中小學(xué)辦學(xué)自主權(quán)落實(shí)與擴(kuò)大的路徑選擇選讀

1、中小學(xué)辦學(xué)自主權(quán)落實(shí)與擴(kuò)大的路徑選擇本文所稱的公立學(xué)校是指由政府舉辦并由公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)維持的公立中小學(xué)校和中等職業(yè)學(xué)校。 國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（ 2010-2020）（以下簡(jiǎn)稱規(guī)劃綱要）于第十三章明確提出要建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度， 而建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度的題中之義就是要落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。 為此，規(guī)劃綱要第十三章第三十九條以 “落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)” 為小標(biāo)題重點(diǎn)闡述了落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)這一建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度進(jìn)程中不可回避的理論與現(xiàn)實(shí)問題。 公立學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)如何從應(yīng)然走向?qū)嵢唬?即從文本中的辦學(xué)自主權(quán)走向現(xiàn)實(shí)中的辦學(xué)自主權(quán)， 本文擬從教育法學(xué)的視角對(duì)這一問題進(jìn)行探討。一、辦學(xué)自

2、主權(quán)的含義及其主要內(nèi)容何謂辦學(xué)自主權(quán)？有學(xué)者認(rèn)為，它是學(xué)校在法律上享有的， 為實(shí)現(xiàn)其辦學(xué)宗旨， 獨(dú)立自主地進(jìn)行教育教學(xué)管理，實(shí)施教育活動(dòng)的資格與能力。概括起來，其具體的含義是：第一，自主權(quán)是一種資格和能力，這種資格和能力的獲得是法律的授權(quán)；第二，自主權(quán)既然是一項(xiàng)法律授權(quán)，其行使的范圍就被限定在了法律所授權(quán)的范圍，即與“辦學(xué)”領(lǐng)域相關(guān)的范圍；第三，自主權(quán)行使的宗旨具有明確的規(guī)定性，它是以為完成教育教學(xué)為鵠的；第四，強(qiáng)調(diào)學(xué)校以法律主體的身份，在法律所規(guī)定的范圍內(nèi)自主地、獨(dú)立地進(jìn)行教育教學(xué)活動(dòng)。由此可見，公立學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)是一項(xiàng)“法定之權(quán)”，正如有學(xué)者所指出的，所謂“辦學(xué)自主權(quán)”只能是一種基于學(xué)校

3、性質(zhì)和任務(wù)之上的專門法律授權(quán)。 在現(xiàn)實(shí)的教育法律關(guān)系中， 我國(guó)公立學(xué)校具有一種法人身份（事業(yè)單位法人）、多種法律主體資格（行政主體、民事主體、行政相對(duì)人），辦學(xué)行為跨多重法律約束關(guān)系（公法領(lǐng)域、私法領(lǐng)域）的特殊法律地位。其多重主體資格與特殊法律地位，其權(quán)利義務(wù)是通過民法與教育法來共同界定、確認(rèn)和維護(hù)的。我國(guó)教育法所列舉的辦學(xué)自主權(quán)， 是公立學(xué)?；谄湫姓黧w資格而獲得的國(guó)家教育權(quán)在具體教育活動(dòng)領(lǐng)域的轉(zhuǎn)換形態(tài)或代行權(quán)， 或者說是國(guó)家教育權(quán)的轉(zhuǎn)移或委托。 公立學(xué)校所享有的屬于教育法管轄范圍的辦學(xué)自主權(quán)，是從國(guó)家教育權(quán)中分離或獨(dú)立出來的一部分， 是國(guó)家的授權(quán)，本質(zhì)上仍屬于國(guó)家教育權(quán)的范疇。規(guī)劃綱要指

4、出要“落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”，首先，我們要明確公立學(xué)校到底享有哪些辦學(xué)自主權(quán)。我們認(rèn)為，我國(guó)教育法第二十八條所規(guī)定的以下九項(xiàng)權(quán)利應(yīng)是公立學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的主要內(nèi)容，這九項(xiàng)權(quán)利是：按照章程自主管理；組織實(shí)施教育教學(xué)活動(dòng)；招收學(xué)生或者其他受教育者；對(duì)受教育者進(jìn)行學(xué)籍管理，實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或處分； 對(duì)受教育者頒發(fā)相應(yīng)的學(xué)業(yè)證書； 聘任教師及其他職工，實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或者處分；管理、使用本單位的設(shè)施和經(jīng)費(fèi)；拒絕任何組織和個(gè)人對(duì)教育教學(xué)活動(dòng)的非法干涉； 法律、法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。隨著社會(huì)的發(fā)展和為了滿足建立現(xiàn)代學(xué)校制度的需要，公立學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的內(nèi)容也需要隨之發(fā)展。為落實(shí)和擴(kuò)大公立學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，規(guī)劃綱要首次明確提出

5、“擴(kuò)大普通高中及中等職業(yè)學(xué)校在辦學(xué)模式、育人方式、資源配置、人事管理、合作辦學(xué)、社區(qū)服務(wù)等方面的自主權(quán)”和“擴(kuò)大中等職業(yè)學(xué)校專業(yè)設(shè)置自主權(quán)”。這也就意味著相對(duì)義務(wù)教育階段學(xué)校而言， 公立高中和中等職業(yè)學(xué)校分別增加了六個(gè)和七個(gè)辦學(xué)自主權(quán)項(xiàng)。這些權(quán)項(xiàng)的增加是對(duì)我國(guó)教育法所規(guī)定的九項(xiàng)權(quán)利的有益補(bǔ)充與完善，是擴(kuò)大公立學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的最新政策依據(jù)，為我國(guó)公立學(xué)校構(gòu)建現(xiàn)代學(xué)校制度提供了更有力的法律保障。二、構(gòu)建新型的政校關(guān)系是落實(shí)和擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)的前提面對(duì)全球性的以賦予公立學(xué)校更大辦學(xué)自主權(quán)為改革核心的重建運(yùn)動(dòng)；應(yīng)對(duì)我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期中教育社會(huì)關(guān)系中出現(xiàn)的新問題， 它涉及到學(xué)校與政府的關(guān)系、學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

6、、學(xué)校與社會(huì)的關(guān)系。在學(xué)校需要理順的種種內(nèi)外部關(guān)系中，最需要調(diào)整、最受關(guān)注、也是最受非議的是政府與學(xué)校的關(guān)系。規(guī)劃綱要提出“構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間的新型關(guān)系”。何謂公立學(xué)校與政府的關(guān)系？政府或教育行政部門與學(xué)校之間圍繞學(xué)校的運(yùn)營(yíng)發(fā)生的各種互動(dòng)聯(lián)系可稱為政校關(guān)系。 構(gòu)建新型政校關(guān)系的關(guān)鍵是如何落實(shí)和擴(kuò)大公立學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。 當(dāng)下，政府與公立學(xué)校關(guān)系的調(diào)整與變革，其中最主要的是政府與公立學(xué)校這兩個(gè)主體，本文更多地是從政府的角度設(shè)計(jì)探討如何調(diào)整與公立學(xué)校的關(guān)系。第一，切實(shí)轉(zhuǎn)變職能， 政府職能從定位于 “劃槳” 走向“掌舵” 。規(guī)劃綱要進(jìn)一步明確了政府管理教育的職能，即“各級(jí)政府要切實(shí)履行統(tǒng)籌規(guī)劃

7、、 政策引導(dǎo)、監(jiān)督管理和提供公共教育服務(wù)的職責(zé) ”，“改變直接管理學(xué)校的單一方式，綜合運(yùn)用立法、撥款、規(guī)劃、信息服務(wù)、政策指導(dǎo)和必要的行政措施，減少不必要的行政干預(yù)”。建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度呼喚政府轉(zhuǎn)變教育管理職能和方式。政府職能定位要從“劃槳”走向“掌舵”。掌舵就是決策，就是把握方向，就是治理，這是政府首要的和根本的責(zé)任。 政府要以教育法和規(guī)劃綱要為基本法律和政策依據(jù)，把掌舵的事務(wù)擔(dān)當(dāng)起來，主要管好教育發(fā)展的方向和速度、教育系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、教育制度、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)等；把劃槳的事務(wù)分離出去， 把一些諸如教育教學(xué)管理權(quán)等專業(yè)性較強(qiáng)的權(quán)力委托給學(xué)校。政府不是全能政府，不能完全壟斷一切合法權(quán)力，政府不應(yīng)該壟斷學(xué)校的

8、辦學(xué)自主權(quán)，應(yīng)與社會(huì)、學(xué)校合理分權(quán)，只保留對(duì)教育事業(yè)發(fā)展起決定作用的重要事項(xiàng)的決策權(quán)與控制權(quán)，把原先由它獨(dú)立承擔(dān)的一些責(zé)任轉(zhuǎn)移給社會(huì)和學(xué)校，變強(qiáng)勢(shì)政府對(duì)學(xué)校的單邊管理為政府、社區(qū)（家長(zhǎng)）共同參與的多邊管理。在學(xué)校發(fā)展、教師管理、教育教學(xué)等方面賦予學(xué)校更多權(quán)力。構(gòu)建政府主導(dǎo)、校本管理、社區(qū)參與的治理體制和機(jī)制。建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度，明確指向“政校分開，管辦分離”。政府與學(xué)校是兩類性質(zhì)完全不同的組織。 當(dāng)政府為學(xué)校提供了辦學(xué)的基本場(chǎng)地、基礎(chǔ)教學(xué)設(shè)施與設(shè)備和一定的經(jīng)費(fèi)之后， 政府辦學(xué)的職能是監(jiān)督、檢查與指導(dǎo)國(guó)家的教育法規(guī)政策和政府的有關(guān)規(guī)章得到執(zhí)行， 并運(yùn)用宏觀政策調(diào)節(jié)國(guó)家教育事業(yè)的發(fā)展。 政府對(duì)學(xué)校的

9、管理不是要政府代替學(xué)校辦學(xué)，直接干預(yù)學(xué)校的內(nèi)部事務(wù)。政府是監(jiān)控的主體，不是辦學(xué)的主體，主要職能是行使監(jiān)管權(quán)。世界銀行在中國(guó)與知識(shí)經(jīng)濟(jì)：把握 21 世紀(jì)的報(bào)告中提出：政府要由教育服務(wù)的提供者變?yōu)榻逃?wù)體系的建構(gòu)者與監(jiān)督者。 所以，政府應(yīng)當(dāng)明確政府是教育體系的建構(gòu)者，教育公平的維護(hù)者，教育投入的保障者，以及學(xué)校運(yùn)行和教育質(zhì)量的監(jiān)督者。第二，培育與發(fā)展教育中介組織，協(xié)調(diào)與促進(jìn)政府與公立學(xué)校法律關(guān)系的調(diào)整。借助社會(huì)其他組織力量來管理公共事務(wù)，已成為公共管理的趨勢(shì)。社會(huì)中介組織、社會(huì)團(tuán)體、民間組織正以越來越快的速度發(fā)展起來，并發(fā)揮著越來越重要的作用，以此來改變那種政府“無所不包”的局面?！叭魏我粋€(gè)國(guó)家

10、及政府，其權(quán)力被憲法和法律設(shè)定之后，不可能一成不變。 面對(duì)越來越復(fù)雜和急迫的社會(huì)問題， 政府往往需要把有關(guān)公共管理職權(quán)轉(zhuǎn)交給其他主體行使， 這就出現(xiàn)了授權(quán)和委托， 即行政分權(quán)。這種形式的分權(quán)被稱為 公務(wù)分權(quán) 或功能性分權(quán) ”。這里所指的分權(quán)不是上下級(jí)之間的分權(quán)， 而是指政府把部分權(quán)力委托給其他社會(huì)中介組織。中介組織，在西方稱為 “中介團(tuán)體”（Intermediary Body）、 緩沖組織 (Buffer Organization) 或減壓閥。伊爾·卡瓦斯從政治學(xué)的角度，從政府與學(xué)校間雙向作用的角度，對(duì)中介組織進(jìn)行界定： “一般來說，中介組織可以描述為是一個(gè)正式建立起來的團(tuán)體， 它的

11、建立主要是加強(qiáng)政府部門與獨(dú)立組織的聯(lián)系，以完成一種特殊的公共目的。”我國(guó)學(xué)者，結(jié)合國(guó)內(nèi)外給中介組織的定義，把教育中介組織定義為：教育中介組織不是政府機(jī)構(gòu)，不是政府的附屬物，也不是學(xué)校的代言人，更不是政府與學(xué)校的一個(gè)行政管理層次， 而是按照一定的法律法規(guī)、遵循獨(dú)立、公開、公平、公正的原則，參與學(xué)校事務(wù)決策和學(xué)校管理的社會(huì)組織。從教育中介組織與政府之間的關(guān)系來看， 教育中介組織與政府之間的法律關(guān)系應(yīng)當(dāng)是行政委托關(guān)系。 由于教育公共事務(wù)和行政事務(wù)的龐大、復(fù)雜和專業(yè)化，教育行政部門已經(jīng)沒有足夠的人力、能力和財(cái)力直接操作和管理各項(xiàng)教育事務(wù)，于是它將一部分職權(quán)，如撥款、評(píng)估等委托給教育中介機(jī)構(gòu)， 借助中介

12、機(jī)構(gòu)的專業(yè)人才和專門知識(shí)來完成相應(yīng)的教育管理，這就形成了政府和教育中介機(jī)構(gòu)之間的委托關(guān)系。鑒于教育中介組織與政府之間的行政委托關(guān)系，一方面，教育中介組織要依法接受政府的管理，另一方面，教育中介組織受政府的委托代表政府對(duì)學(xué)校行使部分監(jiān)督與管理職能， 同時(shí)，又對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督與制約。從教育中介組織的職能上分類來看，可分為：教育評(píng)估中介組織、教育咨詢中介組織、 教育交流中介組織和教育后勤服務(wù)中介組織等。世界發(fā)達(dá)國(guó)家教育中介組織行使政府無法行使或行使不力的職能。由于政府在微觀管理方面， 特別是許多專業(yè)性強(qiáng)的教育管理內(nèi)容難以控制和發(fā)揮作用， 法律也往往限制政府干預(yù)學(xué)校內(nèi)部事務(wù)， 因此，多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家都把諸如

13、學(xué)校專業(yè)與課程評(píng)估、師資水平鑒定、證書和資格認(rèn)可等交給教育中介組織承擔(dān)。在我國(guó)，教育中介組織發(fā)展較晚，法律體系、制度建設(shè)等還不健全，還需要政府對(duì)其進(jìn)行培育與扶持。規(guī)劃綱要指出：“培育專業(yè)教育服務(wù)機(jī)構(gòu)。完善教育中介組織的準(zhǔn)入、資助、監(jiān)管和行業(yè)自律制度 ”。政府與教育中介組織之間要明確職能，劃清職責(zé)；教育中介組織不能是教育行政部門的掛靠單位、下屬單位或合作單位， 要割斷教育中介組織與教育行政部門的利益關(guān)系，要停辦一切以行政權(quán)力為背景的、作為教育行政部門預(yù)算外收入來源的不規(guī)范的教育中介組織，要培養(yǎng)其獨(dú)立性。 我國(guó)的教育中介組織要以向社會(huì)提供有償服務(wù)為主，不以盈利為惟一目的，更多考慮社會(huì)效益，體現(xiàn)社會(huì)

14、價(jià)值。要培育和發(fā)展以指導(dǎo)監(jiān)督、 質(zhì)量認(rèn)證、督導(dǎo)評(píng)估和教育咨詢和后勤服務(wù)為主的教育中介組織。要充分發(fā)揮教育中介組織的“中介”作用，平衡和解決政府與學(xué)校之間的權(quán)力分配和矛盾，能以一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的、不完全隸屬于任何一方的身份，去協(xié)調(diào)政府與學(xué)校之間的關(guān)系。第三，借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)， 重新設(shè)計(jì)與制度安排我國(guó)政府與公立學(xué)校的關(guān)系。調(diào)整政校關(guān)系， 國(guó)外兩個(gè)不同方向的經(jīng)驗(yàn)可資參考。 一個(gè)是政校兩者相對(duì)分離。英國(guó)的學(xué)校改革是這樣一種趨勢(shì)。在此模式下，政府和學(xué)校之間建立和強(qiáng)化正常的行政執(zhí)法關(guān)系，即明確政府和學(xué)校之間、行政主體和行政相對(duì)方的地位，強(qiáng)化立法和執(zhí)法，而在法律法規(guī)之外，政府無權(quán)干涉學(xué)校的事務(wù)；現(xiàn)有的經(jīng)營(yíng)管理關(guān)系將

15、不再存在；指導(dǎo)服務(wù)關(guān)系將變成一種更加平等的雙向選擇的市場(chǎng)交易關(guān)系或資助關(guān)系，政府向?qū)W校的撥款將成為學(xué)校的法人財(cái)產(chǎn)， 學(xué)校資源和行為由學(xué)校自己決定。 另一個(gè)是一體化， 政府和學(xué)校更緊密地結(jié)合成一個(gè)整體。美國(guó)的學(xué)區(qū)就是這樣一種形式。 學(xué)區(qū)實(shí)際上是多個(gè)學(xué)校組成的學(xué)校集團(tuán)，是一種特定的政府形式和單一法人， 學(xué)校只是其中的分支，完全從屬于學(xué)區(qū)，不具有獨(dú)立的法人地位。在這種模式下，政校關(guān)系主要是組織內(nèi)部的經(jīng)營(yíng)管理關(guān)系， 行政執(zhí)法關(guān)系不再存在， 資源配給成為純粹的計(jì)劃分配，而指導(dǎo)和服務(wù)也是一種經(jīng)營(yíng)管理的表現(xiàn)形式。國(guó)外的做法給了我們有益的啟示，上述兩種政校關(guān)系的模式孰優(yōu)孰劣，很難區(qū)分， 我們也不必去盲目照搬，

16、但給了我們重新設(shè)計(jì)與制度安排我國(guó)政府與公立學(xué)校的關(guān)系的借鑒。綜上所述，政府與學(xué)校的關(guān)系并非簡(jiǎn)單的“統(tǒng)”、“分”線形關(guān)系。政府與學(xué)校的關(guān)系，從法律的層面看，其實(shí)就是權(quán)力如何分配以及這種權(quán)力如何運(yùn)行與行使的問題。學(xué)校與政府關(guān)系的調(diào)整， 其基本問題是如何形成一個(gè)既便于政府宏觀控制，又便于調(diào)動(dòng)學(xué)校辦學(xué)積極性，學(xué)校又有較大自主權(quán)的管理關(guān)系。三、完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是落實(shí)和擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)的根本保障單純調(diào)諧政府和學(xué)校的關(guān)系并不能保障辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)與擴(kuò)大。在強(qiáng)調(diào)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)擴(kuò)大的同時(shí)，一方面必須同步完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，另一方面要擴(kuò)大社會(huì)參與學(xué)校管理和監(jiān)督。學(xué)校不僅是教育機(jī)構(gòu)，也是社會(huì)機(jī)構(gòu)。 學(xué)校不該是封

17、閉的系統(tǒng)，社會(huì)可以通過多種方式介入學(xué)校的教育教學(xué)管理。政府權(quán)力下放之后， 相應(yīng)調(diào)整學(xué)校內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)學(xué)校管理的民主性是建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度題中應(yīng)有之義。第一，調(diào)整好校長(zhǎng)與其他行政人員之間的關(guān)系， 集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合。我國(guó)公立學(xué)校與其他社會(huì)組織機(jī)構(gòu)一樣， 也是一種典型的科層組織。教育法規(guī)定， “學(xué)校的教學(xué)及其他行政管理，由校長(zhǎng)負(fù)責(zé)” 。校長(zhǎng)作為法人代表，全權(quán)行使管理學(xué)校的權(quán)力。 我國(guó)實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，是為了保障校長(zhǎng)充分行使辦學(xué)自主權(quán)， 但校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制不等于校長(zhǎng)一人獨(dú)吞大權(quán)。為防止個(gè)人專斷，充分發(fā)揮集體的智慧，校長(zhǎng)要實(shí)行分權(quán)與授權(quán)，按照各崗位的職責(zé)，充分賦予各分管副校長(zhǎng)和各正、副主任教育教學(xué)管理的權(quán)力。

18、 實(shí)行學(xué)校內(nèi)部權(quán)力的合理分配是處理好內(nèi)部權(quán)力的關(guān)鍵。第二，把學(xué)術(shù)性與專業(yè)性強(qiáng)的權(quán)力， 委托給專業(yè)管理人員。 公立中小學(xué)與大學(xué)相比， 學(xué)術(shù)性與專業(yè)性雖然沒有那么強(qiáng)， 但也還是存在一定的學(xué)術(shù)性與專業(yè)性領(lǐng)域。 比如對(duì)教師業(yè)務(wù)能力的評(píng)價(jià)、 教師職稱的評(píng)定、學(xué)校課程的設(shè)置等， 都需要由專業(yè)管理人員和教學(xué)權(quán)威人士來行使這方面的權(quán)力，而不完全是學(xué)校行政權(quán)力能包辦代替的。第三，建立健全并完善學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)，使“三輪馬車”各司其職、各自行使自己的權(quán)限，做到相互制衡和相互協(xié)調(diào)。決策機(jī)構(gòu)。 建議設(shè)立校董會(huì)作為學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)。 董事會(huì)是學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)，其成員由舉辦者、學(xué)校、社區(qū)、學(xué)生家長(zhǎng)等各方人士

19、的代表組成，董事長(zhǎng)由董事會(huì)選舉產(chǎn)生，為學(xué)校的法定代表人。董事會(huì)執(zhí)行國(guó)家的教育方針和政府的決議決定，對(duì)學(xué)校的教育、教學(xué)、人事、行政、財(cái)務(wù)、經(jīng)營(yíng)管理進(jìn)行決策和聘任校長(zhǎng)等。校董會(huì)是各方利益的代表，主要代表政府、社區(qū)、教師和學(xué)生的利益。同時(shí)它也是學(xué)校與政府、社會(huì)的中介機(jī)構(gòu)。董事會(huì)實(shí)行集體決策和過半數(shù)的原則。董事會(huì)的建立可以改變目前政府或教育行政部門直接任命校長(zhǎng)的做法，改由董事會(huì)遴選報(bào)政府審核任命。 這一作法從組織上決定了校長(zhǎng)是對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)，對(duì)教師和學(xué)生負(fù)責(zé)，對(duì)學(xué)生家長(zhǎng)及社會(huì)負(fù)責(zé)。規(guī)劃綱要指出要“實(shí)行校務(wù)會(huì)議等管理制度”，各公立學(xué)校要設(shè)立校務(wù)委員會(huì)。江蘇省南京市試行“校務(wù)委員會(huì)”制作為學(xué)校決策機(jī)構(gòu)。該市

20、從 2002 年 5 月始在 6 所學(xué)校試行“校務(wù)委員會(huì)”制。校務(wù)委員會(huì)由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、 教師代表、家長(zhǎng)和社區(qū) ( 社會(huì) ) 代表等多方組成。家長(zhǎng)代表由學(xué)生家長(zhǎng)民主選舉或者推選， 每一個(gè)年級(jí)至少要有一名家長(zhǎng)代表。在具體運(yùn)行機(jī)制上，校務(wù)委員會(huì)實(shí)行工作例會(huì)制。各學(xué)校校務(wù)委員會(huì)每學(xué)期至少集中開會(huì)兩到三次，會(huì)議除通報(bào)學(xué)校辦學(xué)、管理和發(fā)展情況、 聽取委員的意見和建議外， 重點(diǎn)是在遵循法律法規(guī)和政策規(guī)定的前提下，審議有關(guān)學(xué)生管理、學(xué)生發(fā)展的相關(guān)事項(xiàng)。大多數(shù)國(guó)家校長(zhǎng)權(quán)力的行使， 一方面要受到上級(jí)主管部門或董事會(huì)等的約束，另一方面還要受到學(xué)校內(nèi)部組織像日本“職員會(huì)議”的監(jiān)督。日本中小學(xué)設(shè)有學(xué)校全體教職員會(huì)議，該會(huì)

21、議擁有審議權(quán)和決策權(quán)，校長(zhǎng)對(duì)一些重大事情的決策，要通過職員會(huì)議審議通過?，F(xiàn)實(shí)中，很多學(xué)校里的“職員會(huì)議”實(shí)際上都擁有審議及決議權(quán)。由此可見，日本公立學(xué)校的校長(zhǎng)不僅要接受教育委員會(huì)的命令與監(jiān)督，而且其職權(quán)的履行在很大程度上還要受到“職員會(huì)議”的制約。執(zhí)行機(jī)構(gòu)。 執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)學(xué)校日常事務(wù)管理， 是學(xué)校內(nèi)部的最高行政機(jī)關(guān)。執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)由校長(zhǎng)為首的一整套高效的職能部門組成。校長(zhǎng)是學(xué)校日常教育、 教學(xué)等工作的行政最高長(zhǎng)官，全面主持學(xué)校經(jīng)營(yíng)管理工作， 組織實(shí)施董事會(huì)的決議， 其他專業(yè)性強(qiáng)的諸如教學(xué)管理、德育管理和后勤財(cái)務(wù)管理分別由分管的副校長(zhǎng)負(fù)責(zé)。 校長(zhǎng)實(shí)行董事會(huì)聘任制， 依照章程和董事會(huì)授權(quán)行使校長(zhǎng)職權(quán)，

22、 并對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)。監(jiān)督機(jī)構(gòu)。規(guī)劃綱要提出要“建立中小學(xué)家長(zhǎng)委員會(huì)。引導(dǎo)社區(qū)和有關(guān)人士參與學(xué)校管理和監(jiān)督” 。這些表述集中體現(xiàn)了社會(huì)參與學(xué)校治理的要求。 監(jiān)督機(jī)構(gòu)是學(xué)校內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)中最重要的一環(huán)，目的在于實(shí)現(xiàn)學(xué)校內(nèi)部權(quán)力的分配與制衡。 監(jiān)督權(quán)指向的對(duì)象是決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)。建議設(shè)立學(xué)校監(jiān)事會(huì)。監(jiān)事會(huì)是學(xué)校的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，由學(xué)校黨組織代表、 工會(huì)代表、教師代表、學(xué)生家長(zhǎng)代表等人員組成。監(jiān)事會(huì)依照法律和章程對(duì)董事和校長(zhǎng)行使職權(quán)的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督， 防止濫用職權(quán)。在學(xué)校內(nèi)部要不斷完善校務(wù)公開制度、民主監(jiān)督制度、聽證會(huì)制度、民主黨派座談會(huì)制度、干部考核制度。在世界各發(fā)達(dá)國(guó)家，中小學(xué)普遍都設(shè)置了“學(xué)校評(píng)議會(huì)” “家長(zhǎng)

23、委員會(huì)”等審議、咨詢機(jī)構(gòu)。他們有權(quán)參與學(xué)校大政方針的制定過程，選舉或推薦校長(zhǎng)、審議學(xué)校的經(jīng)費(fèi)預(yù)算、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員調(diào)整、課程設(shè)置等。法國(guó)公立學(xué)校管理實(shí)行決策執(zhí)行咨詢機(jī)構(gòu)分離的原則。管理委員會(huì)是決策機(jī)構(gòu)，校長(zhǎng)是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，學(xué)生代表會(huì)議是咨詢機(jī)構(gòu)。法國(guó)公立學(xué)校管理實(shí)行民主決策， 學(xué)校成員和社會(huì)對(duì)于學(xué)校事務(wù)參與的程度很高， 譬如中學(xué)管理委員會(huì)中， 三分之一是地方行政區(qū)域的代表、學(xué)校管理機(jī)構(gòu)的代表、一個(gè)或者多個(gè)知名人士；三分之一是學(xué)校教職工選舉的代表； 另三分之一是學(xué)生家長(zhǎng)或者學(xué)生選舉的代表。上海市黃埔區(qū)一些學(xué)校建立了由政府主管部門的代表、 捐資助學(xué)人士、教工代表、家長(zhǎng)代表組成的“校事監(jiān)督委員會(huì)”，對(duì)學(xué)校

24、重大事項(xiàng)決策執(zhí)行情況實(shí)行監(jiān)督。概述上文，調(diào)整好學(xué)校內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的關(guān)系，就是要要完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，建立起決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互獨(dú)立、相互協(xié)調(diào)的學(xué)校治理模式。建立與完善校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、 黨支部、教職工代表大會(huì)參與決策、有效監(jiān)督的機(jī)制。探索建立由政府、社會(huì)、社區(qū)人士和家長(zhǎng)等組成的參與學(xué)校管理的組織， 對(duì)有關(guān)學(xué)校發(fā)展、 經(jīng)費(fèi)使用、校本課程的開發(fā)、安全等重大問題進(jìn)行協(xié)商決策。四、從自主、 自律走向自治： 辦學(xué)自主權(quán)落實(shí)與擴(kuò)大的必然路徑辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)與擴(kuò)大， 不僅要靠政府對(duì)學(xué)校的簡(jiǎn)政放權(quán)， 更主要靠的是學(xué)校自身主體地位的確立與主觀能動(dòng)性的發(fā)揮。 就政府與學(xué)校作為辦學(xué)的兩類主體的職能區(qū)分來看，學(xué)校是辦學(xué)的真正

25、主體，學(xué)校辦學(xué)的主要職能是貫徹國(guó)家教育方針政策，按照國(guó)家的培養(yǎng)目標(biāo)，依據(jù)國(guó)家的有關(guān)規(guī)定與要求運(yùn)營(yíng)和管理學(xué)校。這種職能就是學(xué)校運(yùn)營(yíng)權(quán)。按照我國(guó)教育法規(guī)定，學(xué)校作為獨(dú)立的法人享有一定的權(quán)利能力。學(xué)校的法律地位決定了學(xué)校享有辦學(xué)決策自主權(quán)、教職工聘任及獎(jiǎng)勵(lì)處分權(quán)、招生及其對(duì)學(xué)生的管理權(quán)、 教育教學(xué)活動(dòng)實(shí)施權(quán)、教學(xué)設(shè)施、設(shè)備與經(jīng)費(fèi)使用與管理權(quán)、 內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)以及其他權(quán)利。學(xué)校的法人地位保障了任何組織與個(gè)人不得非法干涉學(xué)校的教育教學(xué)工作。我國(guó)公立學(xué)校的運(yùn)營(yíng)權(quán)的獲得主要體現(xiàn)之一就是法律賦予了學(xué)校對(duì)內(nèi)的自主管理權(quán)， 表現(xiàn)了法律對(duì)學(xué)校自主權(quán)的尊重。 學(xué)校的自主性主要體現(xiàn)在辦學(xué)的自主性、財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立性、人事的自

26、決性、教學(xué)的專業(yè)性。辦學(xué)的自主性是指在學(xué)校發(fā)展規(guī)劃和目標(biāo)制定和實(shí)施方面在政府的指導(dǎo)下有自主決策權(quán)； 財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立性指學(xué)?？梢婪ㄊ褂脟?guó)家投入的教育經(jīng)費(fèi)、社會(huì)捐資、學(xué)生學(xué)費(fèi)、學(xué)校固定資產(chǎn)；人事的自決權(quán)指學(xué)校有權(quán)對(duì)教師、行管人員、教輔人員聘任和解聘；教學(xué)的專業(yè)性是指教學(xué)是專業(yè)工作，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和教師自由選擇課程、教材、教法，對(duì)教學(xué)進(jìn)行改革和研究。學(xué)校自主，是運(yùn)營(yíng)學(xué)校的基本要求。 學(xué)校主體地位與自主性的獲得，一方面，政府對(duì)學(xué)校的所有權(quán)和學(xué)校辦學(xué)經(jīng)營(yíng)權(quán)要分離，這樣學(xué)校的主體地位才能確立起來， 如果所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)不剝離， 政府既是所有者，又是經(jīng)營(yíng)者，學(xué)校不可能運(yùn)營(yíng)好。另一方面，要明確學(xué)校章程制定者的主體是學(xué)校，

27、 而不是政府或其他組織機(jī)構(gòu)。 如果學(xué)校章程制定的主體不是學(xué)校， 或者所有學(xué)校章程雷同， 學(xué)校自主管理就缺乏依據(jù)。因?yàn)閷W(xué)校章程是學(xué)校自主辦學(xué)的“根本大法”，按照學(xué)校章程自主管理是學(xué)校運(yùn)營(yíng)權(quán)的制度保障。從學(xué)校與政府的關(guān)系來看，學(xué)校自主管理相當(dāng)于一種學(xué)校自治，當(dāng)然，這種自治不是脫離外部社會(huì)要求、支持與監(jiān)督的絕對(duì)自治；從學(xué)校內(nèi)部看，學(xué)校自主管理包括學(xué)校內(nèi)部師生員工在內(nèi)的一種“共治”，是校長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下的教師、學(xué)生、家長(zhǎng)的共同參與、共同決策，絕不是校長(zhǎng)個(gè)人的專權(quán)與集權(quán)。學(xué)校自治，是運(yùn)營(yíng)學(xué)校的必然要求。我國(guó)教育法第二十八條之（一）明確規(guī)定了學(xué)校享有“按照章程自主管理”的權(quán)利。所謂按照章程自主管理， 就是賦予學(xué)校

28、一定的自治權(quán)利。 這里自治的范圍一定是法律所允許的范圍以及與自身教育教學(xué)領(lǐng)域相關(guān)的范圍。事實(shí)上，自治是依職能來組織和實(shí)施的。鑒于公立學(xué)校的任務(wù)與使命，其自治就是可以被理解為一種由學(xué)校自身的內(nèi)部機(jī)構(gòu)自主地， 不受政府影響地處理其自身事務(wù)的追求。 學(xué)校自治，是基于保障學(xué)生的受教育權(quán)及學(xué)生父母的教育參與權(quán)。學(xué)校自治，要求學(xué)校要做到自律。倘若單方面只強(qiáng)調(diào)自治，而不能自律，學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)與擴(kuò)大那是句空話。沒有了自律，學(xué)校就會(huì)打著自治的幌子， 做出一些違背教育教學(xué)規(guī)律乃至違反教育法律法規(guī)的行為。 對(duì)于學(xué)校的自主辦學(xué)， 離不開國(guó)家與教育行政部門的監(jiān)督，但光靠政府的監(jiān)督是有限的， 最行之有效的辦法還是要靠學(xué)校本身的自律。學(xué)校自律，要求學(xué)校恪守學(xué)校章程的規(guī)定，自覺接受章程的約束；學(xué)校自律要求建立以