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。職能機(jī)關(guān)在領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作，執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)制定的方針、決策、指示，對(duì)上受政府首長(zhǎng)的指揮監(jiān)督，對(duì)下在所管轄范圍內(nèi)行使行政管理職能。16 3.監(jiān)督機(jī)關(guān)。指對(duì)各種行政機(jī)關(guān)及其管理活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查的執(zhí)法性機(jī)關(guān)。它屬于職能機(jī)關(guān)的一種，由于其極端重要性而單獨(dú)列出。它是建立健全行政組織制衡機(jī)制的重要組成部分，是促使行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政、忠于職守的重要保障。 4.輔助機(jī)關(guān)，亦稱幕僚機(jī)關(guān)。指為行政首長(zhǎng)或?qū)I(yè)職能機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，

11、在機(jī)關(guān)內(nèi)部承擔(dān)輔助性工作任務(wù)的機(jī)構(gòu)。輔助機(jī)關(guān)又可分為政務(wù)性或事務(wù)性、綜合性或?qū)I(yè)性的輔助機(jī)關(guān)。17 5.咨詢參謀機(jī)關(guān)。指由具有權(quán)威的專家學(xué)者和富有實(shí)際經(jīng)驗(yàn)的政府官員組成，為政府出謀劃策，提供各種建議方案的機(jī)構(gòu)。它也是一種輔助機(jī)關(guān)，由于它在現(xiàn)代行政管理中的特殊重要地位而獨(dú)立出來，以視重視。 6.派出機(jī)關(guān)。指上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門按管轄地區(qū)劃分的授權(quán)委派的代表機(jī)構(gòu)。在管理區(qū)域比較分散，不便于領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)統(tǒng)一指揮的條件下，由派出機(jī)構(gòu)承上啟下實(shí)行管理。18 第三節(jié) 行政組織的編制管理 一、編制管理的含義 行政組織的編制管理，就是按法律規(guī)定的制度和程序，對(duì)行政組織的職能范圍、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備等進(jìn)行的管理。 它包括職

12、能管理、機(jī)構(gòu)管理、人員編制管理三方面 。 二、編制管理的意義 1.編制管理是建立精干高效的行政組織體系的重要前提 2.編制管理是防止官僚主義，密切政府與群眾關(guān)系的重要手段 3.編制管理有助于節(jié)省國(guó)家財(cái)政開支 三、編制管理的原則和方法 1.精簡(jiǎn)原則； 2.統(tǒng)一原則 ； 3.編制立法原則 。 1.行政方法； 2.經(jīng)濟(jì)方法 ； 3.法律方法 。19第四節(jié) 行政組織變革 一、組織設(shè)計(jì) （一）組織設(shè)計(jì)的概念 組織設(shè)計(jì)是對(duì)組織結(jié)構(gòu)及其功能的設(shè)計(jì)過程。 （二）組織設(shè)計(jì)的基本原則 （1）任務(wù)目標(biāo);（2）精干高效;（3）分工協(xié)作;（4）指揮統(tǒng)一 ;（5）有效幅度;（6）責(zé)權(quán)利結(jié)合;（7）集權(quán)分權(quán);（8）穩(wěn)定與適

13、應(yīng)結(jié)合;（9）執(zhí)行與監(jiān)督分設(shè)。20 （三）組織設(shè)計(jì)的一般程序 1.組織設(shè)計(jì)發(fā)生的三種情形 第一，新建組織需要設(shè)計(jì)全部管理系統(tǒng)； 第二，變革時(shí)期的組織需要對(duì)原有管理系統(tǒng)進(jìn)行重新估計(jì)和設(shè)計(jì) 第三，調(diào)整中的組織需要對(duì)原有管理系統(tǒng)進(jìn)行局部增減或完善 2.組織設(shè)計(jì)的六個(gè)步驟 （1）管理格局和流程的總體設(shè)計(jì) （2）設(shè)計(jì)管理職位 （3）規(guī)定各職位的性質(zhì)與流程,制定操作程序和規(guī)范 （4）確定各類職位的數(shù)量以及所需人員的素質(zhì)和特長(zhǎng) （5）規(guī)定職位人員的工資和獎(jiǎng)勵(lì)級(jí)差 （6）分段設(shè)計(jì)組織結(jié)構(gòu)，使其納入組織整體需要21 二、行政組織變革的內(nèi)涵與意義 行政組織變革，是指國(guó)家為使行政活動(dòng)更有效地適應(yīng)其內(nèi)外環(huán)境的變化，對(duì)

14、行政組織的結(jié)構(gòu)、功能、行為方式等進(jìn)行調(diào)整和變革，以達(dá)到預(yù)期行政效率的行為或過程。 行政組織改革是社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇，具有必然性和必要性。 1行政組織改革是適應(yīng)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。 2行政組織改革是消除行政組織自身的種種弊端，提高行政效率的重要途徑。22 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的公共行政組織變革的方向： （1）精干的數(shù)量結(jié)構(gòu)；（2）扁平型的形態(tài)結(jié)構(gòu)；（3）彈性的運(yùn)用結(jié)構(gòu)；（4）網(wǎng)絡(luò)化的學(xué)習(xí)結(jié)構(gòu)；（5）合理的職能結(jié)構(gòu)。 彈性的運(yùn)用結(jié)構(gòu)： 彈性的運(yùn)用結(jié)構(gòu)是指公共行政組織在結(jié)構(gòu)上能夠保證公共行政組織的運(yùn)用具有彈性特征,即能夠根據(jù)管理對(duì)象和外部環(huán)境的變化要求,相對(duì)靈活地調(diào)整組織關(guān)系,

15、隨機(jī)制宜地處理各類公共行政事務(wù)。 23網(wǎng)絡(luò)化的學(xué)習(xí)結(jié)構(gòu)： 網(wǎng)絡(luò)化的學(xué)習(xí)結(jié)構(gòu)是指能以網(wǎng)絡(luò)化形式準(zhǔn)確收集和反饋公共行政信息并能及時(shí)處理和作出反應(yīng)功能的組織結(jié)構(gòu)。合理的職能結(jié)構(gòu)：進(jìn)一步調(diào)整完善執(zhí)行公共行政治職能的部門完善和加強(qiáng)執(zhí)行社會(huì)職能和文化職能的各類管理部門全面調(diào)整和精簡(jiǎn)經(jīng)濟(jì)管理部門24 三、行政組織變革的動(dòng)力行政組織變革的動(dòng)力主要包括：(1)環(huán)境，環(huán)境變化促進(jìn)組織變革；(2)目標(biāo)與價(jià)值觀，目標(biāo)與價(jià)值觀變化促進(jìn)變革；(3)技術(shù)，組織技術(shù)的提高促進(jìn)變革；(4)結(jié)構(gòu)，結(jié)構(gòu)改革是組織變革的形式；(5)管理，管理思想和方式的變化要求組織變革；(6)社會(huì)心理，組織成員的動(dòng)機(jī)、愿望、態(tài)度以及 與此相一致的群

16、體效應(yīng)；(7)專家和專家群體。25 四、行政組織變革的阻力（一）行政組織變革的阻力主要包括：（1）誤解；（2）利益；（3）成本；（4）變革不確定性；（5）習(xí)慣性；（6）組織惰性。（二）強(qiáng)化動(dòng)力減少阻力的路徑選擇（1）客觀分析變革的動(dòng)力與阻力的強(qiáng)弱；（2）精心設(shè)計(jì)方案,加強(qiáng)改革宣傳；（3）進(jìn)行人事調(diào)整,做好組織保證；（4）提高普通工作人員對(duì)公共行政組織變革的參與程度；（5）正確運(yùn)用組織動(dòng)力,消除對(duì)變革的抵制心理；26（6）強(qiáng)化革新行為；（7）折衷妥協(xié)；（8）提高領(lǐng)導(dǎo)者的自身素質(zhì),完善領(lǐng)導(dǎo)行為方式 ；（9）妥善安置因改革而受到?jīng)_擊的人員；（10）采取正確的變革方式。 1.如何消除對(duì)變革的抵制心理

17、（1）培養(yǎng)公共行政領(lǐng)導(dǎo)者和下級(jí)人員形成對(duì)變革的共同的認(rèn)識(shí),認(rèn)清變革的必要性和重要性； （2）培養(yǎng)對(duì)公共行政組織變革的強(qiáng)烈歸屬感；27 （3）力爭(zhēng)公共行政組織變革的目標(biāo)與公共行政組織的共同目標(biāo)最大限度地重合或協(xié)調(diào)； （4）利用良好的組織規(guī)范對(duì)抵制變革的個(gè)別成員施加壓。 2.公共行政組織變革的注意事項(xiàng) （1）選擇好時(shí)機(jī) （2）明確從何處發(fā)動(dòng) （3）弄清變革的范圍和深度 （4）始終把握公共行政組織變革的目標(biāo) 28 四、中國(guó)的行政組織改革 （一）我國(guó)行政組織發(fā)展變革的歷程 （二）當(dāng)前，我國(guó)行政組織變革應(yīng)確立的目標(biāo)： 1、轉(zhuǎn)變政府職能； 2、優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)； 3、提高行政組織的法制化水平； 4、提高行

18、政組織的管理水平。 29五、政府再造（一）政府再造的含義摒棄官僚制：政府再造的五項(xiàng)戰(zhàn)略 政府再造是指對(duì)公共體制和公共組織績(jī)效根本性的轉(zhuǎn)型，大幅度提高組織效能、效率、適應(yīng)性以及創(chuàng)新的能力，并通過改革組織目標(biāo)、組織激勵(lì)、責(zé)任機(jī)制、權(quán)力結(jié)構(gòu)以及組織文化等來完成這種轉(zhuǎn)型過程。 企業(yè)家政府是政府再造的重要內(nèi)容。企業(yè)型政府是指具有企業(yè)家精神的公共管理者，用企業(yè)的管理方式，以低成本高產(chǎn)出為目標(biāo)，敢于冒風(fēng)險(xiǎn)、敢于創(chuàng)新，敢于打破僵化官僚體制，取得高績(jī)效的政府。30 （二）政府再造的十條原則和五項(xiàng)戰(zhàn)略 （1）起催化作用的政府掌舵而不是劃槳； （2）社區(qū)擁有的政府授權(quán)而不是服務(wù)； （3）競(jìng)爭(zhēng)型政府將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引進(jìn)服務(wù)

19、當(dāng)中去； （4）有使命感的政府轉(zhuǎn)變規(guī)則導(dǎo)向型組織； （5）結(jié)果導(dǎo)向型政府按結(jié)果而不是按投入進(jìn)行撥款； （6）顧客驅(qū)使的政府滿足顧客而不是官僚制度的需要； （7）企業(yè)家政府掙錢而不是花錢； （8）預(yù)防型政府預(yù)防而不是治療； （9）分權(quán)的政府從等級(jí)制到參與和協(xié)作； （10） 市場(chǎng)導(dǎo)向型政府通過市場(chǎng)力量進(jìn)行改革。 31 （1）核心戰(zhàn)略：明確組織目標(biāo)； （2）后果戰(zhàn)略：創(chuàng)設(shè)績(jī)效后果； （3）顧客戰(zhàn)略：將顧客置于駕駛員的位置上； （4）控制戰(zhàn)略：將控制從高層和中央移走； （5）文化戰(zhàn)略：創(chuàng)造企業(yè)家文化。杠桿 戰(zhàn)略 途經(jīng)目標(biāo) 核心戰(zhàn)略 目標(biāo)明確，角色明確，方向明確激勵(lì) 后果戰(zhàn)略 有序競(jìng)爭(zhēng)，企業(yè)化管理，績(jī)效管理責(zé)任 顧客戰(zhàn)略 顧客選擇，競(jìng)爭(zhēng)性選擇，顧客質(zhì)量保證權(quán)力 控制戰(zhàn)略 組織控權(quán)，雇員授權(quán)，社區(qū)授權(quán)文化 文化戰(zhàn)略 破除習(xí)慣，震撼心靈，贏得心智 32（三）新的政府模式未來政府的治理模式 （1）市場(chǎng)政府模式 ； （2）參與政府模式 ； （3）解制式政府模式 ； （4）彈性化政府模式。