我國的土地征收制度：現(xiàn)狀、問題與改革路徑

1、 我國的土地征收制度 制度現(xiàn)狀、問題及改革路徑 主講人：付堅強(qiáng) n一、我國土地征收的制度現(xiàn)狀一、我國土地征收的制度現(xiàn)狀n二、我國土地征收制度存在的問題二、我國土地征收制度存在的問題 n三、土地征收制度改革路徑三、土地征收制度改革路徑n n 一、一、我國土地征收的制度現(xiàn)狀我國土地征收的制度現(xiàn)狀n （一）土地征收的法律依據(jù)（一）土地征收的法律依據(jù)n 1 1、我國、我國憲法憲法規(guī)定：規(guī)定：“國家為了公共利益的需國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對農(nóng)民集體所有的土地實要，可以依照法律規(guī)定對農(nóng)民集體所有的土地實行征收或征用，并給予補(bǔ)償。行征收或征用，并給予補(bǔ)償?！?” n 2 2、土地管理法土地管

2、理法第二條：國家為公共利益的需第二條：國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用。要，可以依法對集體所有的土地實行征用。n 3 3、物權(quán)法物權(quán)法第四十二條：第四十二條： 為了公共利益的為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。 n征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費、地上附著物和青苗的補(bǔ)地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，償費等費用，安排

3、被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。權(quán)益。 n （二）我國土地征收的條件（二）我國土地征收的條件 從我國憲法和土地管理法的規(guī)定，可以知道，從我國憲法和土地管理法的規(guī)定，可以知道，在我國土地征收的條件是在我國土地征收的條件是“公共利益公共利益”的需要。即，的需要。即，只有出于公共利益的需要時，方可征收農(nóng)民集體所只有出于公共利益的需要時，方可征收農(nóng)民集體所有的土地。有的土地。 但是何為公共利益，目前的法律法規(guī)沒有明確但是何為公共利益，目前的法律法規(guī)沒有明確規(guī)定。規(guī)定。 n n （三）我國土地征收的程序（三）我國土地征收

4、的程序n 1 1、土地管理法的規(guī)定。、土地管理法的規(guī)定。n 第四十六條第四十六條 國家征用土地的，依照法定程國家征用土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級以上地方人民政府序批準(zhǔn)后，由縣級以上地方人民政府予以公告予以公告并組織實施。并組織實施。n 被征用土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公被征用土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到當(dāng)?shù)厝嗣裾嬉?guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補(bǔ)償?shù)怯?。府土地行政主管部門辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝?n 第四十八條第四十八條 征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)方人民政府應(yīng)當(dāng)公告公告，并聽

5、取被征地的農(nóng)村集體，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。n 第四十九條第四十九條 被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將征用土地的補(bǔ)償費用的收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組征用土地的補(bǔ)償費用的收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員公布，接受監(jiān)督?？椀某蓡T公布，接受監(jiān)督。n 2 2、土地管理法實施條例的規(guī)定、土地管理法實施條例的規(guī)定n 征地補(bǔ)償、安置方案報市、縣人民政府批準(zhǔn)后，征地補(bǔ)償、安置方案報市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。n 對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以

6、上地方人民政地方人民政府協(xié)調(diào)府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府府裁決裁決。n 征地補(bǔ)償、安置爭議征地補(bǔ)償、安置爭議不影響不影響征用土地方案的實征用土地方案的實施施。 n （四）我國土地征收的補(bǔ)償（四）我國土地征收的補(bǔ)償n 1 1、我國、我國土地管理法土地管理法第四十七條規(guī)定，第四十七條規(guī)定， 征用土地的，按照被征用土地的征用土地的，按照被征用土地的原用途原用途給給予補(bǔ)償。予補(bǔ)償。n 征用耕地的補(bǔ)償費用包括征用耕地的補(bǔ)償費用包括土地補(bǔ)償費土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費安置補(bǔ)助費以及以及地上附著物地上附著物和和青苗青苗的補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償費。費。n 征用征用耕地的土地

7、補(bǔ)償費耕地的土地補(bǔ)償費，為該耕地被征，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征用耕用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征用耕地的地的安置補(bǔ)助費安置補(bǔ)助費， 按照需要安置的農(nóng)業(yè)人按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算?？跀?shù)計算。n 需要安置的需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征用的，按照被征用的耕地數(shù)量除以征地前被征用單位平均每人耕地數(shù)量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。占有耕地的數(shù)量計算。n 每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)費標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的值的四至六倍四至六倍。n 但是，但是，每公頃每公頃被征

8、用耕地的安置補(bǔ)助費，被征用耕地的安置補(bǔ)助費，最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。十五倍。n 征用征用其他土地其他土地的土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費標(biāo)準(zhǔn)，的土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的土地由省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的土地 補(bǔ)償補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。費和安置補(bǔ)助費的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。n 被征用土地上的被征用土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。n n 0n 依照本條第二款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費和安置依照本條第二款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費，尚不能使

9、需要安置的農(nóng)民補(bǔ)助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生保持原有生 活活水平的水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費?？梢栽黾影仓醚a(bǔ)助費。n 但是，土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費的但是，土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費的總和總和不得超不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍三十倍。n n 2 2、土地管理法實施條例二十六條規(guī)定，、土地管理法實施條例二十六條規(guī)定， 土地土地補(bǔ)償費補(bǔ)償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；n 地上附著物及青苗補(bǔ)償費地上附著物及青苗補(bǔ)償費歸地上附著物及青苗歸地上附著物及青苗的所有者所有。

10、的所有者所有。n 征用土地的安置補(bǔ)助費必須專款專用，不得挪征用土地的安置補(bǔ)助費必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用。作他用。 n 需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)置補(bǔ)助費支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用；濟(jì)組織管理和使用；n 由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費支付給安置單位；由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費支付給安置單位；n 不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費發(fā)放給被安置人不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費發(fā)放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員

11、的保險費用。人員的保險費用。 n n 3 3、物權(quán)法規(guī)定、物權(quán)法規(guī)定n 第四十二條第二款規(guī)定，征收集體所有第四十二條第二款規(guī)定，征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費安置補(bǔ)助費、地上附著物地上附著物和和青苗青苗的補(bǔ)償費的補(bǔ)償費等費用，安排被征地農(nóng)民的等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。的合法權(quán)益。 n二、我國土地征收制度存在的問題二、我國土地征收制度存在的問題n（一）有關(guān)（一）有關(guān)“公共利益公共利益”的范圍規(guī)定不明確的范圍規(guī)定不明確n 我國只是

12、原則性的規(guī)定了土地征收必須符合我國只是原則性的規(guī)定了土地征收必須符合“公共利益公共利益”，但具體什么事業(yè)符合，但具體什么事業(yè)符合“公共利公共利益益”卻沒有明確的規(guī)定。卻沒有明確的規(guī)定。n 由于我國行政機(jī)關(guān)現(xiàn)在的工作水平和透明度由于我國行政機(jī)關(guān)現(xiàn)在的工作水平和透明度還不能完全令人滿意，因此，過于原則性的規(guī)還不能完全令人滿意，因此，過于原則性的規(guī)定定不利于約束不利于約束行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法實施土地征收。行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法實施土地征收。n （二）現(xiàn)行法律規(guī)定與（二）現(xiàn)行法律規(guī)定與“公共利益公共利益”的的目的存在矛盾。目的存在矛盾。 n 土地管理法土地管理法第第4343條規(guī)定，條規(guī)定，“任何單任何單位和個人

13、進(jìn)行建設(shè)位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，需要使用土地的，必必須依法申請須依法申請使用國有土地使用國有土地”，該條第，該條第2 2款款同時規(guī)定同時規(guī)定“國有土地包括國家所有的土地國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。地?！?” n 如果是這樣，就嚴(yán)重違背了如果是這樣，就嚴(yán)重違背了“公共利益公共利益”的目的。法律中出現(xiàn)這種矛盾之處是因為的目的。法律中出現(xiàn)這種矛盾之處是因為立法者在立法時沒有區(qū)分開立法者在立法時沒有區(qū)分開公益性公益性和和經(jīng)營經(jīng)營性性建設(shè)用地，以至于土地征收與建設(shè)用地建設(shè)用地，以至于土地征收與建設(shè)用地籠統(tǒng)的被規(guī)定在一塊。籠統(tǒng)

14、的被規(guī)定在一塊。n n （三）缺乏土地征收目的合法性的審查（三）缺乏土地征收目的合法性的審查機(jī)制。機(jī)制。n 土地征收目的的審查機(jī)制既包括土地征土地征收目的的審查機(jī)制既包括土地征收申請、批準(zhǔn)前，有關(guān)機(jī)關(guān)對土地征收目收申請、批準(zhǔn)前，有關(guān)機(jī)關(guān)對土地征收目的合法性的事前審查，也包括土地征收被的合法性的事前審查，也包括土地征收被批準(zhǔn)后，被征收人認(rèn)為土地征收目的不具批準(zhǔn)后，被征收人認(rèn)為土地征收目的不具有合法性時的救濟(jì)機(jī)制，可以稱為事后審有合法性時的救濟(jì)機(jī)制，可以稱為事后審查。查。 n 但在我國但在我國土地管理法土地管理法中，只規(guī)定了中，只規(guī)定了土地征收必須經(jīng)過國務(wù)院或省、自治區(qū)、土地征收必須經(jīng)過國務(wù)院或省

15、、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，對被征收人認(rèn)為土直轄市人民政府批準(zhǔn)，對被征收人認(rèn)為土地征收目的不符合法律規(guī)定時的地征收目的不符合法律規(guī)定時的救濟(jì)機(jī)制救濟(jì)機(jī)制卻沒有任何的規(guī)定。卻沒有任何的規(guī)定。n ( (四）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低四）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低n 我國在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上主要的問題包括以下我國在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上主要的問題包括以下幾方面：幾方面： 1 1、以土地平均年產(chǎn)值作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)極不科學(xué)。、以土地平均年產(chǎn)值作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)極不科學(xué)。根據(jù)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理，級差地租由土地肥沃程度、根據(jù)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理，級差地租由土地肥沃程度、地理位置、勞動生產(chǎn)率等幾個因素決定。平均年產(chǎn)地理位置、勞動生產(chǎn)率等幾個因素決定。平均年產(chǎn)值最直接的反

16、映了土地的肥沃程度，但是對于土地值最直接的反映了土地的肥沃程度，但是對于土地的地理位置、勞動生產(chǎn)率卻不能明確反映。的地理位置、勞動生產(chǎn)率卻不能明確反映。 n 2 2、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。雖然、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。雖然19981998年年土地管理法土地管理法已經(jīng)大幅提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但這樣的補(bǔ)償標(biāo)已經(jīng)大幅提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但這樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與土地的市場價格相比還是偏準(zhǔn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與土地的市場價格相比還是偏低的。低的。n 實踐中，不少地區(qū)征地時僅以法律規(guī)定的最低實踐中，不少地區(qū)征地時僅以法律規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)計算補(bǔ)償額，被征地方獲得的補(bǔ)償是相當(dāng)?shù)蜆?biāo)準(zhǔn)計算補(bǔ)償額，被征地方獲得的補(bǔ)償是相當(dāng)?shù)偷摹５摹?/p>

17、 n 3 3、沒有考慮土地增值、沒有考慮土地增值n 土地征收補(bǔ)償中存在的一個重大問題在于農(nóng)民土地征收補(bǔ)償中存在的一個重大問題在于農(nóng)民不能從土地增值中分享利益。增值額實際上是土不能從土地增值中分享利益。增值額實際上是土地從農(nóng)用地變?yōu)槌鞘杏玫禺a(chǎn)生的級差地租。地從農(nóng)用地變?yōu)槌鞘杏玫禺a(chǎn)生的級差地租。n 但是，國家對征地過程中的這部分增值額不予但是，國家對征地過程中的這部分增值額不予確認(rèn)，也沒有讓失地的集體組織或農(nóng)民從增值額確認(rèn)，也沒有讓失地的集體組織或農(nóng)民從增值額中獲利。中獲利。n 農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的過程，應(yīng)農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的過程，應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民分享城市化和工業(yè)化成果的過程，當(dāng)是農(nóng)民分享城

18、市化和工業(yè)化成果的過程，應(yīng)當(dāng)有利于縮小城鄉(xiāng)差距而不是擴(kuò)大城鄉(xiāng)應(yīng)當(dāng)有利于縮小城鄉(xiāng)差距而不是擴(kuò)大城鄉(xiāng)差距，因此，應(yīng)解決土地增值分配不合理差距，因此，應(yīng)解決土地增值分配不合理的問題。的問題。 n （五）救濟(jì)方式單一，以行政救濟(jì)為限，不利（五）救濟(jì)方式單一，以行政救濟(jì)為限，不利于充分保護(hù)被征地農(nóng)民的權(quán)益于充分保護(hù)被征地農(nóng)民的權(quán)益n 土地管理法實施條例規(guī)定，對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議土地管理法實施條例規(guī)定，對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)地方人民政府協(xié)調(diào)；n 協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決裁決。 n 最高人民法院立案庭認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織最高人民法院立案庭認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因征收補(bǔ)償費用發(fā)生的成員與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因征收補(bǔ)償費用發(fā)生的爭議，不屬于人民法院受理民事案件的范圍，人爭議，不屬于人民法院受理民事案件的范圍，人民法院不予受理，應(yīng)由行政部門協(xié)調(diào)解決。民法院不予受理，應(yīng)由行政部門協(xié)調(diào)解決。n 這種規(guī)定顯然對農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)相當(dāng)不利。這種規(guī)定顯然對農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)相當(dāng)不利。n n 另外，如果被征地人對征地目的有異議的，另外，如果被征地人對征地目的有異議的，即是否屬于公共利益有異議的，沒有規(guī)