ppp項(xiàng)目實(shí)施建議方案

1、PPP（公私合作關(guān)系）項(xiàng)目實(shí)施建議方案一、什么是PPP（一）基本概念、核心理念PPP,即公私伙伴關(guān)系是指公共部門與私營(yíng)部門為提供公共服務(wù)而建立起來的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。這種關(guān)系用商業(yè)協(xié)議來確立，公共部門將融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給私營(yíng)部門，并與私營(yíng)部門發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)來提供公共服務(wù)。在這樣的框架下，PPP的表現(xiàn)形式有多種，如BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓）和BOOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-擁有-轉(zhuǎn)讓）等。一般而言，按照私人部門的參與程度和公共部門將各類風(fēng)險(xiǎn)向私營(yíng)部門轉(zhuǎn)移的程度會(huì)產(chǎn)生多種PPP模式，如BOT,BOOT,DBFO等。PPP的核心理念是追求資金最佳使用價(jià)值，通過引進(jìn)社會(huì)資本，發(fā)揮公私雙方各自優(yōu)勢(shì)，緊密合

2、作，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享，得到最優(yōu)的投資回報(bào)及社會(huì)公共效益，實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政或者公共資源的價(jià)值最大化。（二）PPP的比較優(yōu)勢(shì)相對(duì)于政府傳統(tǒng)項(xiàng)目開發(fā)模式及公共融資方式，PPP有以下比較優(yōu)勢(shì)：1、提高公共財(cái)政使用效率PPP項(xiàng)目一般由社會(huì)私人資本或者聯(lián)合體融資建設(shè)及運(yùn)營(yíng)，提供公共服務(wù)。共用財(cái)政投入很少，較好發(fā)揮了“四兩撥千斤”的杠桿作用，這對(duì)公共財(cái)政短缺的情況下加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)有比較重要的意義。同時(shí)，由于捆綁了建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，并以服務(wù)和產(chǎn)出付費(fèi)，使得私人部門能夠發(fā)揮最大的能動(dòng)性，通過創(chuàng)新、自我施壓等避免項(xiàng)目成本超支。在風(fēng)險(xiǎn)管理上的合理分配和良好的合作機(jī)制也使得項(xiàng)目失敗的概率大大降低，避免了公共資源的浪費(fèi)。2

3、、保障項(xiàng)目和公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)審中標(biāo)的私人資本或聯(lián)合體組建項(xiàng)目公司建設(shè)項(xiàng)目并提供公共服務(wù)。聯(lián)合體般是由建設(shè)方、融資方、運(yùn)營(yíng)方組成的利益共同體，它比傳統(tǒng)開發(fā)模式具有更好的內(nèi)部協(xié)調(diào)能力。另外，很多PPP項(xiàng)目通過引進(jìn)國(guó)際知名建設(shè)、管理機(jī)構(gòu)，帶來先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，有利于提高公共服務(wù)的質(zhì)量。3、實(shí)現(xiàn)合作雙方互利共贏合理的ppp模式可以平衡公私雙方的權(quán)責(zé)利。在風(fēng)險(xiǎn)分配上遵循“最優(yōu)承擔(dān)”原則，即將風(fēng)險(xiǎn)分配給最有能力承擔(dān)的一方。同時(shí)，全壽命周期特點(diǎn)使得合同具有較大的靈活空間，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享的機(jī)制既能維護(hù)共用部門的利益，也能最大限度滿足私人資本的訴求。（三）ppp實(shí)施背景十八大以來，穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生

4、逐漸成為政策主線。在當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，發(fā)展是重中之重，穩(wěn)增長(zhǎng)的任務(wù)尤其艱巨。在此背景下，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快。財(cái)政部預(yù)計(jì)2020年城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%,由此帶來的投資需求約為42萬億元人民幣，每年需要資金約7萬億。然而作為城鎮(zhèn)化建設(shè)主力的地方政府財(cái)政壓力巨大，各級(jí)政府直接債務(wù)約11萬億，或有負(fù)債約7萬億。在當(dāng)前土地收入成為地方債務(wù)主要還款來源的情況下，房地產(chǎn)市場(chǎng)的正常波動(dòng)都足以影響地方財(cái)政，進(jìn)而影響新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程。要改變這種困境，最關(guān)鍵的是創(chuàng)新投融資體制，改變傳統(tǒng)政府投資模式。PPP模式積極引入社會(huì)私人資本，參與城鎮(zhèn)化建設(shè)，在保障資金來源、引入先進(jìn)的建設(shè)和管理經(jīng)驗(yàn)、保證項(xiàng)目和公共服務(wù)質(zhì)量上有

5、較大優(yōu)勢(shì)。（四）PPP法律依據(jù)PPP模式在本質(zhì)上是鼓勵(lì)社會(huì)非公有資本參與社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基礎(chǔ)服務(wù)提供，我國(guó)早在2005年就出臺(tái)國(guó)務(wù)院鼓勵(lì)支持非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見，即“非公36條”，放寬非公有制經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)準(zhǔn)入，其中就有“允許非公有資本進(jìn)入公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域”條款。2010年，國(guó)務(wù)院下發(fā)國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見即“新36條”，進(jìn)一步拓寬民間投資的領(lǐng)域和范圍，明確鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域及市政公用事業(yè)和政策性住房建設(shè)領(lǐng)域和社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域。在黨的十八屆三中全會(huì)上，”允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”成為進(jìn)一步深化改革，推動(dòng)新型城

6、鎮(zhèn)化建設(shè)的重要措施。（五）PPP適用領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的實(shí)施過程是引入社會(huì)私人資本組建聯(lián)合體，授予特許經(jīng)營(yíng)期，由其自主融資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)該項(xiàng)目，通過項(xiàng)目本身收費(fèi)或政府對(duì)服務(wù)的付費(fèi)收回投資成本，實(shí)現(xiàn)投資收益。特許期滿，項(xiàng)目移交政府或續(xù)約經(jīng)營(yíng)。原則上，所有能滿足這個(gè)特點(diǎn)的政府投資項(xiàng)目都具備采用PPP模式的可能。在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施中，有公路、橋梁、鐵路、電信等設(shè)施，不實(shí)行收費(fèi)的交通設(shè)施（如海南地區(qū)）可以通過政府對(duì)流量付費(fèi)的方式實(shí)現(xiàn)收益。在社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施方面，有體育場(chǎng)、醫(yī)院、學(xué)校、政府辦公樓、會(huì)議中心、供水、排污、監(jiān)獄、歌劇院、保障房、旅游設(shè)施等，這些項(xiàng)目大多可以通過消費(fèi)者付費(fèi)形成閉環(huán)，不足部分亦可由政府根據(jù)流量付

7、費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)充。在具體實(shí)施中，相應(yīng)PPP項(xiàng)目一般由上述各領(lǐng)域政府專業(yè)主管部門聯(lián)合政府投融資平臺(tái)組成招商主體，成為項(xiàng)目發(fā)起方。由專業(yè)主管部門代表公共部門負(fù)責(zé)對(duì)服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督審查，維護(hù)公共利益。二、PPP實(shí)施路徑（一）項(xiàng)目發(fā)起1、明確需求擬建項(xiàng)目相應(yīng)級(jí)別的行業(yè)主管部門，如市級(jí)項(xiàng)目由交通局、環(huán)衛(wèi)局、教育局等根據(jù)行業(yè)需求分析報(bào)政府及發(fā)改委申請(qǐng)投資立項(xiàng)。需求應(yīng)量化，尤其對(duì)于擬用PPP模式開發(fā)的項(xiàng)目，量化的需求是在支付環(huán)節(jié)提供績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的重要依據(jù)，比如，每年需新增垃圾處理多少噸。需求分析是確定投資規(guī)模、投資方式的前提。也可由相關(guān)專業(yè)國(guó)有企業(yè)、政府投融資平臺(tái)公司會(huì)同行業(yè)主管部門提出上述需求，并報(bào)政府立項(xiàng)。2、評(píng)

8、估方案在需求分析基礎(chǔ)上，上述部門進(jìn)一步對(duì)備選方案進(jìn)行評(píng)估。主要是開發(fā)方式的選擇。由于ppp開發(fā)模式前期工作較長(zhǎng)、過程復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)、總投資大，因此不是所有的項(xiàng)目都適用PPP模式。有些可能更適合傳統(tǒng)采購方式，如BT或代建。對(duì)于確需進(jìn)行PPP模式開發(fā)的，也要為該項(xiàng)目確立一個(gè)參考標(biāo)準(zhǔn)，即如果按照傳統(tǒng)政府采購模式（PSC）開發(fā)，需要的總投資和產(chǎn)生的效益，以便為引入PPP模式提供充分的依據(jù)。3、可行性研究項(xiàng)目可行性研究應(yīng)由以上相關(guān)部門組織專家獨(dú)立進(jìn)行，或通過權(quán)威中介機(jī)構(gòu)提供分析報(bào)告。在可行性研究中，商業(yè)預(yù)測(cè)較為關(guān)鍵，它可以使政府在大量花費(fèi)資源開發(fā)項(xiàng)目之前就能夠?qū)献骰锇殛P(guān)系的適用性有所認(rèn)識(shí)，且對(duì)于分析招

9、商過程中私人部門是否勝任、確定合理底標(biāo)有意義。PPP項(xiàng)目涉及私人資本的引入。較為嚴(yán)肅的項(xiàng)目可行性研究對(duì)于量化項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和成本，確定凈利潤(rùn)，形成有吸引力的商業(yè)預(yù)測(cè)，從而降低招商難度有幫助。同時(shí)也是政府選擇開發(fā)模式的參考依據(jù)。國(guó)際上一些失敗的PPP案例大多源于對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)不足，導(dǎo)致收支難以平衡，最后破產(chǎn)，由政府接管提供公共服務(wù)，無形中也增加了公共資源的浪費(fèi)。4、征詢意見就擬建ppp項(xiàng)目征詢監(jiān)管方、專家、終端用戶等的意見有助于發(fā)現(xiàn)潛在問題，并在完善后發(fā)布切實(shí)可行的招商文件。5、確定決策文件在項(xiàng)目發(fā)起的最后階段，通過分析需求及初步的可行性研究之后，應(yīng)形成相關(guān)確定性文件，比如績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，風(fēng)險(xiǎn)管理方式，項(xiàng)目

10、公司運(yùn)營(yíng)模式，招商程序，融資安排以及監(jiān)管方案等。這是開展項(xiàng)目招商工作的前提，也是政府在PPP項(xiàng)目中需要做的基礎(chǔ)工作。（二）項(xiàng)目招商1、成立招商小組招商主體一般由項(xiàng)目所在行業(yè)專業(yè)主管部門及政府投融資平臺(tái)公司組成。招商主體可以進(jìn)一步委托專業(yè)的資產(chǎn)管理公司或資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司為招商代理，并與其組成招商工作小組。為完成招商工作，招商工作小組應(yīng)聘請(qǐng)相應(yīng)的財(cái)務(wù)顧問、法律顧問和技術(shù)顧問等。在成功招商后，顧問團(tuán)隊(duì)可以進(jìn)入項(xiàng)目公司繼續(xù)提供咨詢服務(wù)，顧問費(fèi)用由項(xiàng)目公司支付。2、發(fā)布招商文件招商前期準(zhǔn)備工作包括與潛在對(duì)象初步接觸，向政府有關(guān)部門和融資機(jī)構(gòu)進(jìn)行咨詢等，并在此基礎(chǔ)上確定招商邊界條件。如，合同結(jié)構(gòu)，特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議

11、，費(fèi)用結(jié)算方式，項(xiàng)目公司的組織形式，招商的范圍等。這些內(nèi)容構(gòu)成完整的招商方案。在獲得政府批準(zhǔn)后，由招商工作小組正式發(fā)布招商文件。3、確定短名單招商文件發(fā)布后，招商工作小組負(fù)責(zé)接待意向投資者，在提供必要的文件和信息后，與意向投資者進(jìn)行充分的溝通，并接收投資建議書。招商工作小組應(yīng)從大量的投標(biāo)方篩選優(yōu)質(zhì)的對(duì)象確定短名單進(jìn)入談判環(huán)節(jié)。過低的門檻雖然可以使得競(jìng)標(biāo)過程比較激烈，但也容易增加談判工作難度。由于PPP項(xiàng)目的特殊性和長(zhǎng)期性，單一的指標(biāo)，如利潤(rùn)率、成本收益等無法確定最合適的合作伙伴。以往一些PPP案例中不乏為中標(biāo)而故意壓低條件，但最后卻無法維持，轉(zhuǎn)而由政府接手的現(xiàn)象。4、談判及評(píng)審專家和顧問團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)

12、根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)，從成本效益、技術(shù)創(chuàng)新、管理經(jīng)驗(yàn)等各方面予以分析比對(duì)，盡量以推薦而非打分的方式出具意見。當(dāng)前PPP項(xiàng)目的行業(yè)經(jīng)驗(yàn)不足以用過于精細(xì)的方式進(jìn)行評(píng)選。評(píng)審工作應(yīng)充分考慮PPP項(xiàng)目的全壽命周期這個(gè)特點(diǎn)。對(duì)投資者的經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)、實(shí)力以及創(chuàng)新能力應(yīng)予以重視，前者甚至比價(jià)格更為重要。5、簽約最后由招商主體的行業(yè)相關(guān)主管部門與勝出的投資者或聯(lián)合體進(jìn)行簽約，授予PPP項(xiàng)目一定年限的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，并簽訂合同，由其負(fù)責(zé)投資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)；如有外資參與，還需要由擬參股項(xiàng)目的國(guó)有企業(yè)或政府投融資平臺(tái)公司與其簽訂合資協(xié)議等其它合同。成功的招商工作是PPP項(xiàng)目達(dá)成預(yù)期的前提，必須審慎、周全，一般歷時(shí)約半

13、年至一年。（三）組建項(xiàng)目公司1、股東構(gòu)成由取得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的投資者或聯(lián)合體出資組建特殊目的項(xiàng)目公司（SPV）0一般代表政府公共利益的國(guó)有企業(yè)或政府投融資平臺(tái)公司應(yīng)進(jìn)入項(xiàng)目公司，參與董事會(huì)及日常經(jīng)營(yíng)管理。2、融資來源項(xiàng)目公司的資金來源包括股本和債務(wù)。股本由股東出資，債務(wù)資金則由銀行或非銀行金融機(jī)構(gòu)提供。為豐富融資結(jié)構(gòu)，滿足融資要求，也可以吸收一些次級(jí)債和優(yōu)先股。國(guó)際上項(xiàng)目公司的股本在資金來源中占比較小，一般不足20%0國(guó)內(nèi)一些PPP案例中，這一比例稍高，但一般不超過1/3,大部分開發(fā)資金應(yīng)通過項(xiàng)目本身的融資能力實(shí)現(xiàn)。3、管理層由股東方、融資方組成的管理團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)日常經(jīng)營(yíng)工作，通過董事會(huì)、總經(jīng)理辦公會(huì)

14、等處理項(xiàng)目公司在開發(fā)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中的問題，并在統(tǒng)一招標(biāo)、公開信息方面提供保障。4、協(xié)調(diào)委員會(huì)由股東方、政府代表、專家顧問等組成協(xié)調(diào)委員會(huì)，對(duì)于項(xiàng)目公司內(nèi)外部利益沖突，進(jìn)行協(xié)調(diào)解決，也可以致力于與政府相關(guān)部門的協(xié)調(diào)溝通。對(duì)于沖突的解決，一般先由協(xié)調(diào)委員會(huì)進(jìn)行協(xié)調(diào)，然后是協(xié)調(diào)委員會(huì)下設(shè)的專家委員會(huì)進(jìn)行專業(yè)性評(píng)判，最后才是選擇仲裁訴訟等，這有利于保障合作伙伴關(guān)系及各方利益。（四）風(fēng)險(xiǎn)管控1、風(fēng)險(xiǎn)分配PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)類型主要有技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、收入風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、法規(guī)/政治風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)及以上各種風(fēng)險(xiǎn)組合所導(dǎo)致的項(xiàng)目失敗風(fēng)險(xiǎn)。各類風(fēng)險(xiǎn)分配遵循“最優(yōu)承擔(dān)”原則，即由最有能力處理的

15、一方來承擔(dān)。這能降低風(fēng)險(xiǎn)的邊際成本，達(dá)到PPP項(xiàng)目資金的最佳使用價(jià)值。技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、收入風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等由項(xiàng)目公司承擔(dān)，但其中也有屬于政府責(zé)任部分，比如土地權(quán)屬、服務(wù)及產(chǎn)品規(guī)格定義錯(cuò)誤、政府要求變化、支付違約等，需在合同及特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中明確。法規(guī)政治風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等應(yīng)根據(jù)雙方的權(quán)責(zé)進(jìn)行分擔(dān)，一般政府公共部門承擔(dān)較多此類風(fēng)險(xiǎn)。另外，還應(yīng)引入商業(yè)保險(xiǎn)，用于轉(zhuǎn)移不確定性大、損失額度大的風(fēng)險(xiǎn)，如某些不可抗力事件導(dǎo)致的項(xiàng)目重大損失。風(fēng)險(xiǎn)分配在簽約性談判階段已經(jīng)完成，并體現(xiàn)在合同及特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中。在建設(shè)經(jīng)營(yíng)階段，主要是充分發(fā)揮經(jīng)營(yíng)管理層和協(xié)調(diào)委員會(huì)的作用，及時(shí)識(shí)別、轉(zhuǎn)移、化解相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。

16、2、多級(jí)監(jiān)管項(xiàng)目公司應(yīng)設(shè)置多級(jí)監(jiān)管體系，以保障項(xiàng)目進(jìn)度、服務(wù)質(zhì)量及公共利益。常見的監(jiān)督體系分三級(jí)。政府行業(yè)主管部門不定期檢查，協(xié)調(diào)委員會(huì)根據(jù)需要可以定期也可以隨機(jī)抽查，項(xiàng)目公司內(nèi)部審計(jì)監(jiān)察團(tuán)隊(duì)需定期對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)、服務(wù)等進(jìn)行常規(guī)檢查。3、收益分享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)PPP項(xiàng)目是全壽命周期合作。在較長(zhǎng)的特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，全壽命周期的特點(diǎn)是雙方無法在一開始就預(yù)見所有可能的情況。這就需要公私雙方本著合作伙伴的精神，對(duì)項(xiàng)目未來可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)和收益預(yù)留足夠的協(xié)商空間。如果項(xiàng)目實(shí)際收益過高，意味著項(xiàng)目中公共利益被低估，在到達(dá)預(yù)設(shè)閥值后，雙方應(yīng)啟動(dòng)談判，就合理分配超額收益進(jìn)行協(xié)商。在實(shí)際操作中，可以通過縮短特許期或者降低支

17、付標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)。反之，如果項(xiàng)目自投入運(yùn)營(yíng)后，因非主觀原因長(zhǎng)期陷入虧損，經(jīng)營(yíng)困難，在達(dá)到預(yù)設(shè)閥值后，同樣應(yīng)啟動(dòng)談判機(jī)制?？梢酝ㄟ^延長(zhǎng)特許經(jīng)營(yíng)期或給予補(bǔ)貼等方式予以調(diào)整。如著名PPP項(xiàng)目英法海底隧道因市場(chǎng)原因，客流受影響，經(jīng)營(yíng)惡化，政府遂將特許經(jīng)營(yíng)期延長(zhǎng)至99年，但因財(cái)務(wù)狀況惡化，最終破產(chǎn)。如能更早地對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分擔(dān)，也許這個(gè)項(xiàng)目結(jié)果會(huì)更樂觀。（五）項(xiàng)目移交1、完整移交特許經(jīng)營(yíng)期到期后，項(xiàng)目公司應(yīng)根據(jù)合同和特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議將相應(yīng)資產(chǎn)和服務(wù)無償完整移交給政府指定部門或公司。完整移交指的是項(xiàng)目資產(chǎn)在移交后完整可用。為保障完整性，項(xiàng)目公司應(yīng)繳納一定的維修保障資金或者簽署附加協(xié)議，在一定周期內(nèi)，比如一年，資產(chǎn)運(yùn)作和

18、服務(wù)提供基本不受移交帶來的負(fù)面影響。2、后續(xù)管理政府部門作為PPP項(xiàng)目的最終接收方，在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議到期后，一般有三種后續(xù)管理思路。一是與原資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)團(tuán)隊(duì)續(xù)約，根據(jù)實(shí)際情況，簽訂新的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。二是由政府行業(yè)主管部門或其指定國(guó)有企業(yè)接管，提供公共服務(wù)。三是對(duì)該項(xiàng)目重新進(jìn)行招投標(biāo)，聘請(qǐng)更為優(yōu)秀的經(jīng)營(yíng)管理團(tuán)隊(duì)三種方式各有利弊，應(yīng)根據(jù)資金價(jià)值最大化、維護(hù)共用利益的原則進(jìn)行選擇。三、國(guó)內(nèi)外PP改施案例（一）成功案例1、上海老港垃圾處理廠四期項(xiàng)目（PPP»（1）項(xiàng)目實(shí)施過程：由市容環(huán)衛(wèi)局和上海城投組成招商主體，計(jì)劃通過國(guó)際招商，引進(jìn)擁有一流垃圾處理技術(shù)和豐富運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)的國(guó)際投資者。市容環(huán)衛(wèi)局、

19、城投委托上海國(guó)際集團(tuán)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限公司和上海中信進(jìn)出口有限公司組成的聯(lián)合體為招商代理，并提供財(cái)務(wù)顧問服務(wù)。2002年12月開始招商前期準(zhǔn)備，由市容環(huán)衛(wèi)局、城投及招商代理組成招商工作小組，并聘請(qǐng)?zhí)爝_(dá)律師事務(wù)所為法律顧問、城市建設(shè)研究院為技術(shù)顧問。2003年4月9日4月30日，招商代理發(fā)布招商文件。8月12日，ONYX聯(lián)合體和惠記聯(lián)營(yíng)兩家投資競(jìng)爭(zhēng)人向招商代理遞交了投資建議書。2003年8月經(jīng)過投資建議書的評(píng)審、競(jìng)爭(zhēng)性談判、確定候選投資人和簽約性談判，最終ONIX與中信泰富組成的聯(lián)合體勝出。2003年12月23日，市容環(huán)衛(wèi)局和項(xiàng)目公司股東代表草簽了特許權(quán)協(xié)議及相關(guān)附件，環(huán)衛(wèi)局、城投和項(xiàng)目公司簽訂了垃圾

20、供應(yīng)與結(jié)算協(xié)議。ONIX與中信泰富組成的聯(lián)合體與上海市城投環(huán)境組成合資公司，負(fù)責(zé)老港生活垃圾衛(wèi)生填埋場(chǎng)四期的投資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，特許期20年，是我國(guó)首個(gè)垃圾處理特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。特許經(jīng)營(yíng)期滿后項(xiàng)目公司資產(chǎn)無償移交給政府。市容環(huán)衛(wèi)局、上海城投與項(xiàng)目公司簽訂垃圾供應(yīng)與結(jié)算協(xié)議，并委托上海城投在垃圾收費(fèi)機(jī)制尚未建立之前支付相關(guān)垃圾處理費(fèi)用。（2）項(xiàng)目結(jié)果及評(píng)價(jià)上海老港生活垃圾填埋場(chǎng)四期項(xiàng)目于2005年2月21日進(jìn)入試運(yùn)行，主體工程于12月12日正式投入運(yùn)營(yíng)。施工建設(shè)進(jìn)度比較快，工程質(zhì)量明顯高于老港三期。該項(xiàng)目總體較為成功，有以下幾點(diǎn)可以借鑒：招商目標(biāo)清晰，招商程序合理，有明確的項(xiàng)目小組工作模式

21、，合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，建立了有效的溝通協(xié)調(diào)和爭(zhēng)端解決機(jī)制，同時(shí)政府監(jiān)管也到位。唯一不足的是政府層面缺乏一個(gè)統(tǒng)一調(diào)度的部門。作為行業(yè)主管部門，市容環(huán)衛(wèi)局顯然無法使項(xiàng)目在各部門協(xié)調(diào)上更為順暢。如優(yōu)惠政策的落實(shí)，相關(guān)部門的批復(fù)等。（二）不成功案例1、國(guó)家體育場(chǎng)（鳥巢）PPP項(xiàng)目國(guó)家體育場(chǎng)工程總占地面積21公頃，建筑面積25.8萬平方米，項(xiàng)目2003年12月24日開工建設(shè)，2008年6月28正式竣工。國(guó)家體育場(chǎng)有限責(zé)任公司負(fù)責(zé)國(guó)家體育場(chǎng)的融資和建設(shè)工作，北京中信聯(lián)合體體育場(chǎng)運(yùn)營(yíng)有限公司負(fù)責(zé)30年特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)的國(guó)家體育場(chǎng)賽后運(yùn)營(yíng)維護(hù)工作。2003年8月9日，中標(biāo)人中國(guó)中信集團(tuán)聯(lián)合體分別與北京市人民政府、

22、北京奧組委、北京市國(guó)有資產(chǎn)有限責(zé)任公司簽署了特許權(quán)協(xié)議、國(guó)家體育場(chǎng)協(xié)議和合作經(jīng)營(yíng)合同三個(gè)合同協(xié)議。之后，聯(lián)合體與代表北京市政府的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理有限公司共同組建了項(xiàng)目公司國(guó)家體育場(chǎng)有限責(zé)任公司項(xiàng)目總投資為313900萬元，北京市國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限責(zé)任公司代表政府出資58%,中信聯(lián)合體出資42%0在中信集團(tuán)聯(lián)合體42%的投資中，中信集團(tuán)所占比例為65%、北京城建集團(tuán)所占比例為30%、美國(guó)金州公司所占比例為5%。項(xiàng)目結(jié)果：奧運(yùn)會(huì)過后，由于缺乏足夠的商業(yè)效益支撐，鳥巢運(yùn)營(yíng)陷入困境，并與2009年8月29日，通過簽署關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)家體育場(chǎng)運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理協(xié)議，對(duì)鳥巢進(jìn)行股份制改革，由政府接手運(yùn)營(yíng)。問題總結(jié)：由于項(xiàng)目的特殊性，政府在項(xiàng)目中干涉較多，無論從設(shè)計(jì)、施工還是運(yùn)營(yíng)，使得項(xiàng)目公司非常被動(dòng)，最后因商業(yè)預(yù)期無法實(shí)現(xiàn)，而被迫由政府接手。2、墨西哥收費(fèi)公路工程項(xiàng)目為彌補(bǔ)政府交通投資的不足，墨西哥政府在1989-1994年間實(shí)行“收費(fèi)公路工程”，共計(jì)授予私營(yíng)部門55條收費(fèi)路的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，吸引私營(yíng)資本超過100億美元，將該國(guó)收費(fèi)高速公路網(wǎng)由1989年的4500公里延長(zhǎng)到1994年的9900公里。但由于項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)方案設(shè)計(jì)不合理、建設(shè)成本增加、交通流量估算失實(shí)以及1994年12月爆發(fā)的墨西哥“龍舌蘭危機(jī)”引發(fā)的比索大幅貶值，導(dǎo)致私營(yíng)項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)困難，紛紛倒閉。墨政府被迫成立專門的政府信托基金來接收23