國庫集中支付制度講義

1、國庫集中支付制度一、國庫的涵義國庫顧名思義即“國家金庫”，這是我們對國庫含義通常的理解，也是傳統(tǒng)意義上的國庫的基本含義。由于國庫的資金主要來源于國家的稅收，國庫的職能與一個國家的預(yù)算執(zhí)行緊密相聯(lián)，所以近代西方的資產(chǎn)階級革命成功后，無不從稅收法治的角度努力恢復(fù)國庫作為“國家金庫”的本來面貌，不使國庫資金成為某個私人的財產(chǎn)。我國從解放后一直實行計劃經(jīng)濟體制，整個財政體制都通過計劃、指令等進(jìn)行安排，國庫只被動的承擔(dān)保管職能，國庫在財政體制中的地位甚低。這時我國的國庫與傳統(tǒng)國庫并無二致。改革開放以來，我國雖就財稅體制進(jìn)行了一系列改革，但重點是調(diào)整收入分配關(guān)系，基本未對預(yù)算管理和國庫管理制度進(jìn)行大的調(diào)整

2、。但是近年來的國庫集中支付制度改革，將改變傳統(tǒng)國庫的面貌，使其承擔(dān)更多的任務(wù)。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制下公共財政的建立和發(fā)展，傳統(tǒng)型政府向“現(xiàn)代型、法治型政府”過渡，政府職能從以前的全面參與經(jīng)濟生活轉(zhuǎn)為不直接介入經(jīng)濟發(fā)展，而只為經(jīng)濟發(fā)展提供服務(wù)和強化公共管理職能轉(zhuǎn)變。政府對經(jīng)濟的發(fā)展只從宏觀領(lǐng)域進(jìn)行調(diào)控，不進(jìn)入微觀經(jīng)濟領(lǐng)域。受上述諸多經(jīng)濟和政治體制改革的影響，我國傳統(tǒng)的國庫職能明顯已經(jīng)不合時宜，必須對其進(jìn)行改革。結(jié)合歷史和現(xiàn)實情況，國庫的職能可以從廣義和狹義兩方面概括。狹義的國庫職能就是“保管職能”，即保管政府的資產(chǎn)和負(fù)債，也就是我們通常所說的國家金庫；從廣義角度看，國庫的職能除了上述基本職能

3、外，還包括對政府的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行控制，對現(xiàn)金流量進(jìn)行預(yù)測、管理和監(jiān)督，管理政府銀行賬戶，進(jìn)行財務(wù)規(guī)劃，管理公共債務(wù)以及國外贈款和國際援助等金融資產(chǎn)。狹義上的職能即是傳統(tǒng)國庫的職責(zé)，而廣義上的職能才是現(xiàn)代國庫的職能，也是我國進(jìn)行國庫集中支付制度改革的目的所在。二、國庫集中支付制度的涵義國庫集中支付制度是指政府將所有財政性資金都納入國庫單一賬戶體系、預(yù)算部門每年給預(yù)算單位下達(dá)預(yù)算指標(biāo)，并審批預(yù)算單位提出的用款申請，委托支付中心辦理具體的支付手續(xù)。按照這種資金管理方式，政府財政資金支付都在國庫單一賬戶體系下統(tǒng)一進(jìn)行，財政預(yù)算部門還要在商業(yè)銀行開設(shè)零余額賬戶，并為預(yù)算單位開設(shè)零余額賬戶，通過零余額賬戶，

4、對政府財政資金采取財政直接支付和財政授權(quán)支付兩種方式支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)商。財政直接支付制度是按照部門預(yù)算和用款計劃確定的資金用途和用款進(jìn)度，根據(jù)用款單位申請，由財政部門將資金直接支付到商品、勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位。財政授權(quán)支付是根據(jù)部門預(yù)算和用款計劃確定的資金用途和用款進(jìn)度，由預(yù)算單位自行開出支付令將資金支付到商品、勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位。商業(yè)銀行代理支付的財政資金，每日與財政部門開設(shè)在中國人民銀行的國庫單一賬戶進(jìn)行清算。國庫集中支付制度是發(fā)達(dá)國家普遍采用的一種財政資金支出管理模式，由于各國的實際情況不同，其具體形式也有差異。國庫集中支付制度的涵義需要從以下幾個方面去認(rèn)識：（一）國庫集中支付制度

5、是國庫集中收付制度的組成部分。（二）國庫集中支付制度是相對于財政國庫資金分散支付而言的。國庫資金分散支付制度下，財政資金撥付是由單位按照預(yù)算級次層層上報用款計劃，再由財政按下達(dá)的預(yù)算，將資金從國庫撥付到一級單位，一級單位按照預(yù)算級次層層下?lián)艿交鶎訂挝?，基層單位再根?jù)有關(guān)規(guī)定及業(yè)務(wù)需要，購買商品或支付勞務(wù)款項，形成財政資金實際支出。國庫集中支付方式就是改變現(xiàn)行的財政資金層層撥付程序，由國庫集中支付機構(gòu)在指定銀行開設(shè)國庫集中支付專戶，單位在需要購買商品或支付勞務(wù)款項時提出申請，經(jīng)國庫集中支付機構(gòu)審核后，將資金直接從集中支付專戶支付給收款人。（三）國庫集中支付制度是以計算機技術(shù)的發(fā)展和廣泛應(yīng)用為基礎(chǔ)

6、的，是歷史發(fā)展和社會進(jìn)步的必然產(chǎn)物。實行國庫集中支付制度的主要控制目標(biāo)和依據(jù)是財政預(yù)算指標(biāo)，沒有功能強大、快速的財政預(yù)算管理和信息反饋系統(tǒng)是無法實現(xiàn)的。另外，還要求有一個準(zhǔn)確、及時的銀行結(jié)算系統(tǒng)作保障。綜上所述，國庫集中支付制度是國庫集中收付制度的重要組成部分，它是改變現(xiàn)行的財政資金層層撥付程序，以計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為依托，以提高財政資金使用效益為目的，由國庫集中支付機構(gòu)在指定銀行開設(shè)國庫集中支付專戶，將所有財政資金存入國庫集中支付專戶，單位在需要購買商品或支付勞務(wù)款項時提出申請，經(jīng)國庫集中支付機構(gòu)審核后，將資金直接從集中支付專戶支付給收款人的國庫資金管理制度。實行國庫集中支付制度，建立國庫支付中

7、心、會計核算中心，政府采購部門有機結(jié)合的支付體系，確立預(yù)算審核、資金支付、監(jiān)督管理為一體的預(yù)算機構(gòu)設(shè)置和管理體制。三、實行國庫集中支付制度的必要性國庫集中支付事關(guān)政府預(yù)算執(zhí)行的科學(xué)性與有效性。國庫集中支付制度是國庫集中收付制度的重要組成部分，它作為政府支出管理的重要手段和改革預(yù)算執(zhí)行的必要保障，是市場經(jīng)濟國家適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的要求，解決政府財政資金分散支付所存在弊端的國際通用方式。長期以來，我國實行的是國庫分散支付制度將預(yù)算確定的各部門年度支出總額按期（中央部門按季、地方部門按月）撥付到各部門在商業(yè)銀行開立的賬戶內(nèi)由其使用。這種分散支付制度有很多弊端。（一）轉(zhuǎn)變政府職能和構(gòu)筑公共財政框架的客觀

8、要求和必然選擇?，F(xiàn)代公共財政理論認(rèn)為所有財政收支活動必須符合公平和效率兩大原則， 實行國庫集中支付就是要實現(xiàn)資金支付上的公平、公正和效率。同時，轉(zhuǎn)變財政職能需要加強和完善財政監(jiān)督， 尤其是要加強財政對事前、事中的監(jiān)督。國庫集中支付制度克服了過去財政無法進(jìn)行事前監(jiān)督的弊端， 在資金支付之前就可以知道資金的使用去向， 從而使財政的作用發(fā)揮得更為全面有效。（二）財政資金支付制度應(yīng)與國際慣例接軌。我國加入WTO 必然要求財政支付制度與國際慣例接軌。我國建立社會主義市場經(jīng)濟體制及公共財政支出框架， 在許多方面需要與國際慣例接軌。在經(jīng)濟制度安排和體制創(chuàng)新方面應(yīng)以國際準(zhǔn)則和市場經(jīng)濟國家的通行做法為借鑒。目前

9、， 市場經(jīng)濟國家在財政資金支付方面大都實行國庫單一賬戶， 庫款集中管理， 支票集中簽發(fā)， 資金集中支付， 政府各部門不在銀行開設(shè)任何賬戶， 這是對財政收支實現(xiàn)規(guī)范化管理的標(biāo)準(zhǔn)辦法。（三）預(yù)算管理改革必然要求建立國庫集中支付制度。預(yù)算管理是從預(yù)算編制到預(yù)算執(zhí)行， 再到預(yù)算監(jiān)督的全方位管理。三方面相互聯(lián)系， 相輔相成，缺一不可。目前， 我國預(yù)算編制改革己經(jīng)取得一定成效。但在預(yù)算執(zhí)行上，特別是財政性資金的支付手段上如果仍實行分散支付制， 導(dǎo)致財政資金使用分散， 運行效率低下， 監(jiān)督不力， 難以調(diào)控的被動局面。因此，要完善預(yù)算管理改革， 除按照零基預(yù)算方法、綜合預(yù)算原則、部門預(yù)算方式早編細(xì)編預(yù)算外，

10、還必須實施預(yù)算執(zhí)行改革， 建立國庫集中支付制度。具體來說，1.在財政資金使用上缺乏對預(yù)算單位的事前監(jiān)督和事中控制。由于預(yù)算單位重復(fù)和分散設(shè)置帳戶，財政資金流經(jīng)環(huán)節(jié)過多，對財政資金的使用缺乏全過程有效的監(jiān)督。單位自行管理銀行帳戶的使用，并擁有資金實際支配的決定權(quán)，導(dǎo)致支出行為隨意性較大，資金在使用中被各種擠占、截流、挪用財政資金的現(xiàn)象時有發(fā)生。財政部門只能依賴各支出部門的財務(wù)報告進(jìn)行事后審查監(jiān)督，不能及時發(fā)現(xiàn)和制止支出過程中的違紀(jì)違法行為。2.資金分散支付和存儲，容易造成財政資金大量滯留在預(yù)算單位帳戶上，資金使用效率不高，變相加大政府運行成本。由于各單位資金都有逐漸支付的過程，預(yù)算資金按期撥付，

11、在各單位分散保存的情況下，必然會使大量財政資金分散在各單位形成大量財政資金沉淀，并在銀行低息存儲。而財政部門加快經(jīng)濟社會事業(yè)發(fā)展往往缺少資金，卻反過來還向銀行高息借貸，加大了政府的運行成本。3.財政資金運行的信息反饋遲緩，支付過程不透明，支出信息只能事后只能經(jīng)過層層匯總后得來、難以及時為預(yù)算編制、執(zhí)行分析和宏觀經(jīng)濟調(diào)控提供準(zhǔn)確依據(jù)。我國一直缺乏一個類似于發(fā)達(dá)國家的集中性會計與報告系統(tǒng)。盡管從形式上看，我國有一個由總預(yù)算會計、行政單位會計和事業(yè)單位會計構(gòu)成的較為完整的預(yù)算會計體系，然而該系統(tǒng)無法適時為核心部門財政、預(yù)算、國庫部門提供預(yù)算單位發(fā)生的大量財政交易信息，因此無法履行財政監(jiān)督、預(yù)算評估和

12、其他重要的財政管理職能。此外，會計與報告系統(tǒng)是分離的：通過國庫會計核算預(yù)算收支，通過單位會計核算實際收支，預(yù)算外的實際收支又通過單獨的賬戶進(jìn)行核算，而這些彼此分離的賬戶系統(tǒng)提供的信息又是財政管理報告（包括月報和年報）的基礎(chǔ)。由此，預(yù)算會計系統(tǒng)無法提供及時、全面和可靠的財政信息，尤其是財政支出方面的信息，從而滿足財政預(yù)算管理、決策和宏觀調(diào)控的需要。 因為財政資金大量分散于各單位、各部門在商業(yè)銀行開設(shè)的銀行帳戶，財政部門和中央銀行無法全面了解整個財政資金的運轉(zhuǎn)狀況，難以對財政和宏觀經(jīng)濟形勢做出及時、準(zhǔn)確判斷。4.實行“分散支付”的國庫管理制度、財政性資金繳庫和撥付，主要通過征收機關(guān)和預(yù)算單位設(shè)立多

13、重賬戶分散進(jìn)行。由于各級財政、稅務(wù)、海關(guān)及其他政府收費部門都自行設(shè)有眾多的收入過渡賬戶，因此，除了一些單位按規(guī)定將資金就地繳入國庫，大多數(shù)都要通過上述過渡賬戶；有的還按行政隸屬關(guān)系層層匯總到主管部門賬戶，再由主管部門繳入國庫。這樣做的弊端之一是上級單位截流財政資金的現(xiàn)象在中國極為普遍。為了改變這一局面，我國于2001年在一些地區(qū)進(jìn)行了國庫集中支付制度的改革試點。建立國庫集中支付制度，就是由國庫對所有政府性收入，包括預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金均進(jìn)行集中管理，統(tǒng)一收支。四、國庫集中支付的意義（一）從根本上解決了財政資金多環(huán)節(jié)撥付、多頭管理、多戶頭存放的弊端，提高了財政資金使用效益過去單位用款計劃批準(zhǔn)后

14、，國庫要一次將資金撥入單位銀行賬戶，一方面形成財政資金結(jié)余多戶頭分散存放，另一方面卻造成國庫資金不足，調(diào)度困難。實行國庫集中支付后，實現(xiàn)了單位用款計劃與資金撥付相分離，使單位形成的結(jié)余體現(xiàn)為用款計劃指標(biāo)結(jié)余，而實際資金結(jié)余卻在國庫或國庫集中支付專戶。例如，從陜西省2001年4月份的實際數(shù)據(jù)看，省級國庫向會計中心集中支付專戶撥款數(shù)占實際用款計劃的57%，財政可緩撥經(jīng)費達(dá)43%，較以前國庫結(jié)余資金增加7677萬元，加上會計中心集中支付專戶資金余額，實際增加國庫結(jié)余資金9533萬元，占用款計劃數(shù)的53%。（二）降低了財政資金運行成本首先，實行國庫集中支付后，單位未使用資金全部結(jié)余在國庫，可減少短期借

15、款或發(fā)行國債數(shù)量。其次，由過去向多個戶頭撥款變?yōu)橄蛞粋€戶頭撥款，大大減少了在途資金量，從而降低了財政資金運行成本。某省2001年4月實行國庫集中支付制度的運行結(jié)果來看，國庫實際撥款次數(shù)僅7次，而在實施前，國庫每月要對170多個賬戶開出撥款憑證300多張。（三）強化了財政預(yù)算的執(zhí)行，推進(jìn)了部門預(yù)算改革步伐過去是將資金直接撥入預(yù)算單位銀行賬戶，而單位是否按既定的預(yù)算執(zhí)行，執(zhí)行進(jìn)度如何，只能在事后檢查監(jiān)督，容易形成預(yù)算和執(zhí)行兩張皮?，F(xiàn)在每筆支出都應(yīng)在相應(yīng)預(yù)算指標(biāo)控制之下，財政可隨時掌握各項預(yù)算的實際支出進(jìn)度，為制定更加合理的部門預(yù)算提供準(zhǔn)確資料。（四）真實反映了財政資金的實際支出數(shù)，使財政部門對財經(jīng)

16、形勢做出及時、準(zhǔn)確的判斷按現(xiàn)行總預(yù)算會計制度的規(guī)定，財政資金的支出數(shù)以財政撥款數(shù)列報支出。由于財政資金是層層下?lián)埽鴨挝煌窍劝奄Y金要到自己賬戶上后才開展業(yè)務(wù)，造成大量資金分散于各部門、各單位在商業(yè)銀行的賬戶上，各項支出的實際形成有一定的滯后期，財政總預(yù)算列報的支出并不反映財政資金的實際支出數(shù)，而且兩者差距很大。財政部門和中央銀行無法全面了解整個財政資金的運轉(zhuǎn)狀況，給財政預(yù)算編制等工作帶來一定困難，甚至造成資金的浪費。實行國庫集中支付后，財政總預(yù)算支出和單位支出實際上是同時形成的，財政總預(yù)算支出能真實反映財政資金的實際支出數(shù)，有利于財政部門對財經(jīng)形勢做出及時、準(zhǔn)確的判斷。（五）有效防止了對財

17、政資金的擠占、挪用和截留，從源頭上預(yù)防和遏制了腐敗實行國庫集中支付后，所有財政資金不再預(yù)撥到預(yù)算單位賬戶，在預(yù)算執(zhí)行前就對其進(jìn)行審核，結(jié)余都以指標(biāo)體現(xiàn)，所以擠占、挪用和截留財政資金的可能性大大降低，特別是截留財政資金已不可能。由于預(yù)算單位每筆支出均要通過財政的審核，隨著部門預(yù)算改革的實施，預(yù)算更加細(xì)化，從而起到預(yù)防和遏制腐敗的作用。（六）提高了資金到位速度實行國庫集中支付制度后，對各預(yù)算單位來說，省去了國庫向單位撥款程序，國庫批準(zhǔn)單位用款計劃后，直接通過電子網(wǎng)絡(luò)傳送到會計中心，會計中心收到用款計劃，單位即可使用資金，可提前資金到位時間35天。五、建立國庫集中支付制度的保障措施（一）國庫集中支付

18、以明確政府職能為首要前提在社會主義市場經(jīng)濟體制下的財政是公共財政，整個政府預(yù)算管理體制的建立是以劃分市場和政府各自的職能為基礎(chǔ)的，只有明確了政府在國家事務(wù)和社會經(jīng)濟生活中的角色，才能確定政府應(yīng)該通過稅收、各種收費、國債等方式籌集多少收入，分別用于那些項目，各花費多少。國庫集中支付制度要求各級政府支出部門根據(jù)年初預(yù)算合理確定所需購買的商品和勞務(wù)或者它們所需調(diào)撥的資金數(shù)額，而制定預(yù)算計劃本質(zhì)上就是決定政府的支出安排。這種支出安排的范圍應(yīng)主要限定在政權(quán)機關(guān)和那些代表社會共同利益和長遠(yuǎn)利益的非盈利性的領(lǐng)域和事務(wù)，包括政權(quán)建設(shè)、基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科研、環(huán)境保護(hù)等。因此，明確政府職能和各級政府的職權(quán)范圍是實行

19、國庫集中支付制度的基礎(chǔ)和前提。（二）國庫集中支付以建立和完善部門預(yù)算為目標(biāo)國庫集中支付與部門預(yù)算是相互配套，不可分割的。預(yù)算編制只有采取部門預(yù)算的方法，國庫集中支付才能付諸實施，因為集中支付制下的分類賬戶本身就是按政府各支出部門設(shè)置的，各支出部門必須嚴(yán)格按照編制好的部門預(yù)算來確定用款項目和用款時間，并通過單一賬戶進(jìn)行資金劃撥，這有利于預(yù)算的執(zhí)行操作，防范和制止預(yù)算執(zhí)行中的不規(guī)范做法，便于預(yù)算審查和監(jiān)督。另一方面，國庫分類賬戶和政府財務(wù)信息系統(tǒng)很好地反映了各部門資金的使用情況和預(yù)算執(zhí)行效果以及存在的問題，有利于下一年度按照零基預(yù)算的方法重新編制新的部門預(yù)算。（三）國庫集中支付以建立國庫單一賬戶體

20、系為核心內(nèi)容國庫單一賬戶體系主要由以下部分組成：財政部門在中國人民銀行開設(shè)的用于記錄、核算、反映納入預(yù)算管理的政府資金的國庫單一賬戶；財政部門按資金使用性質(zhì)在商業(yè)銀行為預(yù)算單位開設(shè)的用于預(yù)算資金的日常支付和國庫單一賬戶清算的零余額賬戶；財政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的用于記錄、核算、反映預(yù)算外資金使用情況的預(yù)算外資金賬戶；用于記錄、核算和反映預(yù)算單位的小額零星支出的小額現(xiàn)金賬戶；經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)或授權(quán)財政部批準(zhǔn)開設(shè)的特設(shè)賬戶。國庫單一賬戶集中了所有的財政資金，并且只有財政國庫部門才可以簽發(fā)支付命令。（四）國庫集中支付以嚴(yán)格的監(jiān)督管理和控制體系為重要保障完善責(zé)任制度，強化執(zhí)法監(jiān)督是有效發(fā)揮國庫職能的重要保障

21、。國庫集中支付制度要充分發(fā)揮其強化預(yù)算約束和監(jiān)督、提高資金使用效率的作用，離不開嚴(yán)格的管理、監(jiān)督執(zhí)行機制，包括政府財政內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，專業(yè)監(jiān)督、社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督，對資金和財務(wù)的監(jiān)督，事前、事中和事后的監(jiān)督等。這是國庫集中支付體系順利進(jìn)行的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。（五）國庫集中支付與政府采購制度相互配合國庫集中支付的顯著特點是資金的流轉(zhuǎn)鏈條短、速度快、支付程序簡潔，各資金使用部門沒有資金的直接支配權(quán)，因此填補了預(yù)算外資金管理方面的漏洞。但是，僅有集中支付制度還不足以保證政府支出的絕對合理性、合法性和安全性，因為它無法徹底排除由于利益驅(qū)動而使支出部門與供貨商勾結(jié)起來共同侵吞財政資金的可能性，不能根本杜

22、絕腐敗現(xiàn)象。政府采購制度遵循“公開、公平、公正”的原則，極大地增強了采購過程的透明度，在提高政府資金使用效益的同時，使腐敗行為失去了滋生和蔓延的土壤。因為此時支出部門只需將所需商品和勞務(wù)的規(guī)格和數(shù)量告知政府采購機構(gòu)，由該機構(gòu)負(fù)責(zé)具體的招標(biāo)事宜，因而切斷了支出部門與供貨商之間的聯(lián)系渠道。六、實行國庫集中支付制度的原則（一）法制原則把政府的資金納入法制化、規(guī)范化管理軌道，既是提高政府資金使用效益的要求，又反映了建立市場經(jīng)濟體制的法制化建設(shè)和管理的客觀要求。由于我國國庫集中支付的改革尚處于試驗階段，為了規(guī)范其運行和防止出現(xiàn)偏差，近期內(nèi)在沒有正式的相關(guān)法律出臺之前，仍應(yīng)以財政部、中國人民銀行聯(lián)合頒布的

23、財政國庫管理制度改革方案為基本的法規(guī)依據(jù)，并且由于國庫集中支付制度涉及支付管理過程、會計核算和銀行清算等方面，因此也必須按照財政部國庫司制定的中央單位財政國庫管理制度改革試點資金支付管理辦法、財政國庫管理制度改革試點會計核算辦法、財政國庫管理制度改革試點資金支付銀行清算辦法等法規(guī)執(zhí)行，以確保政府資金支付能夠在規(guī)范的體系下運作。（二）便利原則在法制和規(guī)范的前提下，國庫集中支付要使各部門、各單位用款更加方便，解決過去政府資金層層撥付，流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)多，資金滯留、沉淀和流轉(zhuǎn)慢的問題。（三）效益原則實行國庫集中支付的一個重要目的，是為了解決政府資金多環(huán)節(jié)撥付和多戶頭存款的問題，提高資金的使用效益。在推行這種

24、方法的過程中，必須堅持效益原則，加強政府財政部門對資金的統(tǒng)一調(diào)度和管理，有效遏制資金擠占、轉(zhuǎn)移、挪用等現(xiàn)象，降低資金劃撥支付成本，提高資金使用效益。（四）積極穩(wěn)妥分步實施原則國庫集中支付是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到多方利益關(guān)系，必須做充分的調(diào)研和宣傳工作，取得各個方面的理解和支持，以減少改革的阻力。具體實施時，要先易后難，對各種資金合理分類，分步實行集中支付。七、國庫集中支付制度的賬戶類型國庫單一帳戶由五類帳戶體系構(gòu)成：一是財政部門在中國人民銀行開設(shè)的國庫存款帳戶；二是財政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的預(yù)算外資金財政專帳；三是財政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的財政零余額帳戶，用于財政直接支付和清算；四是財政部門在

25、商業(yè)銀行為預(yù)算單位開設(shè)的預(yù)算單位零余額帳戶，用于財權(quán)授權(quán)支付和清算；五是經(jīng)政府批準(zhǔn)或授權(quán)財政部門開設(shè)特殊性資金專戶。具體賬戶簡介：國庫單一賬戶體系是由財政部門管理的、以國庫單一賬戶為核心的、全面反映財政性資金收付的各類賬戶的總稱。它由國庫單一賬戶、預(yù)算外資金財政專戶、財政零余額賬戶、預(yù)算單位零余額賬戶、清算備用金賬戶、特設(shè)專戶等賬戶構(gòu)成。預(yù)算單位零余額賬戶：是指用于記錄、核算財政授權(quán)支付方式的財政資金使用的賬戶，可以辦理轉(zhuǎn)賬、電匯和提取現(xiàn)金等結(jié)算業(yè)務(wù)，可以向本單位賬戶劃撥工會經(jīng)費、住房資金，但不可以向本級、上級或下級劃撥其他經(jīng)費。八、國庫集中支付資金范圍及財政資金的支付方式 國庫集中支付資金范

26、圍具體包括：（1）財政預(yù)算內(nèi)資金；（2）納入財政預(yù)算管理的政府性基金；（3）納入財政專戶管理的預(yù)算外資金；（4）其他財政性資金。在國庫集中支付制度下，財政資金的支付實行財政直接支付和財政授權(quán)支付兩種方式。 財政直接支付是指由財政部門向人民銀行和代理銀行簽發(fā)支付指令，代理銀行根據(jù)支付指令，通過國庫單一賬戶體系，將資金直接支付到收款人（即商品或勞務(wù)供應(yīng)商）或用款單位的賬戶。財政直接支付的程序為： （1）預(yù)算單位根據(jù)批復(fù)的分月用款計劃，填制財政直接支付申請書報送財政集中支付中心。 （2）財政集中支付中心接受預(yù)算單位的財政直接支付申請書，經(jīng)與財政局國庫科批復(fù)的用款計劃核對無誤后，由財政集中支付中心簽發(fā)

27、財政直接支付憑證送代理銀行辦理支付。同時簽發(fā)財政直接支付清算額度通知單，經(jīng)財政局國庫科簽章后送人民銀行清算。 （3）代理銀行根據(jù)財政集中支付中心的支付指令，將財政資金直接支付到收款人或用款單位，當(dāng)日將匯總后的實際支付資金和人民銀行進(jìn)行清算，并及時將支付憑證回單和財政直接支付日報表送交財政集中支付中心。按規(guī)定時間向財政集中支付中心報送財政直接支付旬（月）報表。 （4）人民銀行將劃轉(zhuǎn)清算憑證送交財政局國庫科和財政集中支付中心，財政集中支付中心每日按預(yù)算單位分預(yù)算科目匯總填制預(yù)算支出結(jié)算清單，并送財政局國庫科，據(jù)以記賬。 財政授權(quán)支付是指預(yù)算單位按照財政單位的授權(quán)，向代理銀行簽發(fā)支付指令，代理銀行根

28、據(jù)支付指令，在財政部門批準(zhǔn)的用款額度內(nèi)通過國庫單一賬戶體系將資金直接支付到用款人賬戶。財政授權(quán)支付程序為： （1）財政部門根據(jù)批準(zhǔn)的預(yù)算單位用款計劃中的財政授權(quán)支付額度，分別向人民銀行和代理銀行簽發(fā)財政授權(quán)支付清算額度通知單和財政授權(quán)支付額度通知單。 （2）代理銀行在收到財政部門下達(dá)的財政授權(quán)支付額度通知單，及時向預(yù)算單位送發(fā)財政授權(quán)支付額度到賬通知單。 （3）預(yù)算單位在財政授權(quán)支付額度到賬通知單所確定的額度內(nèi)支用資金。在支用時，填寫統(tǒng)一印刷的財政授權(quán)支付額度憑證，與銀行支票等結(jié)算票據(jù)一并送交代理銀行辦理支付。 （4）代理銀行憑據(jù)財政授權(quán)支付額度通知單受理預(yù)算單位財政授權(quán)支付業(yè)務(wù)，在授權(quán)支付額

29、度內(nèi)控制預(yù)算單位的支付金額。在收到預(yù)算單位的支付指令時，對支付結(jié)算票據(jù)及所附財政授權(quán)支付額度憑證審驗后，通過預(yù)算單位零余額賬戶及時辦理資金支付，并與國庫單一賬戶進(jìn)行資金結(jié)算。 （5）人民銀行在財政授權(quán)支付清算額度通知單確定的累計余額內(nèi)，根據(jù)代理銀行每日按實際發(fā)生的財政資金支付金額填制劃款申請與代理銀行清算，并將劃款清算憑證送交財政局國庫科和財政集中支付中心，財政集中支付中心每日按預(yù)算單位分預(yù)算科目匯總填制預(yù)算支出結(jié)算清單，并送財政局國庫科，據(jù)以記賬。九、財政國庫管理制度改革資金支付管理辦法（一）財政性資金分月用款計劃編報的原則預(yù)算單位依據(jù)預(yù)算批復(fù)數(shù)，按要求編制本單位資金分月用款計劃。根據(jù)支付管

30、理需要，支出預(yù)算科目要列到項級科目，基本支出編制到人員支出、公用支出和對個人和家庭的補助支出；項目支出（指基建支出、科技三項費用支出和專項支出）要編制到具體項目。各預(yù)算單位通過錄入員編制分月用款計劃審核員審核自動上報到一級主管部門，各單位實行無紙化報送，由主管部門按基層單位分預(yù)算科目列表匯總報送用款計劃匯總表。編制時間：基本支出編制用款計劃由各預(yù)算單位根據(jù)批復(fù)的部門預(yù)算，一次性按預(yù)算、按均衡性原則，結(jié)合單位特點，分月編制全年用款計劃?；局С鲈露扔每钣媱澯谏弦荒甓?2月20日前（遇節(jié)假日順延），通過網(wǎng)絡(luò)報送主管部門。省財政廳將按月批復(fù)下達(dá)用款計劃。各預(yù)算單位在編制基本支出中的工資用款計劃時，要

31、足額保障，不能留下缺口，全年分月用款計劃集中編制在1月份，年終如有結(jié)余可進(jìn)行計劃調(diào)整。項目支出編制用款計劃由各預(yù)算單位根據(jù)批復(fù)的部門預(yù)算，按預(yù)算、按項目實施進(jìn)度原則，分月編制用款計劃。項目支出月度用款計劃于上一月度20日前（遇節(jié)假日順延），通過網(wǎng)絡(luò)報送主管部門。直接支付用款計劃必須于每月15日前通過網(wǎng)絡(luò)報送主管部門審核。年度發(fā)生預(yù)算追加時，在收到文件并由省財政將指標(biāo)上網(wǎng)以后，由各單位編制調(diào)整用款計劃，于每月20日前，通過網(wǎng)絡(luò)報送主管部門審核。對于部門預(yù)算編制，有以下幾點要求：一是部門預(yù)算編制原則是在保證人員支出、公用支出等必要剛性支出的前提下，根據(jù)財力情況，合理、科學(xué)編制項目支出；二是人員支出

32、、公用支出將繼續(xù)實行定額管理，且定額標(biāo)準(zhǔn)可能提高；三是項目支出要嚴(yán)格實行滾動管理。（二）用款計劃批準(zhǔn)后的執(zhí)行（1）如果是授權(quán)支付，則可在額度內(nèi)自行支付資金。工資發(fā)放步驟：一是雙擊右下方指標(biāo)欄，選擇人員支出，進(jìn)入用款申請錄入，將收款人填為工資代理銀行，選擇科目、目級科目、結(jié)算方式、支付金額等必填項，其它可不填；二是選擇送審；三是審核人員進(jìn)入程序，可以看到系統(tǒng)提示有未審核的項目，選擇審核同意或不同意；四是錄入員再進(jìn)入程序，選擇憑證打?。晃迨卿浫雴T點擊網(wǎng)上送銀行；六是將打印好的憑證加蓋銀行預(yù)留印鑒后送銀行。（2）如果是直接支付，則需要在每月15日前上報直接支付申請。（三）財政直接支付應(yīng)注意的問題：一

33、是必須要有計劃二是必須按款分項填寫，項目支出按項目填寫三是必須通過網(wǎng)絡(luò)上報（四）財政授權(quán)支付資金管理中需要注意的問題（1）預(yù)算單位支用財政授權(quán)支付額度，填寫財政資金支付憑證時，各要素要完整、清楚，印章齊全，不得涂改。（2）預(yù)算單位需要支付現(xiàn)金時，可按照規(guī)定從預(yù)算單位零余額賬戶提取。（3）預(yù)算單位零余額帳戶需辦理同城特約委托收款業(yè)務(wù)的，可與代理銀行簽訂協(xié)議，授權(quán)代理銀行在接到煤、電、水等公用企業(yè)提供的收費通知單后，從預(yù)算單位零余額賬戶的財政授權(quán)支付額度內(nèi)劃撥資金，并相應(yīng)扣減預(yù)算單位對應(yīng)項級科目（項目）下財政授權(quán)支付額度。十、實行國庫集中支付制度的改革進(jìn)程我國著手改革國庫管理制度，最早是九屆人大四

34、次會議，當(dāng)時通過的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年綱要中指出，要建立以國庫單一賬戶為基礎(chǔ)的現(xiàn)代國庫集中收付制度。2001年3月國務(wù)院公布財政國庫管理制度改革試點方案；2002年，財政部常務(wù)副部長在一個內(nèi)部會議上詳細(xì)闡述了國庫管理制度改革方案。（一）從國家機關(guān)起步實際上，國庫單一賬戶體系建立后，各部門、各單位的各種收入過渡性賬戶和支出賬戶就消亡了。2001年7月，當(dāng)時由監(jiān)察部牽頭，財政部、中國人民銀行、國家審計署等共同對行政事業(yè)單位銀行賬戶進(jìn)行清理整頓，嚴(yán)查預(yù)算單位多頭開戶的情況；同時，為水利部、科技部、國務(wù)院法制辦、財政部、中國科學(xué)院、國家自然科學(xué)基金會等6個中央部門開設(shè)了零余額賬戶，作為改革試點

35、。另外，根據(jù)國務(wù)院的要求，部分國家儲備糧庫的建設(shè)資金和部分省的車輛購置稅交通專項資金，也實行了財政直接撥付。一個月后，財政部正式組建了財政國庫支付執(zhí)行機構(gòu)。截至2001年年底，6個中央試點部門納入改革范圍的預(yù)算指標(biāo)達(dá)172.23億元，其中實行直接支付資金64.83億元，財政授權(quán)支付資金105.4億元；6個試點部門共有136個預(yù)算單位納入改革范圍；中國科學(xué)院和國家自然科學(xué)基金會的部分項目實行直接支付改革試點。到2002年年初，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，改革試點進(jìn)一步擴大到了23個中央部門，到年底試點單位已增加到40個左右。（二）地方試點與中央政府部門同步，自2001年開始，安徽、四川、福建、重慶、遼寧、黑龍

36、江、江蘇、山東、浙江等地也開始了國庫集中支付制度改革試點。第一個步驟同樣是“清理”，目標(biāo)直指各地財政系統(tǒng)內(nèi)部銀行賬戶：一方面，將“社會保障”、“糧食風(fēng)險基金”、“住房基金”、“世界銀行貸款”、“農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)”等必須保留的賬戶歸并在國庫單一賬戶體系的“特設(shè)賬戶”內(nèi)，取消其他業(yè)務(wù)處的所有銀行賬戶；另一方面，清理預(yù)算單位的銀行賬戶。另外，各省對行政單位和教育系統(tǒng)基本實現(xiàn)由財政統(tǒng)一發(fā)放工資。多數(shù)試點地區(qū)建立了省、市、縣等不同級別的會計核算中心，取消市及各區(qū)、縣下屬行政單位的銀行賬戶和出納崗位，把政府直屬各部門的預(yù)算內(nèi)、外資金全部納入會計核算中心，實行單一賬戶、集中支付；強化對工資發(fā)放、經(jīng)費報銷以及福利

37、分配等所有預(yù)算內(nèi)、外資金的統(tǒng)一核算和統(tǒng)一管理，實現(xiàn)了政府對財政資金，特別是預(yù)算外資金全方位、全過程的監(jiān)管。2005 年，中央和地方開始全面推行財政國庫集中支付管理制度改革。案例：某省國庫集中支付制度改革情況（一）該省國庫集中支付制度改革運行概況 2003年該省政府辦公廳正式下發(fā)在全省全面推進(jìn)財政國庫管理制度改革實施方案的通知。2004年9月，省直第一批試點部門啟動改革，實現(xiàn)了國庫集中支付。從各市看，14個市先后進(jìn)行了國庫集中支付改革，到2005年底，省本級一級預(yù)算單位已全面實施了國庫集中支付改革，市級啟動了國庫集中支付改革試點，取消了執(zhí)收單位收入過渡賬戶。截至2007年底，省市兩級預(yù)算單位已全

38、面實施了國庫集中支付制度改革，縣級改革也全面啟動，有30個縣（區(qū)）進(jìn)行了會計集中核算向國庫集中支付的轉(zhuǎn)軌，全省納入國庫集中支付改革范圍共有3 900余家單位，累計支付資金891.6億元。 具體做法：1.建立規(guī)范的國庫單一賬戶體系 （1）財政部門在人民銀行分行開設(shè)國庫單一賬戶（國庫存款賬戶）； （2）財政部門在商業(yè)銀行開設(shè)零余額賬戶，在商業(yè)銀行為預(yù)算單位開設(shè)零余額賬戶； （3）財政部門在商業(yè)銀行開設(shè)預(yù)算外資金財政專戶； （4）經(jīng)省政府批準(zhǔn)或授權(quán)財政部門為預(yù)算單位在商業(yè)銀行開設(shè)特殊專戶。 2.規(guī)范支出撥付程序 根據(jù)財政國庫管理制度改革對支付管理的要求，按照不同的支付主體，對不同類型的支出分別實行財

39、政直接支付和財政授權(quán)支付兩種方式。對工資性支出、購買性支出、轉(zhuǎn)移性支出和重點專項支出等由財政部門開具支付令，通過財政零余額賬戶，直接將財政資金支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位賬戶；對未實行財政直接支付的購買性支出和零星支出，由預(yù)算單位根據(jù)財政授權(quán)，自行開具支付令，通過預(yù)算單位零余額賬戶將財政資金支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位賬戶。3.國庫集中支付系統(tǒng)與預(yù)算管理、銀行支付系統(tǒng)操作對接 一是與預(yù)算進(jìn)行溝通協(xié)商，啟用了“e財指標(biāo)管理系統(tǒng)”與國庫集中支付系統(tǒng)對接，實現(xiàn)了支付系統(tǒng)自動接收“e財指標(biāo)管理系統(tǒng)”的數(shù)據(jù)，保證了支付系統(tǒng)的預(yù)算指標(biāo)數(shù)據(jù)與預(yù)算處、業(yè)務(wù)處指標(biāo)臺賬的完全一致。二是改革了銀行支付模式。

40、改革初期，代理銀行辦理資金支付時，資金流和信息流分別從財政和銀行兩個支付系統(tǒng)運行，既易造成支付的資金流和信息流不一致的問題，而且存在代理銀行延緩實際支付而提前清算從而套取財政資金的風(fēng)險。為有效解決這一問題，他們研究啟用了集中支付系統(tǒng)與代理銀行支付系統(tǒng)的接口軟件，實現(xiàn)了兩個支付系統(tǒng)間自動傳遞信息，不僅提高了工作效率，避免了手工錄入的差錯，而且使資金流與信息流完全同步，規(guī)避了支付風(fēng)險。4.制定具體的改革辦法，完善制度體系 為了貫徹和落實國庫集中支付制度，財政部門制發(fā)了關(guān)于進(jìn)一步加強省直預(yù)算單位財政授權(quán)支付業(yè)務(wù)管理有關(guān)問題的通知、財政國庫集中支付清算備付金管理暫行辦法等。為強化財政監(jiān)督，制定了關(guān)于進(jìn)

41、一步規(guī)范金融機構(gòu)代理省級國庫集中支付業(yè)務(wù)的通知、省級財政國庫集中支付銀行代理業(yè)務(wù)綜合考評暫行辦法，并與人民銀行共同組織了對代理銀行代理業(yè)務(wù)的檢查，強化監(jiān)督考核。為推進(jìn)市縣改革工作，制發(fā)了關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)和完善市縣級國庫集中支付改革有關(guān)問題的通知和關(guān)于縣級國庫集中支付制度改革的指導(dǎo)意見等。印發(fā)了省級預(yù)算單位公務(wù)卡管理暫行辦法，探索行政事業(yè)單位公用經(jīng)費新的支付模式。（二）該省實行國庫集中支付制度帶來的顯著成效通過實行國庫集中支付制度將預(yù)算單位多頭開戶改為單一帳戶；由原來的預(yù)算單位自己支付改為以財政直接支付為主，授權(quán)單位自行支付行為為輔；財政資金由分散存放改為統(tǒng)一存放財政部門；將原來的事后反饋改為實時

42、反饋，將事后監(jiān)督改為實時監(jiān)督。通過近年來的實踐看實行國庫集中支付制度取得了的很大的成效，主要表現(xiàn)在以下幾方面：1.有利于財力統(tǒng)一運作，資金統(tǒng)一調(diào)度，降低財政資金運行成本，提高了財政資金使用效率，增強了政府宏觀調(diào)控力度。實行國庫集中支付后，有效解決過去財政資金多環(huán)節(jié)撥付和多戶頭存放問題。使預(yù)算單位的資金全部集中在國庫，預(yù)算支出所需資金有財政帳戶直接撥付，減少中間環(huán)節(jié)，使預(yù)算資金到位及時，從而有效降低資金劃撥支付成本，提高預(yù)算資金使用效率。預(yù)算單位結(jié)余的財政資金都保存在國庫單一帳戶和財政預(yù)算外資金專戶，有利于政府加強資金的統(tǒng)一調(diào)度和管理，充分發(fā)揮財政資金的最大效益，集中財力辦大事。2.實行國庫集中

43、支付，強化了財政預(yù)算執(zhí)行，規(guī)范了預(yù)算單位的財政收支行為，有效的預(yù)防單位擠占、挪用和截流財政資金。實行國庫集中支付制度后，把預(yù)算執(zhí)行的事后監(jiān)督變?yōu)槭虑昂褪轮斜O(jiān)督，把對支出預(yù)算總額的控制變?yōu)閷γ抗P支出的控制，使各項支出能嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行，從而減少預(yù)算執(zhí)行的隨意性，強化預(yù)算的嚴(yán)肅性。同時，由于實際資金不到單位帳戶，使單位想擠占、挪用和截流財政資金無可乘之機。3.實行國庫集中支付制度，有利于健全財政監(jiān)督機制，將事后監(jiān)督改為全程實時監(jiān)督。 實行國庫集中支付后，財政預(yù)算部門、支出單位、財政國庫支付部門三者形成相互制約、相互監(jiān)督的有機體，有利于加強對財政支出全過程的監(jiān)督和管理，杜絕不合理支出，提高財政資金的使

44、用效益。財政部門可以依托現(xiàn)代化的技術(shù)手段，通過代理銀行每天反饋的支付信息，實現(xiàn)對每筆財政資金流向和流量的全過程監(jiān)控，將傳統(tǒng)的事后監(jiān)督，轉(zhuǎn)變?yōu)閷︻A(yù)算單位支出全過程進(jìn)行實時監(jiān)督。有效地防止利用財政資金謀取私利等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。4.規(guī)范了預(yù)算資金的管理，強化了預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督。建立起統(tǒng)一、高效、規(guī)范的預(yù)算資金申請與撥付關(guān)系，進(jìn)一步對預(yù)算資金的管理、使用進(jìn)行監(jiān)督約束；在預(yù)算的執(zhí)行和監(jiān)督方面，樹立了依法執(zhí)行預(yù)算觀念。國庫集中支付額度必須嚴(yán)格按部門預(yù)算執(zhí)行，因為部門預(yù)算是經(jīng)人大審議批準(zhǔn)的，所以任何機構(gòu)和個人必須嚴(yán)格按此執(zhí)行。對于預(yù)算支出中需要調(diào)整的項目、內(nèi)容都必須按程序報經(jīng)原批準(zhǔn)單位進(jìn)行調(diào)整批準(zhǔn)后方可執(zhí)行。

45、（三）該省國庫集中支付制度存在的問題 1.代理銀行責(zé)任與利益不對稱 代理銀行辦理此項業(yè)務(wù)收益少，人力、物力投入成本大，有時因時間等原因還需為財政墊款。商業(yè)銀行都是以追求利益最大化為目的，更多考慮的是自身利益，它們往往對超過銀行清算時間后接受的支付令沒有做到“見令即付”，以及“先支付、后清算”，不愿墊付資金，而是等到第2天才支付，致使用款單位的款項幾天才能到賬，既影響了資金支付效率，也影響了國庫管理制度改革的聲譽。其次，代理此項業(yè)務(wù)的手續(xù)費沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，有的地方給，有的地方不給，導(dǎo)致商業(yè)銀行代理此項業(yè)務(wù)的積極性不高，同時又加重了財政負(fù)擔(dān)。2.零余額賬戶管理不規(guī)范 根據(jù)省直單位財政國庫管理制度改革

46、試點資金銀行支付清算辦法的有關(guān)規(guī)定，財政零余額賬戶的賬戶性質(zhì)為專用存款賬戶；預(yù)算單位零余額賬戶為單位基本存款賬戶；特設(shè)專戶為專用存款賬戶。由于部分預(yù)算單位的基本存款賬戶尚未撤銷，所以代理銀行只好將預(yù)算單位的零余額賬戶性質(zhì)設(shè)為專用存款賬戶，這既與相關(guān)制度不符，又不利于人民銀行國庫部門對其實施統(tǒng)一管理監(jiān)督。省直單位財政國庫管理制度改革試點資金支付管理暫行辦法規(guī)定，預(yù)算單位零余額賬戶不得違反規(guī)定向本單位其他賬戶和上級主管單位、所屬下級單位賬戶劃撥資金。但出于追求自身利潤最大化的考慮，商業(yè)銀行往往為了維持優(yōu)質(zhì)客戶而縱容預(yù)算單位的一些不合規(guī)行為，對其提取現(xiàn)金、特殊劃款等要求會盡量滿足，因而會產(chǎn)生違規(guī)操作

47、現(xiàn)象。 3.國庫集中支付系統(tǒng)軟件功能不夠完善 雖然該省在信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方面取得了很大的進(jìn)步，但仍存在諸多不夠完善之處。如系統(tǒng)缺乏賬單的打印功能、按日期、金額查詢功能、檢驗預(yù)警功能等。另外，系統(tǒng)缺乏監(jiān)測檢查功能，由于財政國庫集中支付系統(tǒng)與代理銀行自身核算系統(tǒng)沒有制約關(guān)系，代理銀行業(yè)務(wù)操作有很大的隨意性，使支出整個過程不能處于有效的監(jiān)督管理之下，這必將影響財政國庫管理制度改革的快速發(fā)展。（四）完善該省國庫集中支付制度的建議 1.由人民銀行取代商業(yè)銀行代理國庫集中支付業(yè)務(wù) 目前，該省除個別市國庫集中支付業(yè)務(wù)由市人民銀行代理外，省級和其他市級、縣級業(yè)務(wù)均由商業(yè)銀行代理。零余額賬戶實行“先支后付”，這本身

48、就不符合金融企業(yè)會計制度中“先收后支、不墊付款項”的結(jié)算原則。同時商業(yè)銀行在承擔(dān)代理業(yè)務(wù)過程中也出現(xiàn)了諸多問題，因此，建議在有條件的地方由人民銀行取代商業(yè)銀行代理國庫集中支付業(yè)務(wù)。某市通過在人民銀行設(shè)立國庫集中支付核算中心、在承擔(dān)預(yù)算執(zhí)行機構(gòu)部分職能的同時負(fù)責(zé)辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)，財政部門也不用再為此設(shè)立專門機構(gòu)。通過這種方式辦理財政資金支付，可以確保在預(yù)算單位的“零余額”賬戶授權(quán)額度內(nèi)，由人民銀行國庫支付系統(tǒng)直接支付到供貨收款人賬戶，既不用商業(yè)銀行墊付資金，又確保了財政資金始終停留在國庫單一賬戶內(nèi)。預(yù)算單位必須使用的財政資金，可以迅速直撥到項目單位和用款單位；對其中需要緊急支付的款項，則可通

49、過人民銀行的大額支付系統(tǒng)直接將資金劃入收款人賬戶。對授權(quán)支付的資金，以前要通過財政國庫賬戶撥到預(yù)算單位最少需要23天時間，現(xiàn)在通過授權(quán)支付聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)撥到預(yù)算單位的“零余額”賬戶只需要幾分鐘。 2.完善國庫集中支付制度的配套改革，建立完善的監(jiān)督管理和控制體系 首先，進(jìn)一步細(xì)化關(guān)于對賬、手續(xù)費等事項的制度法規(guī)，明確違規(guī)罰則，使國庫集中支付業(yè)務(wù)做到有章可循、有益可獎、有誤可罰。其次，財政部門要加強對財政資金使用的監(jiān)督，同時加強國庫支付執(zhí)行機構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督制約制度，定期對國庫支付執(zhí)行機構(gòu)的相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行內(nèi)部審計；審計部門要結(jié)合財政國庫管理制度的建立，進(jìn)一步加強對預(yù)算執(zhí)行情況的年度審計檢查，促進(jìn)政府部門和其他

50、預(yù)算執(zhí)行部門依法履行職責(zé)。 3.加強信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，完善國庫集中支付系統(tǒng) 從國際經(jīng)驗來看，澳大利亞的信息網(wǎng)絡(luò)體系非常完善，財政部設(shè)有財政信息資源管理系統(tǒng)，各財政支出部門設(shè)有EPIC信息輸入控制系統(tǒng)，各支出機構(gòu)設(shè)有AGECIES管理信息系統(tǒng)，聯(lián)邦儲備銀行設(shè)有RBA銀行會計核算信息系統(tǒng)，四大信息系統(tǒng)共同構(gòu)成反映和管理政府財政資金支出運作的完整的信息網(wǎng)絡(luò)體系。加強信息系統(tǒng)建設(shè)，是對資金支付管理和監(jiān)督的有效手段，用系統(tǒng)對超額支付予以控制，同時對代理銀行及預(yù)算單位的資金支付活動實行全過程監(jiān)控，可以對發(fā)生的異常交易活動實現(xiàn)自動報警，發(fā)現(xiàn)問題及時處理，有效地規(guī)范預(yù)算執(zhí)行。十一、實行國庫集中支付制度后財務(wù)會計的

51、變革由于國庫集中支付管理制度是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其更多的是從宏觀調(diào)控方面即從國家財政角度考慮，所以，對財務(wù)會計帶來了一場深遠(yuǎn)的變革。（一）財務(wù)會計理論體系的變革理論是實踐的基礎(chǔ)、行為的指南。國庫集中支付的基本內(nèi)容是通過財政部門在人民銀行設(shè)立統(tǒng)一的銀行賬戶，將各預(yù)算單位的預(yù)算資金統(tǒng)一由財政部門監(jiān)管.不再撥付給各單位分散管理，而是由國庫把各預(yù)算單位采購商品和勞務(wù)的預(yù)算資金直接支付給供應(yīng)商或勞務(wù)者。由于國庫集中支付制度的這些特點，勢必要在會計準(zhǔn)則和會計制度、財務(wù)制度、會計職能與會計科目、會計控制、會計政策、會計研究方法、會計智能體制以及會計文化等許多方面做出改變或調(diào)整。為配合國庫集中支付制度的實施

52、，會計必須采用集中核算制度，這樣.就改變了原有的預(yù)算會計的審核與監(jiān)督體制，而且由于國庫集中支付加強了各預(yù)算單位的資金集中監(jiān)控，從源頭上強化了資金的統(tǒng)一管理。資金支出路徑將發(fā)生變化，這樣會計控制的施控主體和受控客體、反饋程序、目標(biāo)和信息、控制手段和能力等理論研究也將隨之改變并調(diào)整。除此之外，與國庫集中支付制度改革相配套的制度或措施如部門預(yù)算編制制度。收支清算、對賬、報表制度。資金清算和管理信息措施，會計監(jiān)督制約機制等政策與理論研究也隨國庫集中支付制度改革而調(diào)整。（二）預(yù)算編制的變革。部門預(yù)算是實行預(yù)算管理的基礎(chǔ)，同時也是實行財政國庫支付的根基。以前的部門預(yù)算是收入來源多、支出用途少的綜合預(yù)算，不

53、能滿足僅對各類款、項政府財政性撥款資金實行財政國庫支付的需要。隨著國庫集中支付制度的推行，預(yù)算編制也隨之變化。目前預(yù)算編制過程是各地方采取零基預(yù)算，以各部門為單位，統(tǒng)一編制部門、所屬單位和項目的預(yù)算，將各部門預(yù)算匯總上報財政部門，并經(jīng)財政部門審核批準(zhǔn)后下達(dá)預(yù)算指標(biāo)。這樣，預(yù)算單位在編制統(tǒng)一部門預(yù)算的基礎(chǔ)上，對各類實行財政國庫支付的撥款資金編制財政撥款預(yù)算方案，對實行國庫支付的資金按進(jìn)度（季度）均衡進(jìn)行細(xì)化安排，如在撥款中安排人員經(jīng)費、日常公用經(jīng)費以及項目支出經(jīng)費等額度。通過對各預(yù)算單位的支出過程由事后監(jiān)督變?yōu)槭虑邦A(yù)算。既規(guī)范了財政管理，也強化了預(yù)算約束力，有利于促進(jìn)部門預(yù)算的合理編制，使各個預(yù)

54、算單位預(yù)算編制和執(zhí)行工作更加透明也更具科學(xué)性。預(yù)算指標(biāo)一旦下達(dá)，不允許隨意調(diào)整和更改。而與之相關(guān)的預(yù)算支出（資金）執(zhí)行過程則改變?yōu)橛深A(yù)算單位根據(jù)支出的用途、金額、預(yù)算進(jìn)度等依據(jù)提出申請，報財政部門審核無誤后才交付給預(yù)算單位支出（使用）。通過這樣科學(xué)嚴(yán)格的預(yù)算編制與執(zhí)行過程，使預(yù)算在授權(quán)清晰、職責(zé)分明、監(jiān)控到位的條件下資金安全高效得到了有力保障。（三）資金運作的改變。這種資金劃轉(zhuǎn)方式的改變，使預(yù)算單位的資金路徑發(fā)生了根本的變化。國庫集中支付會計核算中心定期根據(jù)各預(yù)算單位用款申請，按批準(zhǔn)的預(yù)算結(jié)合政府采購的實際情況，直接將資金支付給商品或勞務(wù)的供應(yīng)者，也即預(yù)算單位的人員經(jīng)費由財政部門通過各預(yù)算單位

55、在商業(yè)銀行開設(shè)的工資專戶以工資存折方式直接向職工支付；預(yù)算單位的小額零星支出通過財政核算中心的財政零余額賬戶支付，沖減當(dāng)月的“零余額賬戶用款額度”；而對于預(yù)算單位的專項支出按照預(yù)算指標(biāo)通過財政核算中心的“財政零余額賬戶一政府采購部門一商品供應(yīng)商或勞務(wù)供應(yīng)者”直接支付。這種“預(yù)算一審核一撥付使用一審核”多方制衡關(guān)系，使資金的職權(quán)進(jìn)行了適當(dāng)?shù)姆蛛x，資金運作的改變同時也伴隨著預(yù)算資金支出控制權(quán)和使用權(quán)的改變。在預(yù)算資金支出的管理過程中，預(yù)算單位對資金的控制權(quán)被削弱，改變了過去由各預(yù)算單位自行批準(zhǔn)并使用的資金支配方式，代之以財政部門通過結(jié)算中心的“財政零余額賬戶”對預(yù)算資金實施事前、事中、事后的全方位

56、監(jiān)控，預(yù)算資金支出的審批權(quán)、控制權(quán)、監(jiān)督權(quán)高度集中于財政部門，避免資金被層層截留、擠占、挪用的現(xiàn)象發(fā)生。從宏觀上監(jiān)管資金，提高了財政資金的使用效益，有力地促進(jìn)了“收支兩條線”管理和政府采購工作的落實與黨風(fēng)廉政建設(shè)，從而達(dá)到了從源頭上預(yù)防和治理腐敗的目的。但由于我國預(yù)算單位是由行政和事業(yè)單位組成，在市場經(jīng)濟條件下，許多事業(yè)單位為發(fā)展而進(jìn)行大量的融資，而一些行政單位為了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展挺而違規(guī)地為本部門或本行業(yè)或某一項目進(jìn)行擔(dān)保。實行國庫集中支付后，一旦融資或擔(dān)保項目失敗，就需要以國庫資金償還，風(fēng)險最終轉(zhuǎn)移到國家。特別是目前缺乏對行政事業(yè)單位資金支付風(fēng)險的制約機制，情況嚴(yán)重時還會影響到國家對宏觀經(jīng)濟的

57、調(diào)控。所以，實行國庫集中支付制度后，建立健全相應(yīng)的風(fēng)險防范機制，減少或有負(fù)債可能帶來的支付風(fēng)險已是當(dāng)務(wù)之急。具體為：1.財政部門建立高效的資金管理制度和相應(yīng)的崗位責(zé)任制；2.預(yù)算單位建立健全資產(chǎn)管理制度和相應(yīng)的崗位責(zé)任制；3.代理銀行、政府采購部門建立安全嚴(yán)密的資金支付管理制度及相應(yīng)的崗位責(zé)任制。同時，國家要及時出臺一些在預(yù)算單位、財政部門、國庫支付機構(gòu)、政府采購部門、代理銀行之間形成相互制衡、相互監(jiān)督的內(nèi)部控制體系等配套措施。（四）會計核算內(nèi)容的變革。實行國庫集中支付后，資金管理制度變化帶來的資金管理各崗位職責(zé)、基本業(yè)務(wù)流程規(guī)范、資金管理辦法及業(yè)務(wù)操作規(guī)范等也隨之發(fā)生變化，預(yù)算單位的財務(wù)活動集中于國庫支付的會計核算中心進(jìn)行，這樣，會計核算內(nèi)容就發(fā)生了根本的變化。1.單位內(nèi)控重心的變化。改革前預(yù)算單位的內(nèi)部控制制度內(nèi)容一般有預(yù)算編制和資金管理各崗位職責(zé)、基本業(yè)務(wù)流程規(guī)范、資金管理辦法及業(yè)務(wù)操作規(guī)范等。實行國庫集中支付后，單位內(nèi)部控制重心主要是預(yù)算編制、實物資產(chǎn)管理、備用金使用及其管理