財(cái)稅監(jiān)督機(jī)制的設(shè)計(jì)與創(chuàng)新_第1頁
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文檔簡介

1、財(cái)稅監(jiān)督機(jī)制的設(shè)計(jì)與創(chuàng)新 內(nèi)容摘要財(cái)稅監(jiān)督弱化、制度建設(shè)落后,財(cái)稅監(jiān)督體系不健全、方式不科學(xué),財(cái)稅監(jiān)督渠道不暢通、民主意識(shí)淡薄,一直是我國財(cái)政理論和實(shí)踐中極易被忽視的問題。它不權(quán)造成財(cái)政資金使用效益低、損失浪費(fèi)巨大,也容易產(chǎn)生腐敗或其他社會(huì)問題。因此,如何切實(shí)加強(qiáng)新時(shí)期財(cái)稅監(jiān)督的理論和對(duì)策研究,是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)政理論建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。 完善財(cái)稅監(jiān)督制度的必要性改革開放以來,我國的財(cái)稅監(jiān)督工作在實(shí)踐中不斷探索和開拓創(chuàng)新,初步建立了一套分級(jí)財(cái)稅監(jiān)督體系,在維護(hù)財(cái)稅政令統(tǒng)一和財(cái)政權(quán)益,規(guī)范經(jīng)濟(jì)秩序,保障預(yù)算執(zhí)行和財(cái)政正常運(yùn)行等方面發(fā)揮了重要的作用。但隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立

2、和完善,財(cái)稅在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的地位越來越重要,舊的財(cái)稅監(jiān)督體制已經(jīng)不能適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求和改革形勢(shì)。面對(duì)新情況,如何建立和完善一個(gè)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,符合經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展要求的財(cái)稅監(jiān)督體系和科學(xué)的運(yùn)行機(jī)制已顯得十分必要和緊迫。(一)現(xiàn)行財(cái)稅監(jiān)督制度的缺陷建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上,并伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和深化發(fā)展改革逐步形成的一套分級(jí)財(cái)稅監(jiān)督體制,面對(duì)新的形勢(shì)已表現(xiàn)出明顯的不適應(yīng),制約了財(cái)稅監(jiān)督權(quán)威性和效能的發(fā)揮,弱化了財(cái)政職能。其主要表現(xiàn)為:1.監(jiān)督內(nèi)容和方式上以直接性和突擊性檢查為主。自1985年以來,財(cái)稅監(jiān)督更多地表現(xiàn)為財(cái)政稅收物價(jià)大檢查,在全國打“游擊戰(zhàn)”,雖然取得了一定成效,但隨著

3、改革的深化和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,已暴露出明顯的事后性和突擊性。監(jiān)督針對(duì)事后的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)結(jié)果進(jìn)行處理,而對(duì)新的經(jīng)濟(jì)行為、交易方式,如企業(yè)改制、資產(chǎn)重組、電子商務(wù)等對(duì)稅收的影響,以及政府采購、轉(zhuǎn)移支付等的監(jiān)督制約機(jī)制明顯缺位。在監(jiān)督的范圍和選題上缺少針對(duì)性、科學(xué)性、超前性,嚴(yán)重影響了檢查的效率和效果。在監(jiān)督的操作規(guī)范化以及處理力度和執(zhí)法權(quán)限上也暴露了諸多問題。在1998年我國取消三大檢查后,雖然各地(?。┒挤e極采取一些新的措施和方式進(jìn)行財(cái)稅監(jiān)督(如湖北省采取成立財(cái)政監(jiān)督處,進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)化、系統(tǒng)化監(jiān)督),但并未能從根本上得以提高和改進(jìn)。三大檢查的取消,主要是因?yàn)槠浼行?、突擊性的檢查方式已經(jīng)不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求

4、,取消三大檢查的目的是要把財(cái)稅監(jiān)督納入規(guī)范化軌道,而不是削弱監(jiān)督力度。財(cái)稅監(jiān)督工作能否得到加強(qiáng),關(guān)鍵在于能否改變思路,盡快建立一套科學(xué)規(guī)范的監(jiān)督檢查機(jī)制,加強(qiáng)事前、事中的監(jiān)督檢查力度,把監(jiān)督貫穿在財(cái)稅活動(dòng)的全過程中,由事務(wù)處理向過程控制轉(zhuǎn)變,減少事后集中性突擊檢查。但怎樣根據(jù)財(cái)稅監(jiān)督的特殊性,尋求在實(shí)踐操作上真正體現(xiàn)高效率、全過程、全環(huán)節(jié)的監(jiān)督方式,是當(dāng)前亟待解決的問題。2.財(cái)稅監(jiān)督缺乏法律依據(jù)。從某種意義上講,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的一切活動(dòng)都必須在法律的約束下進(jìn)行,在國家法律的規(guī)制下進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。建設(shè)社會(huì)主義法治國家,依法理財(cái),依法治稅是基本內(nèi)容之一。但從目前情況看,財(cái)政管理和財(cái)

5、稅監(jiān)督的法律法規(guī)還很不健全,空白點(diǎn)很多。目前我國只有預(yù)算法、會(huì)計(jì)法、稅收征管法,但還未有國有資產(chǎn)管理法、財(cái)政管理法、財(cái)稅監(jiān)督法、財(cái)務(wù)管理法等。又如預(yù)算法僅僅明確了政府和財(cái)政部門在編制和執(zhí)行預(yù)算中應(yīng)遵循的規(guī)范,但并沒有明確為保證預(yù)算的實(shí)施,財(cái)政部門有哪些具體的權(quán)限、職責(zé)。所以應(yīng)根據(jù)預(yù)算法的有關(guān)規(guī)定,制定財(cái)政管理法對(duì)財(cái)政部門的權(quán)限、職責(zé)、工作范圍作進(jìn)一步的界定,并制定財(cái)稅監(jiān)督法明確財(cái)稅監(jiān)督的職權(quán)、方式和程度等,盡快使財(cái)稅監(jiān)督納入規(guī)范化、法制化軌道。3.財(cái)稅監(jiān)督手段落后。監(jiān)督的權(quán)威性和震懾力除了來自法律,很大程度上源于其處理力度和實(shí)施效果。長期以來,形成了財(cái)稅監(jiān)督機(jī)制對(duì)事不對(duì)人的思維定勢(shì)和習(xí)慣。檢查

6、處理以經(jīng)濟(jì)處罰為主,且多針對(duì)單位。財(cái)稅大檢查具有一定的權(quán)威和震懾力,這主要是由于大檢查以企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督為重點(diǎn),而企業(yè)財(cái)務(wù)違紀(jì)的內(nèi)容也確實(shí)多為財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)處理上的問題。同時(shí),處罰以罰款處理為主,直接涉及到企業(yè)的切身利益,因此行之有效。而近年來,小金庫、預(yù)算外資金檢查已把財(cái)稅監(jiān)督的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向行政事業(yè)單位,但我們的監(jiān)督思維、方式、手段、處理并未發(fā)生根本的轉(zhuǎn)變,仍以財(cái)務(wù)檢查為主,在處理上仍以調(diào)帳、罰款為主,而未考慮這些單位是否以盈利為目的,資金來源主要為財(cái)政撥款或事業(yè)收入的特點(diǎn)。特別是隨著預(yù)算外資金逐步納入預(yù)算或?qū)?,以及綜合財(cái)政預(yù)算管理的實(shí)行,罰款已是財(cái)政資金“左右口袋”的關(guān)系,因此仍以單純罰款為手段就難以

7、發(fā)揮制約作用。另外,從行政事業(yè)單位違紀(jì)類型分析,真正屬于財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)處理上的問題屬于少數(shù),而違紀(jì)的實(shí)質(zhì)在于部門、單位領(lǐng)導(dǎo)行政決策,行政行為的違紀(jì),如擅自立項(xiàng)收取基金、濫發(fā)獎(jiǎng)金,故意混庫,越權(quán)減免稅或越權(quán)制定優(yōu)惠政策,以及挪用專項(xiàng)資金等。面對(duì)這些情況,仍采用經(jīng)濟(jì)處罰手段,顯然作用有限,是否具有合理性更值得探討了。4.財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督弱化。財(cái)稅監(jiān)督是對(duì)財(cái)政運(yùn)行全過程的監(jiān)督,它不僅包括對(duì)其它部門、企業(yè)(單位)的監(jiān)督,即監(jiān)督外部,還應(yīng)包括對(duì)自身和財(cái)政部門直接管理的各個(gè)單位。長期以來,財(cái)政對(duì)內(nèi)部監(jiān)督重視不夠,內(nèi)部監(jiān)督一直是財(cái)稅監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié),財(cái)政部門內(nèi)部違紀(jì)問題頻發(fā),其主要表現(xiàn)如下:(1)截留財(cái)政收入。分管企業(yè)

8、的少數(shù)人員,到企業(yè)隨意表態(tài),將不允許進(jìn)入成本費(fèi)用的支出計(jì)入成本費(fèi)用,使得企業(yè)少繳所得稅,并允許應(yīng)繳稅金緩繳,挪用于生產(chǎn)經(jīng)營或基礎(chǔ)建設(shè);分管罰沒收入的人員不執(zhí)行收支兩條線,而把應(yīng)上繳財(cái)政預(yù)算的罰款,有意留給執(zhí)法單位使用;財(cái)政部門以前興辦的經(jīng)濟(jì)實(shí)體和所屬事業(yè)單位,很多未足額上繳應(yīng)繳的稅費(fèi);鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所因?yàn)槭钦魇宅F(xiàn)金,有的征管員不及時(shí)將款項(xiàng)上繳入庫,甚至出現(xiàn)挪用或貪污,不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所還出現(xiàn)為完成收入任務(wù),拿錢買稅的情況即派人到轄區(qū)外收稅,多開稅票,少繳稅款,納稅人與征稅收共同得好處“雙贏”,財(cái)政所也因超額完成任務(wù)而得獎(jiǎng)。(2)周轉(zhuǎn)金周轉(zhuǎn)困難。改革開放以來,財(cái)政部門的一些業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)相繼把一些撥款改為貸款,

9、建立了財(cái)政周轉(zhuǎn)金。其目的在于解決企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中臨時(shí)所需資金,幫助企業(yè)正常運(yùn)轉(zhuǎn),提高經(jīng)濟(jì)效益;并且支持事業(yè)單位開展“創(chuàng)收”活動(dòng),減少對(duì)財(cái)政撥款的依賴,向自收自支過渡,從實(shí)施效果看,出現(xiàn)良莠不齊的狀況,有的收到了較好效果,但情況不如人意的也不少。還出現(xiàn)了一些受賄、吃“回扣”現(xiàn)象,財(cái)政周轉(zhuǎn)金背離了本來的用途。(3)??畈粚S?,資金使用隨意性大。中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政專項(xiàng)撥款是指在中央與地方預(yù)算中,不包含在地方財(cái)政體制規(guī)定的正常支出范圍內(nèi),由中央財(cái)政根據(jù)特定用途,增撥給地方財(cái)政部門的專項(xiàng)用途資金,其實(shí)是政府間轉(zhuǎn)移支付的一種重要形式。但在實(shí)踐中,下級(jí)財(cái)政部門有的并未按規(guī)定或指定方向進(jìn)行也顯出隨意性,目的性不

10、強(qiáng)等問題。5.財(cái)稅監(jiān)督績效考核指標(biāo)缺少客觀評(píng)價(jià)體系,統(tǒng)計(jì)分析缺陷明顯。在我國現(xiàn)存的監(jiān)督過程中,長期以來對(duì)財(cái)稅監(jiān)督機(jī)構(gòu)的考核指標(biāo)是以組織收入為主,也就是以入庫額多少為評(píng)價(jià)指標(biāo),致使監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)參檢單位的考核也以收繳額為主,檢查業(yè)務(wù)費(fèi)的撥付也主要參照收繳額這一指標(biāo)。這種考核指標(biāo)的激勵(lì)作用相當(dāng)有限,只是促使檢查單位檢查問題、罰罰款,甚至連被查單位也感到監(jiān)督檢查只是罰款了事,并不能解決根本問題,反倒促使被查單位在違紀(jì)風(fēng)險(xiǎn)“成本”與違紀(jì)“收益”之間進(jìn)行權(quán)衡。因此,單純以罰款為考核指標(biāo)很難達(dá)到財(cái)稅監(jiān)督應(yīng)達(dá)到的遏制違紀(jì)行為、規(guī)范財(cái)政管理、保證財(cái)政資金安全、提高財(cái)政資金的使用效益之目的。與此同時(shí),在財(cái)稅監(jiān)督執(zhí)行

11、中不具備科學(xué)、客觀的統(tǒng)計(jì)分析指標(biāo)和體系,只是簡單分類匯總,總結(jié)也多是就統(tǒng)計(jì)數(shù)字分析,數(shù)字背后的深層次問題很少觸及,缺乏對(duì)違紀(jì)問題的科學(xué)、準(zhǔn)確、實(shí)事求是的分析評(píng)價(jià)。并且檢查出的問題一般是反映在賬簿上的現(xiàn)象或結(jié)果,而對(duì)被查單位管理中存在的問題以及違紀(jì)產(chǎn)生的主客觀原因卻很少深入分析研究。因而,在這樣一種基礎(chǔ)上形成的檢查報(bào)告缺少有說服力、有深度的資料和證據(jù),歸納出的觀點(diǎn)也比較表面,提出的管理建議僅是就事論事,過于表象化、簡單化,對(duì)改進(jìn)和加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的作用極為有限。(二)現(xiàn)行財(cái)稅監(jiān)督整體弱化,財(cái)政收支過程中問題突出1.稅基受侵蝕,稅源監(jiān)控不力。自1994年實(shí)行新稅制后,加大了打擊偷漏稅的力度,稅收秩序明

12、顯好轉(zhuǎn)。但是,偷稅與反偷稅斗爭(zhēng)尚未停止,一些不法分子利用稅制的不完善以及管理較落后,還在大力侵蝕稅基,偷逃國家稅收?,F(xiàn)行稅基過窄,而且各稅種普遍缺乏防止稅基受損的有效措施,加之監(jiān)督不力,使當(dāng)前突出存在的問題除普遍反映的“費(fèi)擠稅”現(xiàn)象外,還有惡性競(jìng)爭(zhēng)造成的“價(jià)擠稅”、搭售逃稅,更有非法所為的偷逃稅,嚴(yán)重?fù)p害了稅基的完整性。同時(shí),有些稅種的稅基出現(xiàn)了嚴(yán)重變形,如作為主體稅種的增值稅,本來其一般納稅人的戶數(shù)比較穩(wěn)定,但現(xiàn)實(shí)情況看,由于增值稅專用發(fā)票的問題和管理方面的原因使一般納稅人的戶數(shù)變動(dòng)較大,甚至出現(xiàn)越來越少的情況,如廣東省原有100萬多戶增值稅納稅人,但經(jīng)過幾番調(diào)整后現(xiàn)在一般納稅人僅有8萬多戶

13、。這不僅造成增稅鏈條中斷,而且由于開票和抵扣的原因,扭曲了兩類不同增值稅納稅人之間的正常貿(mào)易關(guān)系,也影響了稅基的穩(wěn)定。稅源監(jiān)控是對(duì)稅收收入來源的現(xiàn)狀和發(fā)展變化進(jìn)行監(jiān)督、預(yù)測(cè)、統(tǒng)計(jì)和分析的過程,是管理體系的核心內(nèi)容。但從新征管模式運(yùn)行的幾年實(shí)踐看,以下幾方面問題突出:(1)對(duì)稅源監(jiān)控這一征收管理的基礎(chǔ)性工作重視不夠,各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)往往把稅源分析的任務(wù)交給會(huì)計(jì)部門,滿足于數(shù)據(jù)上的統(tǒng)計(jì),缺乏對(duì)稅源的綜合分析和實(shí)地把握。(2)把稅源監(jiān)控單純看成管理體系的工作,而忽視了稅源監(jiān)控貫穿征收管理的各個(gè)環(huán)節(jié),需要稅務(wù)登記,納稅申報(bào)、票證管理、稅務(wù)檢查等環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)配合。(3)稅源監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)不完善,計(jì)算機(jī)運(yùn)用尚處初級(jí)階

14、段。新舊模式轉(zhuǎn)換期間,因銜接不當(dāng)出現(xiàn)空檔,造成稅源管理職能的缺位。2.財(cái)稅監(jiān)管不力,國有資產(chǎn)流失嚴(yán)重。(1)在對(duì)外經(jīng)濟(jì)體系中流失。其主要通過壓低國有資產(chǎn)價(jià)值與外商合資,損害國有利益。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì),僅1992年全國的5000家中外合資企業(yè),造成國有資產(chǎn)流失約500億元。(2)在破產(chǎn)兼并中流失。建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),必然有部分經(jīng)營管理不善、資不抵債的企業(yè)破產(chǎn),但是有些地方卻采取非法手段搞“大船擱淺”方式,架空銀行債權(quán),造成國有資產(chǎn)流失。(3)部分企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)非法侵吞國有資產(chǎn)。究其原因很大程度與監(jiān)管弱化有關(guān)。一方面,按照建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求,財(cái)政部門對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)管理進(jìn)行重大改革,取消了對(duì)企業(yè)重要財(cái)務(wù)活動(dòng)的

15、直接控制和審批,但由于從上到下相應(yīng)的財(cái)務(wù)監(jiān)督管理工作沒有及時(shí)跟上,加之企業(yè)自我約束弱化,使企業(yè)的財(cái)務(wù)監(jiān)管工作出現(xiàn)了一定程度的漏洞。另外,企業(yè)財(cái)務(wù)人員的監(jiān)督職能無法得到切實(shí)有效地發(fā)揮,雖然會(huì)計(jì)法賦予了會(huì)計(jì)人員依法行事的職責(zé),但在企業(yè)法人不受約束和財(cái)會(huì)人員缺乏保障的情況下,這一職責(zé)并未落到實(shí)處,最終財(cái)會(huì)人員只有受制于企業(yè)領(lǐng)導(dǎo),共同違法亂紀(jì)。(4)國有企事業(yè)不規(guī)范經(jīng)濟(jì)行為造成國有資產(chǎn)流失。一些機(jī)關(guān)辦實(shí)體,占用國有資產(chǎn)不僅不交費(fèi),收入不入帳,而且全部作為“福利”私分。3.中央財(cái)政收入大量流失。關(guān)于提高兩個(gè)比重的努力,長期以來并未收到明顯效果,中央財(cái)政收入流失問題仍較突出。當(dāng)前其主要渠道集中在地方各級(jí)政

16、府及經(jīng)濟(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān),稅收征管部門,社會(huì)中介機(jī)構(gòu),各級(jí)國庫和納稅人。(1)改變稅種,將中央收入化為地方收入;改變性質(zhì),將中央收入化為征收機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi);改變渠道,審計(jì)部門將檢查收繳的中央收入存人自己開設(shè)的過渡存款賬戶,然后不分資金性質(zhì)集中上交同級(jí)財(cái)政,獲取比例分成經(jīng)費(fèi)。(2)受地方政府干預(yù),地稅部門多收、超收地方稅,擠壓中央稅種入庫。(3)征收機(jī)關(guān)將中央稅收用完稅證收入過渡帳戶,然后以匯總繳款書解入地方庫,地方財(cái)政給予一定比例的經(jīng)費(fèi)。受地方政府干預(yù),年終決算前征收部門開出調(diào)庫通知單突擊調(diào)庫,改變稅種或預(yù)算級(jí)次,強(qiáng)行將中央收入調(diào)入地方庫。(4)征收機(jī)關(guān)迫于政府壓力和礙于企業(yè)資金困難,將應(yīng)征的中央收入不征或

17、少征,滯留在企業(yè),造成減欠稅增加;征收機(jī)關(guān)濫設(shè)稅款過渡戶,滯留中央收入不入庫,用以調(diào)節(jié)任務(wù);經(jīng)濟(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)設(shè)過渡賬戶,滯留應(yīng)交中央收入,征收機(jī)關(guān)納稅大廳經(jīng)辦稅款的專業(yè)銀行滯留中央收入。(5)為完成“兩稅”(增值稅、消費(fèi)稅)收入基數(shù),采取空轉(zhuǎn)等方式虛增中央收入,騙取中央財(cái)政結(jié)算返還。4.財(cái)政部門重?fù)茌p管,預(yù)外資金脫離監(jiān)管,滋生腐敗現(xiàn)象。從監(jiān)督的執(zhí)行情況看,近年來財(cái)政資金在使用和管理中存在著許多問題。突出表現(xiàn)在挪用專項(xiàng)經(jīng)費(fèi),變預(yù)算內(nèi)為預(yù)算外,揮霍浪費(fèi),盲目追求高檔集團(tuán)消費(fèi)等方面。就轉(zhuǎn)移支付而言,中央對(duì)地方政府的專項(xiàng)支出范圍廣,項(xiàng)目多,由于上下級(jí)政府之間事權(quán)不清,本該由地方財(cái)政安排的事項(xiàng),都由中央財(cái)政

18、安排,安排項(xiàng)目多少和數(shù)額的大小,主要取決于地方政府的討價(jià)還價(jià)能力,使中央財(cái)政的專項(xiàng)支出幾乎變成了各地的固定撥款。同時(shí),轉(zhuǎn)移支付形式過多,加上沒有科學(xué)有效的方法進(jìn)行監(jiān)控,缺乏有效的約束,造成資金使用中的浪費(fèi)。關(guān)于我國的政府采購制度尚處探索時(shí)期,政府采購應(yīng)避免從“分散的尋租行為”轉(zhuǎn)為“集中的尋租行為”。分散的采購行為,由于其交易過程的不透明、不規(guī)范,缺乏制約,容易產(chǎn)生分散尋租行為。實(shí)行政府采購之后,變?cè)瓉淼姆稚⒉少彏榻y(tǒng)一采購,要避免某些人假政府之名行尋租之實(shí),出現(xiàn)集中尋租行為。為此,健全制度,規(guī)范程序,建立健全的監(jiān)督機(jī)制,使政府采購過程成為一個(gè)透明、規(guī)范,具有強(qiáng)有力制約和監(jiān)督的交易過程,最大限度地

19、消除尋租的可能性。 5.“四亂”禁而不止,非稅收入數(shù)額巨大。改革開放以來,在“放權(quán)讓利”、默許甚至鼓勵(lì)政府部門創(chuàng)收的思路下,由于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)和政府部門間、單位間、地區(qū)間的相互攀比,巧立名目、提高標(biāo)準(zhǔn),使得非稅收入持續(xù)快速膨脹,已到了失控的地步。目前我國預(yù)算內(nèi)財(cái)力緊張,而預(yù)算外收入不斷膨脹,除中央政府統(tǒng)一規(guī)定的收費(fèi)外,各級(jí)地方政府還規(guī)定了名目繁多的收費(fèi)。以1995年為例,據(jù)有關(guān)部委調(diào)查,地方各級(jí)政府越權(quán)設(shè)立基金(資金、附加)項(xiàng)目925個(gè),私設(shè)收費(fèi)項(xiàng)目2569個(gè);1995年全國各級(jí)地方財(cái)政部門預(yù)算收入及行政事業(yè)性收費(fèi)和基金共計(jì)3843億元,占當(dāng)年國家財(cái)政收入6187.7億元的62.11;若加上財(cái)

20、政收入中原有的5非稅收入,全部非稅收入所占比例高達(dá)67.11。 從全國看,1996年非稅收入已達(dá)7600多億元,比稅收還多1000多億元,“費(fèi)”大于“稅”已是不爭(zhēng)的事實(shí);從地方看,河南省1995年各級(jí)政府的收費(fèi)為96億元,而地方稅收收入僅為70.8億元;從單項(xiàng)指標(biāo)看,安徽省1996年人均農(nóng)民公共費(fèi)用負(fù)擔(dān)65元,其中,人均農(nóng)業(yè)稅只有22元,非稅負(fù)擔(dān)43元,“費(fèi)”是“稅”的3倍;從增長速度看,全國行政事業(yè)性收費(fèi)1988年為415億元,1992年為600億元,1996年達(dá)2900多億元,非稅收入增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于國內(nèi)生產(chǎn)總值和稅收增長速度。社會(huì)各方面對(duì)亂收費(fèi)問題反映非常強(qiáng)烈,由此而引發(fā)的種種弊端也一再

21、暴露出來。完善財(cái)稅監(jiān)督制度的構(gòu)想基于以上分析,針對(duì)我國現(xiàn)行財(cái)稅監(jiān)督體制存在的問題,借鑒國際上一些行之有效的經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和改革的特點(diǎn),對(duì)我國完善財(cái)稅監(jiān)督制度提出以下建議:(一)完善財(cái)稅監(jiān)督制度的總設(shè)計(jì)我國財(cái)稅監(jiān)督制度的總體框架何振一、張學(xué)蘭等:論我國實(shí)際稅收規(guī)模與稅收負(fù)擔(dān)國民收入分配中的稅費(fèi)問題研究,稅收研究資料1997年第7期。1.制度類型:構(gòu)建“立法監(jiān)督+行政監(jiān)督+社會(huì)輿論+民主監(jiān)督”的復(fù)合型財(cái)稅監(jiān)督制度(見圖)。(1)我國現(xiàn)行財(cái)稅監(jiān)督制度從某種程度上說,是在對(duì)前蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)借鑒的基礎(chǔ)上,結(jié)合我國的實(shí)際經(jīng)濟(jì)情況構(gòu)建起來的。雖然隨著我國改革的深入和經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展,我國的財(cái)稅監(jiān)督已發(fā)生

22、了重大變革。但從財(cái)稅監(jiān)督的類型上看仍屬于較為單純的行政監(jiān)督。在第三部分我們?cè)治鲞^行政監(jiān)督的特點(diǎn),其具有及時(shí)、高效等特點(diǎn),但也明顯存在缺乏權(quán)威性和規(guī)范性的問題。并且當(dāng)我們談及其及時(shí)、高效優(yōu)點(diǎn)時(shí)是以較為完備的立法為前提,就我國實(shí)際情況來看,由于法制建設(shè)普遍滯后,使得其本應(yīng)有的優(yōu)點(diǎn)也大打折扣。(2)采取此類型可以實(shí)現(xiàn)二者的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。從第三部分的分析可知,立法監(jiān)督的優(yōu)點(diǎn)正是行政監(jiān)督的缺陷,而立法監(jiān)督的缺點(diǎn)正是行政監(jiān)督的長處。結(jié)合我國實(shí)際,建立立法監(jiān)督體制不僅便于把財(cái)稅監(jiān)督更好地納入規(guī)范化、法制化的軌道;統(tǒng)一認(rèn)識(shí),改變由于對(duì)財(cái)稅監(jiān)督認(rèn)識(shí)上的差異造成在監(jiān)督執(zhí)行中的混亂、缺位等現(xiàn)象。而且更有利于當(dāng)前行政監(jiān)

23、督中許多問題從根本上得以規(guī)范和解決。(3)節(jié)省建制成本,有利于制度過渡。建立一項(xiàng)新制度除了從其優(yōu)勢(shì)性上予以考慮外,還應(yīng)考慮其與現(xiàn)行制度間的沖突,要力求減少建制成本和減輕制度過渡帶來的震蕩。立法監(jiān)督的構(gòu)建是對(duì)我國當(dāng)前監(jiān)督制度空白的填補(bǔ),而立法監(jiān)督與行政監(jiān)督的組合只能使監(jiān)督更權(quán)威、更規(guī)范,從而更有效。它不是對(duì)現(xiàn)行監(jiān)督的完全否定,而是突出其優(yōu)勢(shì),彌補(bǔ)其明顯的缺陷。新的制度不會(huì)引起對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的強(qiáng)烈震蕩。這也是不主張采取法國式司法監(jiān)督的原因所在,構(gòu)建獨(dú)立于政府的司法監(jiān)督與我國的司法體制沖擊較大,并且其中涉及眾多協(xié)調(diào)工作,建制成本將十分巨大。2.范圍界定:財(cái)稅監(jiān)督包括預(yù)算監(jiān)督、財(cái)政日常監(jiān)督(稅務(wù)監(jiān)督、財(cái)務(wù)

24、監(jiān)督、國有資產(chǎn)運(yùn)營監(jiān)管)、審計(jì)監(jiān)督的宏觀型、多層次的財(cái)稅監(jiān)督體系。從國際上的做法看,很少有國家把財(cái)稅監(jiān)督僅視為對(duì)財(cái)政收支的監(jiān)督,其更多體現(xiàn)了宏觀和多層次的思想。從我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)來看,擴(kuò)大財(cái)政總體規(guī)模,突出和強(qiáng)化財(cái)政在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中的重要地位和作用,是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新趨勢(shì),構(gòu)建宏觀、多層次的財(cái)稅監(jiān)督體系與這一思想正好相符,便于財(cái)政職能的有效發(fā)揮,有利于提高財(cái)政政策效果。(二)完善財(cái)稅監(jiān)督制度的具體建議1.盡快制定財(cái)稅監(jiān)督法,使財(cái)稅監(jiān)督納入規(guī)范化、法制化軌道。在我國制定財(cái)稅監(jiān)督法是對(duì)當(dāng)前財(cái)政管理上一個(gè)法律空白的填補(bǔ),其有利于樹立財(cái)稅監(jiān)督的權(quán)威性,有利于強(qiáng)化監(jiān)督力度,使監(jiān)督執(zhí)行過程中有法可依,

25、便于防止監(jiān)督中的不規(guī)范、隨意性等問題。而且便于明確各監(jiān)督部門的職責(zé),有利于提高監(jiān)督效益;同時(shí)也為我國盡快建立立法監(jiān)督打下較好的基礎(chǔ)。關(guān)于我國財(cái)稅監(jiān)督法的制定應(yīng)該遵循如下基本原則:法制原則。財(cái)稅監(jiān)督的法制原則即財(cái)稅監(jiān)督法主體在從事財(cái)稅監(jiān)督活動(dòng)過程中,必須嚴(yán)格按照國家有關(guān)財(cái)政法律、法規(guī)和財(cái)稅監(jiān)督法規(guī)以及其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定辦事的原則。作為國家,法制原則要求立法機(jī)關(guān)應(yīng)該制定較為完備的法律,做到有法可依,、這是法制的首要任務(wù)。公正、公平和公開原則。公正、公平和公開原則是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法則和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求,也是財(cái)稅監(jiān)督執(zhí)法主體必須遵循的基本準(zhǔn)則。公正就是要求財(cái)稅監(jiān)督執(zhí)法主體必須履行

26、法定職責(zé),做到依法行事,并要求處理各項(xiàng)有關(guān)事務(wù)要客觀、公正,避免主觀臆斷。公平原則是要求財(cái)稅監(jiān)督執(zhí)法主體在監(jiān)督、檢查和處理有關(guān)財(cái)政事務(wù)時(shí),應(yīng)做到公平、兼顧各方利益,不偏袒任何一方。公開原則是要求財(cái)稅監(jiān)督執(zhí)法主體的監(jiān)督檢查活動(dòng)或者計(jì)劃應(yīng)增加透明度,以利于監(jiān)督檢查部門提高工作效率。效率原則。財(cái)稅監(jiān)督的效率原則即財(cái)稅監(jiān)督法主體要以最少的成本達(dá)到最佳的目標(biāo),或目標(biāo)既定成本最少化。財(cái)稅監(jiān)督效率包括兩個(gè)方面:一方面財(cái)稅監(jiān)督法必須以保障提高經(jīng)濟(jì)效益為出發(fā)點(diǎn),把財(cái)政資金公開、合理地進(jìn)行分配和使用,以獲取最佳經(jīng)濟(jì)效益。另一方面財(cái)稅監(jiān)督法不是限制財(cái)政主體的理財(cái),而是要為增加國家財(cái)政收入,擴(kuò)大財(cái)源,厲行節(jié)約,提高支

27、出效率,保證國有資產(chǎn)不斷保值和增值,防止國有資產(chǎn)流失等方面創(chuàng)造良好的法律環(huán)境。統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工監(jiān)管原則。該原則強(qiáng)調(diào)財(cái)稅監(jiān)督法既要保證理順中央與地方之間的財(cái)政分配關(guān)系,也要保證地方財(cái)政機(jī)關(guān)行使法定職權(quán),充分發(fā)揮其積極性,這就要求從行政監(jiān)督法律上保障中央對(duì)財(cái)政管理堅(jiān)持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。主要是國家財(cái)稅監(jiān)督應(yīng)由立法機(jī)關(guān)統(tǒng)一制定,在全國統(tǒng)一實(shí)施(除特殊區(qū)域)。統(tǒng)一的財(cái)稅監(jiān)督法律制度要求做到財(cái)稅監(jiān)督政策的統(tǒng)一,財(cái)稅監(jiān)督法律、法規(guī)的統(tǒng)一和各項(xiàng)財(cái)稅監(jiān)督管理制度的統(tǒng)一。財(cái)稅監(jiān)督實(shí)行分工監(jiān)管是指在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),分級(jí)管理原則前提下,財(cái)稅監(jiān)督的執(zhí)法主體依照法定的財(cái)稅監(jiān)督職權(quán)和程序?qū)Ρ槐O(jiān)督主體的執(zhí)法情況實(shí)施分工監(jiān)督活動(dòng)。財(cái)稅監(jiān)督執(zhí)法

28、主體在依法行使監(jiān)督權(quán)時(shí),其他任何單位和個(gè)人不得干涉。財(cái)稅監(jiān)督法主體獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)對(duì)調(diào)動(dòng)與發(fā)揮其主動(dòng)性和積極性具有重要的意義。2.轉(zhuǎn)變財(cái)稅監(jiān)督方式。建立和完善我國財(cái)稅監(jiān)督制度,必須把監(jiān)督與管理緊密結(jié)合起來,形成監(jiān)督與管理并重、日常監(jiān)督管理與專門監(jiān)督檢查相結(jié)合的監(jiān)督新格局。從目前財(cái)稅監(jiān)督的狀況看,財(cái)稅監(jiān)督主要采取集中性、突擊性的專項(xiàng)檢查方式,存在重檢查、輕日常監(jiān)督的傾向,日常監(jiān)督管理的職能沒有很好的落實(shí)。在這種情況下,財(cái)稅監(jiān)督工作難免不帶有較大的偶然性,往往是對(duì)列入檢查的單位實(shí)施檢查,而沒有列入檢查的單位就失去了有效的監(jiān)督,極易遺漏,不符合財(cái)政管理的根本要求。只要把檢查與日常監(jiān)督結(jié)合起來,實(shí)現(xiàn)財(cái)稅監(jiān)督管理的經(jīng)?;⒅贫然?,才算最大限度的減少遺漏,提高財(cái)稅監(jiān)督管理的效率。財(cái)稅監(jiān)督要改變只重檢查不重管理、只重收繳不重堵漏,監(jiān)督檢查與促進(jìn)管理相脫節(jié)的做法,要善于在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)財(cái)政管理中存在的問題,督促和建議有關(guān)部門健全和完善制度,堵塞漏洞,提高財(cái)政管理的總體水平。3.強(qiáng)化財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督。前面的分析中,我們可知由于當(dāng)前我國財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督弱化,嚴(yán)重影響了監(jiān)督的效率和力度,甚至出現(xiàn)內(nèi)部不少違紀(jì)現(xiàn)象。針對(duì)這一問題,必須強(qiáng)化財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督,首先要建立財(cái)政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督保證機(jī)制和日常監(jiān)督機(jī)

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